广西城市公交行业转型发展探索

□ 文 婧

疫情3 年过后，城市公交行业遭受巨大冲击。一方面，客运量断崖式下降导致入不敷出，城市公交行业面临巨大挑战；另一方面，受疫情影响，各地方政府财政吃紧、财政补贴不到位常态化、城市交通出行方式多样化、民众出行习惯改变等不利于公交企业的变化正在不断发生。对此，城市公交企业有必要寻求危中寻机、困中破局之路。

一、广西城市公交行业发展受阻

1. 城市公交行业基本情况

对广西壮族自治区城市公交行业进行深度调研，深入了解了城市公交行业的真实经营情况。目前，广西区14 个地市及所有县、区均已开通了城市公交车辆，共有179家公共汽电车企业，其中，国有企业21家、国有控股企业8 家、民营和私营企业139 家、其他性质的企业11 家；公共汽电车运营车数1.43 万辆，折算公交标台数为1.57 万标台。

（1）公交企业方面。14 个设区市的主城区内共有公交企业43家，其中，国有及国有控股企业和车辆数分别为16家，占比为37.2%。70个县（市）共有公交企业136家，其中国有及国有控股企业13家，占比为9.6%。

（2）车辆方面。14 个设区市主城区共有公交车9 078 辆，占广西公交车总量的63.4%，其中，国有及国有控股企业共有公交车7 166 辆，占比为78.9%；其他企业车辆数占比为21.1%。

2. 近3 年来城市公交行业发展情况

选取2019—2022 年广西区城市公交车辆作对比，如图1 所示。该数据可以较为客观地反映近年来城市公交行业的发展情况。

图1 广西城市公交车辆发展情况

由图1 可以看出，近年来城市公交车辆发展较为平稳，在小范围内波动，由此说明各城市在疫情3 年中在为民众提供的城市公共交通出行服务能力并没有降低。

尽管城市公交车辆发展稳中有升，然而城市公交运营里程受疫情影响波动较大，2020 年较2019 年下降达15.3%。在疫情3 年期间，随着广西疫情的反复，公交运营里程数有增有减，但较之于2019 年依然下降较多。由此可见，受疫情影响，城市公交企业通过减少发班密度的方式降低营运成本，如图2 所示。疫情3年间城市公交客运量的变化如图3 所示。

图2 广西城市公交年度运营里程变化情况

图3 广西城市公交年度客运量变化情况

由此可见，城市公交客运量受疫情影响大幅下降，且恢复较慢，在疫情3 年期间长期处于低峰状态。主要原因是，近年来随着国民经济水平的提升及汽车产业的发展，我国居民私家车保有量不断提升，共享电单车等交通出行方式影响下，城市客运量整体处于下行趋势。然而，疫情放开后，城市公交客运量依旧处于低位运行，恢复缓慢。

二、制约城市公交行业发展的主要因素

通过对广西19 家具有代表性的城市公交企业进行调研，汇总整理出制约广西城市公交行业发展的6个方面因素。

1. 营运收入下降

公交行业营收2021 年较2019 年减少30%，2022年上半年较2021 年同期又减少了25%，不及疫情前正常收入水平的50%。

（1）公交运营收入来源单一，主要为公交票价收入和定制公交收入，疫情影响后收入大幅下降，导致经营困难。

（2）民众出行习惯改变。民众出行习惯通过疫情3 年后发生了较大改变。其出行习惯一旦改变，在短时间内很难重新恢复。同时，城市公共交通出行属于基础出行服务，其出行效率较其他出行方式较为低下，导致民众选择公共交通出行的意愿下降。

（3）公交出行吸引力下降。受到网约车、共享单车、私家车出行增加等因素的影响，城市公交运营难度逐年加大。

2. 财政补贴不到位

（1）国家取消新能源公交车运营补贴影响极大。2017—2019 年国家对广西的新能源公交车运营补贴总计8 亿元，其中2019 年约3 亿元，根据《财政部对十一届全国人大五次会议第2848 号建议的答复》（财建函〔2022〕26 号）文件精神，城市公交属于地方财政事权，原则上由地方承担支出责任，新能源公交车运营补助的既定政策目标已经实现，要通过强化规划调控、完善价格补贴机制等措施解决公交行业收入下降和经营亏损等问题。

（2）承诺的地方财政补贴拨付不到位。由于各地财政吃紧，承诺给予公交企业的财政补贴未及时拨付。公交行业遵循相关法律法规执行低票价，落实特殊性群体的优惠乘车，对老年人、学生、残疾人、军人军属、现役及退役军人、伤残人员、消防救援队伍等实行票价免费或打折。此类理应由地方政府的政策性亏损，在疫情期间很难执行到位，使得企业难以维持经营。该问题在县（区）公交企业尤为明显。据不完全统计，广西90%以上的县（区）未对辖区内公交企业予以配套的政策、资金支持，县（区）公交行业基本上都是处于自收自支、自负盈亏的经营状态。

（3）国家下拨的补贴资金拨付不到位。由于地方政府不及时下拨国家补贴资金，造成公交企业本应享受的补贴未及时到账，资金拨付不到位导致企业资金周转困难。

3. 公交行业经营压力大

公交行业营收下降严重影响职工工资发放，五险一金缴纳、燃料费用支付、车辆更新、场站和充电建设等都方面的支付，公交企业普遍经营困难。

（1）驾驶员流失严重。因企业营收倒挂，驾驶员收入降低，导致驾驶员流动性增加。尤其是广西与广东省比邻，多数驾驶员南下经济较为发达的广东省谋生，导致广西公交驾驶员长期处于短缺状态。

（2）企业面临重负债，资产负债率高。为了响应国家号召，近几年公交企业加快推广新能源发展建设，将原先的汽柴油车更新为纯电动公交车，通过向银行分期付款、贷款等方式购建变压器、充电桩等设施设备，向融资公司贷款购置新能源公交车，各项巨额款项支出与收入严重不成正比，财务状况出现入不敷出，资金异常紧张。

4. 燃料费上涨导致运营成本增加

（1）油气价格上涨造成传统公交车型能耗成本大幅上涨。2022 年以来，受国际能源紧张形势影响，油气价格大幅上涨，同比上涨了34.56%，百公里油耗费用为170元，同比增加了32元，增幅为23.18%；LNG 平均单价同比上涨了51.21%，百公里气耗费用为253 元，同比增加了93 元，增幅为58.12%。油气价格成本过快增长，公交运营负担较重。

（2）实施峰谷分时电价机制导致纯电动公交车充电成本上升。自广西壮族自治区发改委《关于完善我区峰谷分时电价机制有关事项的通知》（桂发改价格规〔2021〕1029 号）实施以来，部分地市由实行平、谷分时电价机制调整为实行尖、峰、平、谷分时电价机制，其中峰时时段为10 时至12 时，16 时至22 时；平时时段为7 时至10 时，12 时至16 时，22 时至23 时；谷时时段为23 时至次日7 时。由于公交车运营主要时段在7 时至22 时，为确保纯电动车正常有序运行，公交车需在尖时、峰时进行车辆充电，而峰时电价为0.9 元/度，尖时电价达到1.2 元/度。目前，广西新能源公交车约占45%，且根据自治区人民政府要求，新购置的公交车需100%电动化，新政策出台进一步提高了城市公交营运成本。

5. 政策调整严重影响公交行业发展

“十三五”期间，交通运输部、财政部、工业和信息化委员会出台新能源公交车运营补贴政策，按照不同公交车长度分别予以4 万、6 万、8 万/年的运营补贴。各公交企业积极响应国家号召发展新能源公交车。因前期（2015—2018 年）购买的新能源公交车辆属于新能源汽车第一代产品，车辆性能较差，且营运时间已有5 ～7 年，电池续航里程大幅降低，部分车辆目前只能运行40 公里。因新能源公交车运营补贴政策不明朗且疫情影响严重，导致公交企业已到更换新车的时间点而不敢更换新车，服务质量大幅下降。

6. 城市公交向周边村镇延伸工作推进困难

城市公交向周边村镇延伸有助于实现城乡客运服务均等化。根据自治区物价局关于公交票价的规定，城市公交向周边村镇延伸线路可由地方政府确定，不受2 元票价限制，是公交企业创收的重要方式之一。然而，缺乏相关法规标准、缺乏行业统一管理、配套基础设施薄弱等问题制约城市公交向周边村镇延伸。因此，部分企业恳请交通运输部门理顺城乡客运管理体制，加快推进城乡交通运输一体化的力度，逐步推进农村客运公交化改造，扶持公交企业进一步拓展客运市场，提升客流。

三、公交行业脱离困境的若干建议

针对广西城市公交行业存在的困境，各级交通运输主管部门、行业协会以及公交企业均在不同程度地探索发展方向。

1. 落实公交优先发展政策

城市公共交通为民众提供基本的出行服务，关系着民众最基本的生活需求。优先发展公共交通，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，践行以人民为中心的核心要义。落实公交优先发展政策是一个政府性系统工程，首先需要地方人民政府主导，从规划、建设、运营等方面出台系统性的政策；其次，实现路权优先，在城市道路布局上予以城市公交车辆绝对的优先权，保障城市公交的畅通无阻，提供城市公交的运行效率；第三，资金优先，地方政府应优先给予城市公交补贴，对于中央的补贴款项应及时下达，同时按时足额发放城市公交因政府指令性任务导致的政策性亏损，确保城市公交能够正常运营。

2. 加大对城市公交企业的支持力度

国务院2012 年出台的《关于城市优先发展公共交通的指导意见》是目前城市公交行业最高层级的指导文件。该文件确定了城市公交的公益属性及地方事权，城市公交行业发展及管理均以地方政府为主。城市公交因其公益属性决定地方政府必须通过政府购买服务的方式来维持城市公共交通的正常运行，这也是政府作为公共管理主体需要承担的职责之一。目前，因疫情影响各地财政吃紧导致政府补贴不到位的现象普遍存在，地方政府给予城市公交资金扶持难度较大。为了防止城市公交成为最先崩盘的公共基础服务，政府应对城市公交予以更多、更宽松的政策支持。例如，由政府协调人社、银行等各单位及政府部门在税收及社会保险上予以适当减免或缓缴，协调南方电网在新能源公交车充电价格上予以一定的优惠，协调自然资源、住建等部门放宽城市公交场站的使用性质限制，让现有的城市公交场站可以综合开发利用。一方面，通过减免相关的费用降低城市公交企业经营成本；另一方面，鼓励企业利用现有资源开展市场化运作。

3. 建立健全法律法规体系

在2008 年大部制改革城市公交由建设部划归到交通运输部以来，交通运输部一直致力于出台城市公交条例，然而由于城市公交行业管理涉及到多部门职责，协调难度大，国家层面有关城市公交的法律法规仍属于空白。为进一步规范城市公交的管理，贵州、江西、浙江等省先后将城市公交纳入本省道路运输条例的管理范畴，广西有必要借鉴外省先进经验，开展广西道路运输管理条例的修订工作，将城市公交纳入道路运输行业管理范畴，给城市公交企业、车辆及从业人员分别发放《经营许可证》《车辆运输证》及《从业资格证》，让城市公交行业管理有法可依，进一步规范行业经营。

4. 增强自我造血功能

在3 年疫情过后，不仅仅是企业经营困难，政府的财政几近亏空，此时企业不能仅仅指望政府的财政补贴过日子，而更应提高自身造血功能。3 年疫情带来的影响不仅仅是疫情期间的人员流动减少，更多的是民众出行方式的改变。从春运的数据可以看出，疫情过后选择私人小客车出行的民众大幅上涨，而随着人民群众生活水平的提高，个性化出行需求日益增长，由此给城市公交行业提出了更大的挑战。充分发挥城市公交车辆大运量的优势，提高城市公交运营时间的准确度，尽可能降低民众等候时间，进一步优化城市公交票价，适时优化调整票价，制定民众可接受、企业有微利的票价体系。积极发展定制公交，探索定点、定线、定班次的定制公交专线，让民众尝试不同的公交出行方式。例如，昆明公交以“公交+文旅”融合为发展模式，结合云南特产咖啡打造“又见·昆明”的咖啡主题观景巴士，可在昆明的各景点驻点运营，也可按照指定的线路运行，为行业发展进行积极的探索实践。同时根据客流量科学选择公交车型，降低运营成本。城市公交企业可积极发展城市公交向周边村镇延伸线路，让农村群众进城一站直达，让城市居民到周边村镇实现从家门到村口，减少换乘时间，提高出行效率。

四、结语

城市公交是政府性系统工程，在城市公交的公益属性未发生变化之前，地方政府应当承担起主体责任，对城市公交予以全力支持，解决城市公交目前面临的困境。同时，城市公交企业也不能一味等待国家出台新的补贴政策和城市人民政府的财政补贴来支撑企业日常经营。要在现有条件下寻求更多的谋生之路，依托公交车辆流动城市窗口的优势，拓宽企业经营范围，探索诸如定制公交、旅游+公交等多元化的经营方向，让传统运输方式在新时代社会主义社会建设中展现出亮丽的风采。