欧盟战略自主任重道远

刘长军

欧盟追求战略自主并不是新现象。在世界权力格局处于动荡调整的情况下，欧洲也面临越来越多的挑战，同时这也反作用于其对战略自主矢志不渝的追求。许多国家对此持以积极的支持态度，认为欧盟实现战略自主，能够推进欧洲一体化进程，有助于推动世界多极化深入发展、维护全球和平稳定。更重要的是，欧洲国家认为战略自主会塑造欧盟的全球角色，为欧盟占得未来世界力量体系的一席之地发挥至关重要的作用。

欧盟战略自主发展概况

战略自主这一概念，首见于法国1994年的防务白皮书，指不能只依靠北约的保障而放弃核威慑，否则法国将陷入对北约的依赖。此概念是法国为增强防务自主、摆脱对美依赖而提出，只针对法国自己。随着世界格局和地缘政治的发展演变，战略自主不断地出现在欧盟官方文件中，从加强安全和防务领域自主权，到加强共同外交与防御政策战略自主，到在防务、反恐、战略性能源和通信以及网络空间等领域的努力，再到加入商贸维度增强国际竞争力，其内涵和外延不断丰富，但鲜有官方文件对这一概念进行详细框定。

从1999年6月科隆高峰大会发布《欧洲理事会关于加强在安全与防务领域的共同欧洲政策的宣言》，到2022年3月欧洲各国领导人确认《安全与防务的战略指南针》，欧洲追求安全与防务战略自主已经历时20余年。其间，欧盟设立了外交与安全政策高级代表及对外行动署，建立了欧洲和平基金、欧洲防务基金、防务领域永久结构性合作机制，开展了数十项危机管理任务行动。战略指南针也从行动、保护、投入和伙伴四个方面提升欧盟的战略自主性，列出了80多项有时间进度表的具体行动。

欧洲议会曾进行专门研究与分析，把欧盟战略自主近10年的发展大致划分为四个阶段。第一个阶段是2013—2016年，此时欧盟战略自主尚停留在安全与防务自主重点领域；第二个阶段是2017—2019年，国际局势发生了以英国脱欧、特朗普执政美国、中美贸易摩擦和中国经济高速发展等事件为标志的剧变，此时欧盟为有效捍卫欧洲利益而积极推动战略自主；第三个阶段是2020—2021年，受全球疫情的影响，欧盟战略自主转向减少对域外供应链的依赖；第四个阶段为2022年至今，乌克兰危机揭露了欧洲伤疤，欧盟战略自主几乎拓展到所有带有战略色彩的领域，包括经贸、工业、科技、通信、能源、网络、供应链、人工智能、数字经济以及食品安全等。

欧盟战略自主主要特点

欧盟战略自主到底是什么，至今尚未得到官方精确回答。但回顾欧盟追求战略自主历史，有些特点已经得到鲜明呈现。

北约和欧盟签署合作联合宣言，旨在加强欧洲集体防御，应对共同的安全威胁

概念上模糊欧盟战略自主这一概念蕴含于欧盟外交与安全政策甚至整个欧洲一体化的发展进程之中，但对此欧洲内部长期莫衷一是，而且不同时期欧洲内部不同的行为体的认知也有所不同。战略自主的意义、发展方向和程度，与外部行动体的关系、包含的内容等也未有统一标准。以波兰为代表的部分国家将加强和美国的合作、进一步“依赖美国”定义为欧洲的战略自主；以德国为代表的部分国家将减少对中国市场的依赖定义为欧洲的战略自主；还有部分国家将欧洲摆脱对俄罗斯的能源依赖定义为欧洲的战略自主。各国谋求战略自主的角色定位，也侧面反映出对战略自主概念的不同理解，以法国为代表的国家从世界大国的角色出发，认为加强军事能力建设，既能有效打击本国的恐怖主义，也能推动欧盟防务一体化，走向欧盟战略自主；以德国为龙头的国家向建构力量角色迈进，重视参与全球化的塑造，强调应对价值挑战，注重加强欧盟非军事领域的行动能力建设，特别是经济、技术、创新等领域。

有限自主性目前的欧盟战略自主还不能真正塑造独立清晰的欧洲形象，也不是全方位的战略自主。欧洲在涉及具体领域时往往需要在战略自主前加上限定词，比如开放性战略自主对应于经贸领域，而未加更多限定词的欧盟战略自主则往往对应于国家独立自主这种更加宏观的政策理念。目前欧盟战略自主虽已全面升级、包罗万象，但受现实境遇的局限，难以放开手脚独立自主，正聚焦防务、能源、经济、科技和供应链等关键领域作出积极努力。针对防务领域力量不足的最大短板，加大防务经费投入以及设施建设，力争摆脱对美依赖。能源自主方面，积极寻求多样化进口来源及途径，并通过科技创新提高可再生能源的使用等加速能源转型，力争摆脱对俄依赖。经济、科技和供应链自主方面，欧盟进行数字经济和绿色经济双转型，加强技术研发投入、吸引科技人才，多元化布局供应链，保护战略产业，力争摆脱对美、对华依赖。

叙事差异化欧盟并不是铁板一块，每个成员国都有其不同利益，对待战略自主问题难以形成共识，为最大限度维护欧盟整体利益经常作出权宜选择。在对外叙事上，采取差异化的战略。针对不同的对象，欧盟有不同的话术、叙事和态度。另外，战略实施的不稳定性也鲜明地体现出这种差异化特征。例如，在对华政策上，受美国影响比较大，“随美起舞”特征明显，有时候迫于联盟压力而牺牲自身利益。马克龙访华后，又跟拜登通电话，前后的态度表达以及内容表述侧重点也各有不同。由此可见，马克龙对中美的态度精于算计大于选边站队。冯德莱恩上台至今，谈及欧盟战略自主比较多，实质性内容更多体现在产业战略层面，大部内容也在逐渐空洞化。

实践摇摆性欧盟战略自主没有欧洲统一版本，有法国版本、德国版本，也有冯德莱恩版本，以及其他版本。这尚未定论、缺乏共识的欧盟战略自主决定着追求战略自主之路的曲折与坎坷，具体表现在实践中伴随摇摆性。2016年英国脱欧、特朗普当选美国总统，直接导致欧洲边界问题重新成为欧洲战略博弈的中心，欧盟各成员国逐渐认识到，在保障自身安全、捍卫国际利益及价值观方面，必须更多地依靠自己。2016年8月，欧盟发布《欧盟外交与安全政策的全球战略》，提出“战略自主”愿景。随着乌克兰危机爆发，它的态度、关注焦点和叙事的内涵也都在不断调整与变化。冲突初期，欧洲变北约“脑死亡”为“脑重启”，更加依赖北约的庇护。随着战争进入持久化，欧盟又出现矛盾心理，一方面，甘当美国傀儡加入对俄制裁；另一方面，也不断忧思自身利益问题，迫使国内政治精英反思和修正这套理念。然而，当美国表示将战略重心转向亚太时，欧盟又在担忧美国安全承诺的可靠性。

欧盟战略自主发展困境

欧盟追求战略自主这么多年至今未果，面临内外多重压力和挑战。在世界权力格局深度调整、大国竞争更加激烈的当下，有些现实境况仍在制约和影响着欧盟的自主之路。

法国最早提出了战略自主概念

内部存有分歧导致发展困境。欧盟致力于成为地缘政治行为体，但是实现一体化，需要顾及大多数成员国的利益并获得相应支持。然而，欧盟是由27个独立国家组成，各成员国认知标准、立场观念复杂多样、难以统一。在推动力方面，欧盟战略自主主要是大国在积极推动，中东欧及北欧一些小国对欧盟自主防务能力缺乏信心，倾向于继续依靠美国护持。在实现方向上，欧盟的两大轴心国法国与德国在安全与防务、能源等领域存有明显矛盾和分歧。法国积极推动欧盟军事自主，希望欧盟成为独立的地缘政治实体，而德国更倾向于依赖北约提供安全保障。乌克兰危机爆发后，法德在能源补贴、天然气限价以及军事装备体系建设上出现矛盾，曾因此推迟2022年的部长级会议。欧盟出台的《战略指南针》也缺乏代表共同利益的说服力，内部资源整合问题严重，导致落实欧盟政策非常不充分。在外部环境变化时，欧盟机构内部、各成员国之间对“战略自主”的方向、程度、内容等方面的认知与反应不同。欧盟经过近20年的东扩，因门槛降低导致内部利益需求差异较大，从而增大了形成共识的难度。不管是俄罗斯还是美国也都在利用这些矛盾分化“新欧洲”和“老欧洲”。未来，如果欧盟不能提高凝聚力和影响力，削减内部矛盾分歧，那么战略自主的动能将会得到极大损耗。

美国利益优先阻碍发展。欧洲所面对的安全、发展困境并不是美国真正关心的问题。坚持美国利益优先，维护霸权主义才是美国对欧洲施加影响和控制的本质目的。从历史渊源上看，美国与欧洲融合最深、对欧盟影响最大。欧盟战略自主旨在摆脱外部力量的控制，这显然与美国企图有所出入。在美欧利益不匹配甚至存在冲突时，美国定然不会顾及欧盟利益。从政治上讲，欧盟实现战略自主最终会成为影响美国霸权的异己力量；从军事上讲，将直接影响美国对欧洲的掌控，使北约走向空洞化，这与美国的利益已经不完全一致。在霸权主义思维、疯狂追求利润的影响之下，美国将不遗余力地维护它所认为的世界单极主导地位。美国不想减弱对欧洲的影响力和控制力，表面上支持欧盟战略自主，但是实际上却言不由衷。如特朗普任职总统时期，大肆推行“美国优先”，美欧关系一度跌至战后低点；拜登上台后，虽然宣称欧盟加强防务自主符合北约的利益，实则希望欧洲加大相关财政投入，以避免削弱美国对欧盟控制的战略主导地位。乌克兰危机爆发以来，美国枉顾欧洲安全与发展，借机收割盟友利益、坐收渔翁之利，以廉价能源和低税率吸引欧洲能源密集型产业向美转移，以外交捆绑、加强军售、增加能源出口等方式加大对欧洲的控制力度，企图实现地缘战略与对外贸易上的双丰收。美国不希望欧盟脱离其控制，会一如既往地利用欧盟的弱势地位和成员国之间的分歧来施加影响。历史和现实表明，美国是阻碍欧盟战略自主的最大障碍。

乌克兰危机直接影响发展。近年来，欧盟以战略自主为导向，大幅调整内外政策，希望在具有重要战略性的政策领域上排除对他国的依赖。乌克兰危机的爆发，一方面，扭转了北约“脑死亡”状态，凸显了北约的价值。欧盟与美国也因此加强了很多原本应当是欧盟战略自主领域上的协作，但欧盟在美国眼中的地位却没有得到实质性改善。另一方面，经对俄制裁，一定程度上摆脱了对俄的能源依赖，但却成为美国的购买者。2022年3月，欧洲理事会通过的《凡尔赛宣言》称，要在国防、能源供应和经济方面加强欧盟战略自主，但另一方面，乌克兰危机也导致欧盟在安全上进一步增加对美国和北约的依赖。随着乌克兰危机长期化，欧盟对战略自主有了更加急迫、理性的认识。在维护本土安全格局方面，战略自主没有得到彰显，自主空间反而进一步被压缩，深受对俄制裁之害，欧盟更加认识到美国的相关战略并不与欧洲利益相吻合，以及推进战略自主的必要性，甚至出现“欧洲需要自己的核威慑力量”的呼声。另外，有些成员国，比如波兰、立陶宛、拉脱维亚和爱沙尼亚，为了追求利润没有遵守对俄制裁规定。这也佐证了乌克兰危机一定程度上消解了欧盟内部的团结，加剧了欧盟治理危机。

综合实力表现拉胯。论经济体量，欧盟GDP位列世界第三，但这是27个成员国GDP的简单求和，并不代表整体实力。欧盟有实现战略自主的意愿，但是在有些问题上没有形成多数认同的强烈共识，比如确定政治优先事项。乌克兰危机赤裸裸地暴露出欧盟军事防务上的软弱无力、经济上的受制于人、外交上的被动为难，以及能源与技术上的严重对外依赖问题。为配合美国实施的制裁措施，欧盟在各领域的发展更加被动，日益遭到反噬。能源危机深化、原材料价格上涨、民众生活成本上升，自身掌控上实力难以为继，经济和社会等现实境况正在抵消欧盟实现战略自主的幻想与努力。因此，欧盟战略自主权有意愿捍卫欧洲的价值观和利益，但是能力还不足以弥补短板。另外，欧洲的战略文化深受盎格鲁—撒克逊文化的钳制，甘当亚欧大陆边缘版的美国化身，多数成员国受传统思维影响，宁愿牺牲自身利益，也要成全美国战略，以致于真正的战略自主思想和理论长期缺位。从西非、中非地区频繁发生政变，以及欧洲殖民国家的无动于衷，可以看出欧洲海洋时代的实力已经成为历史。

全球南方国家的影响。随着世界格局由北向南、由西向东的转移，全球南方国家地位凸显，推动着国际治理多边化的发展，给欧盟自主带来紧迫感。全球南方国家缺乏明确定义，但通常是指亚非拉第三世界国家，基本等同于发展中国家。这些国家体量巨大，约占世界人口的88%，仅金砖国家（巴西、俄罗斯、印度、中国、南非）的经济总量就占全球经济总量的25.7%。这些国家政治上保持中立，无意于插手国际争端，近几年成为世界经济增长的主要力量，实力不断得到凸显与印证。美国《外交政策》认为，全球南方国家越来越有影响力成为2023年全球政治最有意义的趋势之一。另外，随着1945年以来美国主导世界秩序的分崩离析，全球经济朝着“碎片化和多极化”方向演变，未来将没有一个经济大国能够主导世界贸易、投资或货币格局，地缘政治面临重塑，多元化全球治理格局凸显。面对大势所趋，欧盟也正在接受与适应新的现实，逐步调整自身的游戏规则，修复与全球南方国家的关系，通过得到它们的支持，从大变局中获益，巩固提高国际地位。

欧盟在防务、能源、经济、科技和供应链等关键领域均对外有一定依赖性

主要认识

欧洲领导人为欧盟战略自主的振臂疾呼，激励了欧盟真正捍卫自身利益、力争在世界多极格局中扮演重要角色的雄心。透视欧盟为实现战略自主而作出的努力，应有所启迪。

提高实力、摆脱钳制。近年来，欧盟相对美中而言战略萎缩，推动战略自主是为了强化硬实力，找回战略自信。欧盟国际政治地位分量不足，长期致力于直接或间接输出自由、民主、法制、人权等价值观来达到改变、塑造国际规则与秩序并使之符合欧盟预期的目的。随着国际局势的变化，这种依靠“软实力”、缺乏军事硬实力的方式在有效捍卫自身利益方面受到严峻挑战。实践证明，脱欧、唯美国马首是瞻都不是欧洲最好的选择，也不符合他们的利益。没有实力就谈不上战略自主，欧盟正千方百计补强实力短板，摆脱随美起舞的惯性，摆脱受制于人的局面，重塑独立的政治人格，捍卫自身利益。

欧洲防务产业的碎片化问题仍被大批专家频频诟病

务实少虚，付诸行动。战略自主意味着把控自身命运，实现战略自主应结合自身利益需求、着眼自身战略需求设定优先事项。现实中，欧盟至今仍然无法从行动上对美国说“不”，有拿战略自主当作政治作秀、政治噱头的嫌疑，尤其是在对华政策上，一再受美国的影响违背对华的先前承诺，甚至不惜牺牲自身利益。推动战略自主是实践课题，不应是口头上的叫嚣、纸面上的表述，更应付诸真正的行动。光说不干，无异于搬起石头砸自己的脚，消耗自己，难有实质性进展。只有通过对价值观领域的反思，坚持“知信行”统一，增强自身的行动能力，欧洲才可能在寻求战略自主过程中育良机、化危机。

减少分歧，凝聚共识。不管外部因素如何变化，对于有着27个成员国的欧盟来讲，达成利益的一致性具有很大挑战，这也是决定战略自主能否实现的关键。欧盟本应有共同利益，但是受美国的影响与挑唆至深，而在一些重要问题上难有共识。例如，在对待影响世界局势的乌克兰危机问题上，欧盟两个轴心国法国和德国之间存在深刻的利益分歧，前者倾向于停止敌对行动，让俄罗斯重新融入一个共同的经济和安全空间；后者则立足于大西洋主义，寻求遏制东方国家的政治崛起，但同时又担心美国转向亚太战略，从而加剧乌克兰危机并对其经济造成严重后果。事成于和睦，力生于团结。在重大危机和共同挑战面前没有局外人，谁都不能独善其身，唯有团结合作才能实现互利共赢。对欧盟来讲，关键是减少分歧、凝聚共识，架构起推动战略自主的认知基础。

坚持重点，强力推动。安全与防务领域是欧盟战略自主的重要起点，在很大程度上是长期不变的焦点，既是欧洲实现战略自主极端重要、不可或缺的基石，又是欧洲一体化建设中非常困难、相对滞后的领域。可以说，欧洲实现了安全与防务上的战略自主，也就基本实现了战略自主。欧洲在安全与防务建设上不乏进展和成果，但仍任重道远。比如，2016年的《全球战略》明确提出一个可持续、创新和有竞争力的欧洲防务工业对于欧盟战略自主和可靠的共同防务计划是必不可少的。但时至今日，像德国这样的欧洲大国还一度要购买美国的F-35战机，而不是欧洲联合研制的先进战机。欧洲防务产业的碎片化问题仍被大批专家频频诟病，已经成为战略自主道路上必须特别警惕的问题。

着眼长远，谋求大势。重拾冷战思维和制造集团对抗不利于欧洲长远发展，共同维护好真正的多边主义，推进国际关系民主化进程，推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展，才是历史发展的大势所趋。欧洲已经认清世界大事不是一个国家说了算，多边主义才是大势所趋，这符合大部分国家的利益，全球南方国家的崛起也证明了这一点。欧盟也想成为多边主义中的一极，在世界上重拾话语权，不想遵循一个集团反对另一个集团的逻辑，陷入“与他们无关的危机”。欧洲认为，其战略自主是理性客观的，但是突破性的挑战仍需持续性地努力。纵观欧盟所为，虽然在全球议程的关键问题上与美国的观点一致，但这并不意味着不存在“欧洲战略”。