发挥司法所职能作用推进基层法治建设的实践与思考

贺振华（河南省司法厅党委书记、厅长）

推进全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化，工作的基础在基层。2023年8月，司法部部长贺荣先后到河南省温县司法局祥云镇司法所和郑州市金水区司法局经八路司法所，实地察看司法所建设，详细了解司法所在基层法治建设中职能作用发挥情况，对司法所履行乡镇党委法治机构职能、积极提供法律咨询等工作给予充分肯定，强调要大力强化基层基础建设，更好发挥司法所在基层依法治理中的职能作用，着力夯实法治社会根基。河南省司法行政系统牢固树立“大司法行政”理念，持续优化司法所各项职能，夯实基层法治建设根基。积极推动在司法所加挂全面依法治乡镇（街道）委员会办公室牌子，依托司法所具体负责协调推进、督促检查乡镇（街道）法治建设工作，切实把司法所打造成为乡镇（街道）、村（居）法治综合机构。河南省委全面依法治省委员会办公室印发《关于全面加强乡镇（街道）法治建设的意见》，扎实推进乡镇（街道）法治建设。2023年以来，笔者先后到郑州、开封、平顶山、安阳、焦作、许昌、南阳、驻马店等地，采取实地查看、查阅档案、座谈交流的形式，对全省司法所发挥职能作用推进基层法治建设的情况进行了全面深入的调研。

一、准确把握新时代司法所工作的职能定位

党的二十大报告首次以专章的形式对“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出部署，强调全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。要“完善基层综合执法体制机制”“建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系，深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念”。推进全面依法治国，基础在基层，工作重点和难点也在基层。司法所是司法行政系统的最基层单位，作为县（市、区）司法局在乡镇（街道）设立的派驻机构，承担着推进基层法治建设的重要职责，是确保全面依法治国各项部署落地落实的关键所在。

中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》指出，加强各部门和市县政府法治机构建设，优化基层司法所职能定位，保障人员力量、经费等与其职责任务相适应。中央全面依法治国委员会《关于进一步加强市县法治建设的意见》提出，依托乡镇（街道）司法所具体负责协调推进、督促检查乡镇（街道）法治建设工作。优化司法所职能定位，保障人员力量、经费等与其职责任务相适应，有效调动、整合相关部门力量和资源，确保乡镇（街道）依法治理各项工作有效开展。司法所作为推进基层法治建设的重要力量，每一项职能都与基层法治建设密切相关。司法所建设的怎么样、职能作用发挥的好不好，直接关系到基层法治建设进程，影响基层法治建设成效。

《全国司法所工作规范》列明了司法所承担人民调解、普法依法治理、公共法律服务、社区矫正、安置帮教、参与推进辖区基层法治建设、探索开展行政执法协调监督工作、组织开展乡镇（街道）合法性审查工作、面向社会收集立法意见建议、协助做好人民陪审员选任工作等十多项职责任务。其中，“参与推进辖区基层法治建设”的任务是“根据依法治县（市、区）办和乡镇（街道）党委、政府要求，参与推进辖区基层法治建设相关工作，协调推动各项任务落实”。在工作实践中，司法所要做好基层党委、政府法治建设的参谋助手，扎实推进合法性审查、行政执法协调监督、普法依法治理、人民调解和公共法律服务等工作。

二、发挥司法所职能作用助推基层法治建设

全省各地紧紧围绕“把司法所打造成乡镇（街道）、村（居）法治综合机构”这一新目标、新要求，坚持目标导向，切实抓好工作落实。

（一）积极推进基层法治机构和工作制度建设

一是积极推动司法所加挂全面依法治乡镇（街道）委员会办公室牌子。已挂牌的司法所862个，占比35.04%（见图1）。其中，信阳市、鹤壁市和荥阳市、上蔡县等53个县（市、区）的司法所全部挂牌。信阳市各乡镇（街道）成立全面依法治乡镇（街道）委员会，办公室设在司法所，参与乡镇（街道）党委、政府重大行政决策合法性审查，指导行政执法人员执法规范化等工作，司法所长兼任办公室副主任。二是推动司法所长列席乡镇（街道）党政联席会议。已列席的司法所639个，占比25.98%（见图2）。其中，驻马店市和郑州市金水区等32个县（市、区）的司法所长全部列席。积极参与乡镇（街道）重大行政决策和规范性文件的合法性审查，有效提升基层党委、政府依法行政和依法决策水平。2023年以来，全省司法所为乡镇（街道）党委、政府开展合法性审查4236件，提出法律意见建议3924条，参与制定规范性文件1351件，引导公众参与征集立法建议1483件次，为党委和政府处置涉法涉诉、信访案件和重大突发性事件提供法律服务5884件次。

图1：全省司法所挂牌全面依法治乡镇（街道）委员会办公室情况分布图

图2：全省司法所长列席乡镇（街道）党政联席会议情况分布图

（二）合法性审查稳步推进

《河南省行政合法性审查工作规定》提出，司法所和乡镇人民政府、街道办事处明确的审查机构按照职责做好行政合法性审查工作。从开展合法性审查工作力量看，以司法所为主的573家，占比23.29%；以购买法律服务（法律顾问）为主的860家，占比34.96%；以乡镇党委、政府内设机构为主的437家，占比17.76%；多种方式结合的113家，占比4.6%；县（市、区）司法局指派律师或律师免费提供服务的74家，占比3.01%；尚未深入开展的403家，占比16.38%。洛阳市建立司法所备案审查机制，制定合法性审查流程规范，为司法所开展工作提供了制度依据。平舆县积极推进乡镇（街道）合法性审查工作，制定实施方案，建立以“司法所+乡镇（街道）党政办+法律顾问”的合法性审查模式，确定合法性审查范围，试点先行，以点带面，全面铺开，全县19个乡镇（街道）实现合法性审查全覆盖。

（三）行政执法协调监督工作探索进行

乡镇（街道）综合行政执法改革后，司法所职能定位相应调整，履行行政执法协调监督职责。省厅已完成乡镇（街道）综合行政执法改革赋权阶段工作，形成“一市一清单”的差异化赋权模式。指导各地分层次、分领域、分批次对乡镇（街道）综合行政执法人员开展多轮培训。指导各地在司法所挂行政执法协调监督办公室牌子，为基层开展执法监督提供保障。目前，已挂牌的司法所1432个，占比58.21%（见图3）。开封市市县两级司法行政机关到乡镇司法所现场指导，加强培训，并协调各乡镇执法大队抽调2名人员充实到司法所开展执法监督。淅川县由各司法所所长担任乡镇（街道）综合行政执法协调中心副主任，负责做好行政执法协调监督指导工作。济源示范区制定《济源市镇（街道）综合行政执法实施细则（试行）》，明确司法所职责。

图3：全省司法所挂牌行政执法协调监督办公室情况分布图

（四）普法依法治理扎实开展

全省司法所积极担负起乡镇（街道）普法宣传的组织实施工作，认真开展“法律六进”活动，采取多种形式，广泛利用微信、抖音等新媒体平台，积极开展法治宣传教育。郑州市上街区中心路司法所通过微信视频号宣传防范非法集资、防诈骗等知识，灵宝市五亩司法所拍摄普法短剧、短视频，不断提升普法宣传的针对性和实效性，持续增强群众法治意识。全省司法所坚持普治并举，指导开展民主法治示范村(社区)创建活动。全省共有296个村（社区）被命名为“全国民主法治示范村（社区）”。加强“法律明白人”培育，平均每个行政村有5名“法律明白人”开展普法释法，畅通基层法治“微循环”。指导村（社区）依法制定修订自治章程、村规民约和居民公约，不断提升基层社会治理法治化水平。新乡市委依法治市委员会出台《关于加强法治乡村建设的实施意见》、市司法局联合市民政局印发《关于开展村规民约和居民公约“大体检”工作的通知》，明确规定司法所负责村规民约的合法性审查，着力发挥司法所在推动乡村法治建设中的主力军作用。2023年以来，全省司法所组织开展普法宣传13万余场，受众近3000万人，指导制定村规民约5004件。

（五）人民调解“第一道防线”作用有效发挥

巩固完善乡镇（街道）人民调解委员会，以村（社区）“两委”换届为契机积极推动村（社区）人民调解委员会同步换届，每村配备3名以上专（兼）职人民调解员，扎实推进村（社区）人民调解委员会和公共法律服务工作室一体化、规范化建设。全省建立乡镇（街道）人民调解组织2578个、村（社区）人民调解组织5.17万个，发展专职人民调解员5.41万人。司法所有效化解疑难复杂纠纷，指导村（社区）人民调解委员会开展工作，村（社区）每周、乡镇（街道）每月开展一次矛盾纠纷排查，人民调解员进村入户、进社区楼栋见人见事全方位拉网式排查有效化解矛盾纠纷，引导群众理性依法反映诉求，筑牢维护社会和谐稳定的“第一道防线”。积极开展“访调对接”“诉调对接”，深化“一村一警一法律顾问一支人民调解员队伍”衔接联动，及时就地化解矛盾纠纷。2023年以来，全省排查化解矛盾纠纷51.81万件，其中乡镇（街道）人民调解委员会15.27万件，村（社区）人民调解委员会31.95万件。

（六）基层公共法律服务水平不断提高

全省依托司法所建立2460个乡镇（街道）公共法律服务工作站，依托村（社区）人民调解委员会建立5.17万个村（社区）公共法律服务工作室。各地贯彻落实省厅出台的《关于充分发挥司法所职能作用服务基层治理的指导意见》，充分发挥司法所设立的公证咨询联络点、法律援助代办点、仲裁业务咨询点、行政复议咨询点、行政执法意见收集点、立法民意采集点“一所六站点”作用，积极推进基层公共法律服务体系建设。新乡市以司法所为点位汇聚司法行政资源，通过站点设置、信息公示、视频联通、二维码展示，“线上+线下”提供全方位优质法律服务。平舆县投入32万元，统一为全县224个村（社区）人民调解委员会（公共法律服务工作室）制作了标识标牌和室内规章制度，守好村（社区）法律服务阵地。全省各地打造了一批设置规范、有特色、履职好的村（社区）人民调解委员会（公共法律服务工作室），如西峡县莲花街道莲花社区人民调解委员会、光山县文殊乡东岳村人民调解委员会、舞阳县保和乡袁集村人民调解委员会等。2023年以来，全省司法所解答群众法律咨询超过25万人次，受理法律援助申请初审4290件，引导转交办理公证5959件。

三、当前存在的困难和问题

（一）思想认识需进一步提升

一是部分地方特别是乡镇 （街道）领导干部对于法治建设不够重视，存在站位不高、认识不足、工作落实不到位等问题，运用法治思维和法治方式处理问题、化解矛盾、推动工作的意识还不够强。司法所推进基层法治建设的成效很大程度上受制于乡镇（街道）党委、政府对于法治建设的重视程度，以及对于司法所在基层法治建设中重要作用的认识程度。二是部分司法所围绕党委、政府中心工作和群众需求主动担当作为意识不够强，特别是对于新职能新任务认识不足，对于推动党委、政府依法行政、依法决策的意识不强。个别地方对于开展新职能存在畏难情绪，工作开展缓慢。

（二）工作体制机制还不完善

乡镇（街道）作为最基层的政府组织，其相应的法治建设体制不完善、机制不健全，影响了全面依法治国各项决策部署、工作要求在基层的落地落实。对标推进全面依法治国工作新要求，亟待加强基层法治建设顶层设计，在乡镇（街道）全面构建统一的基层法治建设领导体制和工作机制。目前，协调推动乡镇（街道）法治建设办公室的工作运行、组织协调、督促落实等工作制度机制没有建立，依托乡镇（街道）司法所具体负责协调推进、督促检查法治建设的工作运行机制还需要探索。

（三）对司法所的业务指导不足

司法所能够积极配合当地党委、政府，主动自觉参与基层法治建设工作，主要形式是参与政府决策合法性审查、村（居）法律顾问日常管理以及列席乡镇（街道）党政联席会议等。但是对于充分发挥职能作用推进基层法治建设工作提质增效方面普遍存在困惑和疑问，相关的业务指导和工作培训还需进一步加强。

（四）司法所工作开展不平衡

一是司法所规范化建设工作不平衡。截至2023年9月，全省五星规范化司法所占比54.6%，三门峡、鹤壁、驻马店、焦作等地超过70%，但安阳低于40%，濮阳低于30%（见图4）。二是业务开展不平衡。全省司法所对于人民调解、普法依法治理、公共法律服务、社区矫正、安置帮教等传统业务开展较好，但合法性审查、行政执法协调监督等新业务开展还处于探索阶段。三是作用发挥不平衡。大部分司法所能够围绕党委、政府和群众需求，主动担当作为，如确山县李新店司法所、新野县城郊司法所、温县祥云镇司法所等，在化解矛盾纠纷、服务经济社会发展、维护社会和谐稳定、推进基层法治建设方面发挥了积极作用，但也有少数司法所的工作不够积极主动，推动基层法治建设职能作用发挥不明显。

图4：全省五星规范化司法所创建分析

（五）司法所人少事多、规格低、保障不足

一是司法所人员配备与承担的工作任务不匹配。河南省司法所政法专项编制所均仅为1.06个，正式人员不足，具备法学专业背景的法治人才更少，全省司法所工作人员取得法律职业资格的仅有489人，辅助人员待遇低、能力参差不齐，影响司法所职能作用的发挥。二是司法所机构规格低。目前，全国有15个省（区、市）明确司法所为副科级及以上建制，河南省司法所为股级建制，司法所长为副科级待遇的仅有284人。河南省《关于深化乡镇管理体制机制改革的若干意见》明确规定了乡镇综合行政执法大队可设置为副科级机构，司法所目前建制规格低于综合行政执法大队，开展行政执法协调监督工作存在“底气不足、腰杆不硬”的困境。同时，由于司法所职业吸引力低，难以留住高素质人才。三是经费保障不足。中央政法转移支付资金在县级得不到很好的落实，应由地方本级财政负担的日常运行公用经费、办案（业务）经费和业务装备经费也存在不到位的情况。实际工作中，有限的公用经费和专项经费基本用于保障县（市、区）司法局日常开支和各项业务开展，给付司法所使用的经费不足，无法有效保障司法所实际开展工作需要。

四、推进基层法治建设的几点思考

基层法治建设是全面依法治国的基础，推进基层法治建设是一项长期的系统性工程，河南省将牢固树立“大司法行政”理念，构建齐心协力、齐抓共管的工作格局，凝聚各方力量奋力推进基层法治建设。

（一）全面提升思想认识水平

一是推动乡镇（街道）党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责，压实责任，提升推动法治建设的意识和水平。推动领导干部现场专题述法常态化，强化基层领导干部法治意识，做尊法、学法、守法、用法的表率。二是指导各地提高政治站位，主动向当地党委、政府汇报司法所各项职能、在推进基层法治建设中的重要作用和存在的困难问题，争取党委、政府的重视支持。三是各级司法行政机关要立足职责定位，主动融入参与大局、服务大局，切实把司法所工作置于党委、政府工作大局中去谋划推进，更好服务于党委、政府的中心工作，以“有为”争“有位”。四是发挥好司法所作为基层法治建设综合平台作用，进一步优化司法所职能定位，助力推进法治乡镇（街道）、法治政府、法治社会一体建设。

（二）建立健全乡镇（街道）法治建设领导体制和工作机制

一是建立乡镇（街道）党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责清单，完善相关考核监督机制。省委依法治省办建立健全乡镇（街道）法治建设目标体系、工作体系、政策体系、评价体系，指导推动法治乡镇（街道）建设。二是完善乡镇（街道）法治建设决策、协调、落实等工作规程，健全法治建设的指导督察、考核评价等工作机制。健全乡镇（街道）法治宣传教育和党员干部学法用法机制，建立司法所长列席乡镇（街道）党政班子联席会议制度，提升乡镇（街道）依法决策水平。三是研究出台行政执法协调监督相关制度，从省级层面对全省乡镇（街道）综合执法制度进行规范，进一步理顺工作机制，明确司法所具体监督什么、如何监督。四是落实《河南省行政合法性审查工作规定》，完善相关工作机制，建立合法性审查工作领导机制，健全完善合法性审查制度，推进合法性审查机构、审查范围、审查内容、审查流程等标准化建设。五是抓好《关于全面加强乡镇（街道）法治建设的意见》的贯彻落实，由省委依法治省办牵头，协调推进各有关部门积极配合，制定出台相关政策，合力推进法治建设。

（三）选取试点，先行先试

一是鼓励各地敢于“无中生有”，敢闯敢试敢干，理顺乡镇（街道）法治建设领导体制和工作机制。二是充分发挥先进典型的示范带动作用，在全省“枫桥式司法所”、五星规范化司法所以及五星司法所“全覆盖”的23个县（市、区）中选取试点开展工作，以点带面、重点突破。后期在深化试点的基础上，再扩大试点，为全省全面推进基层法治建设积累经验、提供示范。三是各级党委法治建设议事协调机构加强对乡镇（街道）法治建设的工作指导，不断提升乡镇（街道）法治建设能力和水平。鼓励各地积极创新工作方式，加强法治品牌培育，打造标志性成果。加强工作宣传，及时总结推广经验，讲好基层法治故事，提升法治工作影响力。

（四）在乡镇（街道）推行“党政办+司法所+法律顾问”工作模式

《全国司法所工作规范》要求，司法所协助指导乡镇（街道）党委、政府法律顾问的选聘、联络和考核等日常事务，推动有条件的乡镇（街道）开展公职律师工作；协助乡镇（街道）党委、政府组织法律顾问和公职律师开展合法性审查等工作，对乡镇（街道）党委、政府重大决策和重大行政行为提供法律意见和建议，为乡镇（街道）党委、政府处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发性事件提供法律服务；参与指导、监督、考核村（社区）公共法律服务工作室及村（社区）法律顾问工作，指导村（社区）法律顾问开展法治宣传、参与矛盾纠纷化解、为村（居）民提供法律咨询和法律服务、推动村（社区）依法治理等工作。结合全省司法所工作实际，在乡镇（街道）推行“党政办+司法所+法律顾问”的工作模式，由司法所协助乡镇（街道）党委、政府负责乡镇（街道）、村（社区）法律顾问的选聘、联络、考核等日常管理和监督，统筹开展合法性审查、提供公共法律服务、推进基层法治建设等工作。将村（社区）人民调解委员会（公共法律服务工作室）打造成司法所在村（社区）服务群众的工作站，把司法所的触角延伸到村（社区），真正把司法所打造成乡镇（街道）、村（居）法治综合机构。

（五）持续深化司法所建设强基创优三年行动

一是就司法所机构建设问题进行调研。邀请省委组织部、省委编办等部门到外省考察学习，参照外省做法，就司法所机构规格和司法所长级别问题，提出具体意见建议，提升司法所工作职业吸引力。二是加强司法所人员力量配备。推动县（市、区）司法局60%政法专项编制下沉到司法所。指导各地在深化乡镇管理体制机制改革过程中，积极为司法所争取增加编制和人员。在乡镇综合行政执法改革中，积极争取从县（市、区）补充到乡镇的行政执法人员中挑选法律专业素养高、工作能力强的人员到司法所工作。充分发挥乡镇（街道）、村（居）法律顾问资源优势，探索新入职律师到司法所挂职锻炼、法律专业大学生到司法所实习，弥补法治专业人才不足的短板。督促指导各地采取政府购买服务方式，配齐配强司法所专职人民调解员、社区矫正和安置帮教社会工作者，充实司法所辅助工作力量。三是加强司法所经费保障。将中央政法转移支付资金的分配与司法所建设相挂钩，加大对于司法所工作开展得好的地方的奖补力度，将资金保障重点向司法所倾斜。司法厅计财装备处会同基层工作指导处、公共法律服务局等业务部门，联合省财政厅对各地中央政法转移支付资金落实和使用情况进行督导调研，对于资金落实和使用情况不好的地方，核减其下一年度的资金额度。四是加强针对司法所的工作培训和业务指导。厅机关各部门按照职责对口原则开展培训，加强条线指导，提升司法所工作人员的法治素养和工作能力，确保司法所面对基层法治建设的新任务新要求能够接得住、履职好，切实履行好乡镇（街道）、村（居）法治综合机构职责。

（六）加强考核评价、督察和监督

一是加强乡镇（街道）法治建设考核，强化结果运用，将法治建设情况纳入市、县、乡党政领导班子和领导干部考核内容，作为干部奖惩、晋升、职务职级调整的重要参考。加强述法评议，把法治素养和依法履职情况作为考核评价干部的重要内容，在相同条件下优先提拔任用法治素养高、依法办事能力强的干部。二是依托全面依法治省督导平台，将司法所建设情况纳入法治督察、督导内容，重点督促已出台相关政策、文件的落实。纳入全面依法治省、平安建设考核，与法治政府建设示范市、县（市、区）创建和守法普法示范县（市、区）、乡镇（街道）、民主法治示范村（社区）的评选挂钩，司法所建设落后的地方，不能参加评选。三是加强对乡镇（街道）权力运行的监督制约，健全以党内监督为主导、各类监督贯通协同的工作机制。将法治建设纳入县级党委对乡镇（街道）巡察范围，健全法治督察与党委巡察工作协作机制，发挥巡察综合监督作用。推进行政执法监督员、人民监督员、人民陪审员等队伍建设，完善工作机制，规范工作流程，强化对法治领域突出问题的监督。

推进基层法治建设，任重道远。河南省司法行政系统将继续主动融入参与大局、服务大局，做到党委、政府中心工作推进到哪里，法治保障和法律服务就跟进到哪里。不断适应全面依法治国的新要求和人民群众的新期待，进一步发挥司法所在推进基层法治建设中的职能作用，全力把司法所建设成为协助乡镇（街道）统筹推进基层法治建设、协助承担乡镇（街道）政府法律事务、提供优质高效法律服务的乡镇（街道）、村（居）法治综合机构，真正打通服务人民群众的“最后一公里”。