从碎片化表征到整体性治理:城市社区网格化治理的路径优化

张增辉, 常登宇

(广西大学 公共管理学院, 南宁 530004)

城市社区网格化治理因2008年的奥运会社区治理需求在北京东城区初次成功尝试,后经天津、上海、浙江等地的成功推广和特色化发展逐渐成熟起来,但与此同时,网格化治理的行政性导向和形式性趋向等实践困境也日渐明显。为进一步推动城市网格化治理作用有效发挥,城市网格化治理过程要以服务需求为导向,重塑各社区治理主体的联合参与和协调合作关系,并引进高新技术。只有这样,才能真正解决社区治理过程中的工作难点、服务痛点与关键堵点[1],提升社区居民对社区网格化治理的满意度,推动城市社区稳定和谐发展。

一、理论基础与分析框架

(一)整体性治理理论及其契合性

2008年,“整体性治理”的概念被引入我国,随后部分学者也将整体性治理的研究与我国的政府结构、公共服务、服务型政府、社会管理体制、现代治理能力等研究相结合[2]。整体性治理的概念主要针对社会公共管理中存在的碎片化现象[3],即应该运用有效的协调整合办法,依托现代先进的科学技术,借助政府部门之间以及政府与其他机构之间的联系,实现资源优化配置,提升政府的公共服务效率,达到满足公众需求的目的。

城市社区网格化治理是多元主体治理之下的合作性治理,内容涉及该地域内的政治、经济和文化等方面。由于其治理主体的多样性、治理任务的复杂性和治理范围的广泛性,网格化治理模式在发展过程中极易显现出各类碎片化问题。在整体性治理视域下审视城市社区网格化治理的发展困境,首先需要分析整体性治理理论与网格化治理实践的契合性。

根据吴子靖与张平[4]利用双因素理论分析城市社区治理的影响因素所得出的结论,城市社区网格化治理效能主要取决于治理主体、治理机制、价值目标以及治理技术(见图1),具体可以归纳为服务为先的目标理念、多元参与的治理网格、跨部门及跨机构的协调机制、信息技术手段使用的效率性四个方面。

图1 城市社区网格化治理的影响因素

整体性治理理论强调打破传统职能部门各自为政的窘境,以制度改革为核心,以高新技术为手段,通过整合治理流程提升公共服务水平;而城市社区网格化治理是基层治理的关键路径,其实施效果直接决定基层公共服务治理效能。因此,整体性治理与城市社区网格化治理的目标具有一致性(见图2)。

图2 整体性治理视域下城市社区网格化治理的适用性关系

在价值目标方面,城市社区网格化治理的底层逻辑仍是行政逻辑,实践中,一些基层僵化的行政导向会致使部分一线社区工作者更注重“向上负责”,而忽略了“向下对话”[5]。而“以公为先”是整体性治理的本质特征,即注重公众的价值和利益实现,通过参与合作、协调交流等方式实现高效的公共服务[6],突出服务为先的价值观念。

在治理主体方面,网格化治理需要居民、社会组织、基层政府相关部门等多元主体的互动协商,才能达成社区公共利益最大化[7]。整体性治理理论注重协调各治理主体之间的关系,为治理主体间的协作和配合提供良好的治理氛围,从而提升社区网格化治理效能。

在治理机制方面,随着治理重心不断下沉,城市社区网格化治理的范围已涵盖教育、卫生、人口、社会保障等,这些事项并不能完全依靠社区自身解决,需要基层政府及其相关职能部门的多方联动[8]。而协调整合机制是整体性治理理论的核心要素。根据整体性治理理论,建立跨部门、跨层级的协调整合机制,全面整合政府目标及实施方式,有利于提高服务与管理水平,有效解决网格化治理过程中的各类复杂问题。

在治理技术方面,整体性治理强调将大数据、物联网等信息技术充分嵌入社区治理之中,构建统一全面的管理数据库,简化网格管理过程与运作程序,突破各部门间的信息障碍,实现线上治理的统一与有序[9]。而城市社区网格化治理的运作本身就要依靠各类信息技术及信息平台,两者具有一致性。

(二)城市社区网格化治理的分析框架

本文从价值目标、治理主体、协同机制以及治理技术四大维度建立整体性治理视域下城市社区网格化治理的分析框架(见图3)。四大维度的关系可以理解为:在价值目标的驱动下,多元治理主体通过协同机制达成合作,利用现代化信息治理技术,实现整体性治理理论下的社区网格化治理。具体而言,在价值目标维度,整体性治理强调治理理念服务化,以最大限度维护公共利益为核心;在治理主体维度,整体性治理关注多元主体间的协调关系,突破职能障碍和主体壁垒;在协同机制维度,整体性治理注重多层级、多部门的协调并行,形成治理合力;在治理技术维度,整体性治理在注重工具理性的同时,也强调价值理性,从而达到社区善治的目标。

图3 整体性治理视域下城市社区网格化治理的分析框架

二、碎片化样态:网格化治理实践案例分析

(一)N市X社区网格化治理概况

N市X社区始建于2001年,有居民4365户,人口约1.3万人。自N市推行社区网格化治理以来,X社区积极响应改革,并取得了一定成绩。具体来讲,X社区以区域界线为基础,依据居民楼栋、单位宿舍、沿街商铺等分布情况,以每300～500户为网格单元进行科学合理划分,将社区划分为10个网格单元,每个网格配备2名网格员,实行动态、全方位服务管理。网格员主要负责完成数据收集、民意传递、安全生产检查、矛盾处理等10项工作任务。社区还广泛组织发动党员干部和居民群众共同参与社区管理,并构建了网格“十分钟服务圈”,通过推行“一站式服务”“组团式服务”“点单式服务”等工作方法,实现“组织覆盖零距离”“党群沟通零距离”“为民服务零距离”的目标。

(二)网格化治理中的碎片化表征

网格化治理使得X社区居民的生活质量有了显著提升。然而,通过实地调研和问卷调查发现,目前X社区的网格化治理仍然存在多方面的问题。 本研究对X社区居民进行随机抽样,发放227份问卷,实际回收219份,有效问卷为216份,有效率为98.6%。问卷调查结果显示,居民对社区网格化治理存在许多困惑,这也是当前X社区在网格化治理过程中面临的问题(见图4)。其中,认为网格信息平台建设不足的居民最多,有201人,占93.1%;178人认为缺乏社区网格化治理的共享机制,占82.4%;164人认为城市社区网格要素整合不到位,占75.9%;137人认为社区网格化优化不足,占63.4%。根据实地调研结果,从价值目标碎片化、治理主体碎片化、协同机制碎片化以及治理技术碎片化四个方面对X社区网格化治理存在的问题进行分析。

图4 N市X社区网格化治理存在的问题调查结果

1.价值目标碎片化:多元主体价值追求异化

城市社区网格化治理的核心价值目标是以网格为载体,以居民需求为导向,完善公共服务供给体系,更好地为社区居民提供全方位、多层次、一体化的社区公共服务。因此,运转有力的网格化治理模式应是“重服务”而“轻管理”的。然而,就N市X社区所属辖区而言,其传统的管理本位思想尚未完全向服务型理念转变,社区公共事务的决策和实施仍依赖政府的宏观规划与相关政策,“重管理、轻服务”的局面依然存在,网格化治理的多元主体也尚未达成以服务为导向的统一价值追求。具体而言,政府部门在网格化治理过程中以维护社会稳定为网格化治理的工作重心,在一定程度上偏离了“以管理促服务”的核心要义。居委会、业委会虽以提供优质公共服务为其首要职责和价值追求,但苦于有责无权,听得到群众的声音,却解决不了群众的问题。社区社会组织多以政府购买服务的方式参与到社区公共服务供给过程中,其行动导向也以政府政策与量化考核指标为准,所追求的价值目标是实现自身利益的最大化,因此这些组织所提供的公共物品往往并不符合社区居民的真实需求。总之,X社区中参与网格化治理的各类主体受限于属地原则、自身能力,往往都从各自利益出发,价值目标呈现出碎片化样态,导致社区公共服务供给并不理想[10]。

2.治理主体碎片化:多元主体的资源分裂与利益冲突

整体性治理理论在解释政府管理问题时提到了“组织内部分化”以及“组织外部分离”。依据这两层脉络,将N市X社区网格化治理中的治理主体碎片化划分为两方面:一是内部碎片化,即相关治理主体在人、财、物等治理资源方面存在不同程度的分裂,进而产生角色混乱、目标迷失等多重问题;二是外部碎片化,即各治理主体之间存在不可避免的利益冲突,进而产生多种矛盾,无法协商合作。

居委会具有行政与自治双重属性,既负责处理社区日常事务,又负责执行政府职能部门下发的行政任务[11]。然而,由于居委会人员、物资和经费比较匮乏,同时面临绩效考核的压力,居委会难免会将注意力过度放在行政指标的达成上,而忽视了自治功能的充分发挥,从而与其他治理主体产生距离感,引发利益冲突。社区居民通常通过加入业委会的方式参与社区治理,业委会代表社区居民的整体利益,并监督物业工作。 然而,一方面,业委会的作用取决于社区内部的资本存量。 当前社会中,在社区居民的身份认知模糊、利益诉求多元化和身份藩篱等多重因素的影响下,业委会难以充分动员社区居民参与社区治理,导致内部人力、物力和财力分化。 在本次调查中,X社区的大部分居民对本社区的网格化治理情况了解甚少或不了解,因此难以主动参与社区网格化治理。 另一方面,业委会的利益诉求常常与其他政府组织及非政府组织不同,难以发挥其效能。社区社会组织由群众自发组成,是社区网格化治理架构的重要补充,但X社区的社会组织目前发展尚不成熟,且其种类集中于娱乐、教育等方面,如夕阳红歌舞团、象棋社等,难以提供全面的社区公共服务。这一方面是因为社区社会组织缺乏国家强制力作为组织保障,从而导致基础设施落后、人才匮乏以及发展后劲不足[12];另一方面,社区社会组织虽是由社区居民因共同需求而自发建立的,但其运营和发展仍离不开政府的政策引导和扶持[13]。因此,社会组织的运营和发展呈现明显的政府主导性,这也直接导致社区社会组织内部权责不清晰、职能定位不明确、管理无序等问题出现,进而降低了社区社会组织的公信力,对社区公共利益的实现造成了阻碍。

3.协同机制碎片化:“条块”协同失衡

近年来,社会治理重心不断下移,社区网格化治理所面临的治理事务变得越来越复杂。这些治理事务要求横向的“块”与纵向的“条”之间紧密配合,并实现多个主体之间的信息共享。因此,在城市社区网格化治理实践中,多部门和多主体的协同机制尤为重要。然而,由于存在“条块矛盾”,N市X社区尚未能建立起行之有效的纵横协同机制。例如,虽然X社区设立了用于承接网格任务的网格信息指挥平台,但该平台只有简单调度任务的权力,缺乏协调权。当需要协调问题时,该平台没有足够的权力来协调与职能部门以及各类社区组织之间的关系,导致职能空转,治理效能低下。具体来说,在纵向协调方面,街道办作为城市社区网格化管理的核心主体,需要承担大量社区基本公共服务和公共管理工作。然而,职能部门往往只将处理服务与管理事项的责任下放,并未将权力下放,自身则充当裁判员、监督员和考核员的角色,导致街道办处于“有责无权”的尴尬境地,而街道办又将这些工作再次转嫁给社区[14]。在横向协调方面,社区承接这些工作后,由于社区党组织、居委会等内部组织存在职责不清和治理边界模糊等问题,往往导致同一项工作由多个组织同时负责。这样一来,既浪费了社区资源,又增加了社区工作负担。 职能部门将过多职责转移到基层社区网格,而网格由于治理资源匮乏以及职责不明确等问题,无法有效承接这些职责,这不可避免地会导致职能部门的“条”与街道及社区的“块”之间发生冲突,影响到网格化治理协同机制的有效构建。

4.治理技术碎片化:平台建设滞后与信息整合失灵

城市社区网格化治理是信息时代下城市社区管理与现代计算机技术充分结合的必然产物。数字化治理技术,包括信息平台和智能系统,为社区网格化治理提供了强大的硬件保障和技术支持。而X社区在治理技术方面的碎片化问题主要是指在网格化治理过程中,技术手段在研发、运行及维护方面较为低效与滞后。目前,X社区已在网格内启用大数据信息管理平台以及“社区微脑”系统平台,功能涉及接警应急、公共服务预约、意见投诉处理、信息在线提交等,初步实现主体多元互联和线上线下赋能共振,但同时也存在多方面的问题。首先,由于社区内部不具备自主研发能力,也缺乏专业化的信息技术人才,这两类平台均是由外部科技公司承包开发的,因此在功能设计与实现方面存在与社区现实需求脱节的缺陷。其次,由于这两类平台对接许多不同的端口,信息的搜集、传递、交换涉及多个部门,信息处理量巨大,因此常常会出现信息漏录、卡顿、数据错误等情况,信息录入的程序也比较复杂,有时需多次录入,导致工作任务大大增加。同时,由于缺乏制度支撑,这些平台无法消除不同部门的信息壁垒,使得信息交流互动流于表面,多元主体之间存在信息盲区,无法实现信息的整合利用。最后,现代信息技术的引进对网格员的素质和能力提出了新的要求,但由于人员培训机制不健全,部分网格员在业务知识和工作能力方面难以胜任,导致信息平台的维护和更新不及时,影响了信息平台的功能发挥。

三、整体性治理:城市社区网格化治理的优化路径

整体性治理理论注重从公共需求出发,以公众利益为核心,强调纵向协作和横向协作,倡导建立机构、流程、信息等协同机制,关注治理过程中的技术赋能。本文从整体性治理视域下的城市社区网格化治理分析框架出发,以N市X社区网格化治理实践的现实困境为例,讨论城市社区网格化治理的整体优化路径。

(一)整合价值目标,优化服务意识

整体性治理理论强调公众利益最大化,城市社区网格化治理旨在提升社区治理效能,以此更为便捷地服务于民。因此,城市社区网格化治理需要转变价值导向,以维护公众利益、提供高质量社区公共服务为中心。

首先,社区网格化治理应减弱权力的中心化倾向。政府应合理赋权给多元化的治理主体,逐渐将更多的治理空间让渡给社区居委会、社区社会组织等。例如,居委会应重点行使网格化治理的监督权和服务效果评估权;社区居民是社区治理的主要受益者,应享有对社区治理工作的建议权和发言权;社区社会组织则应重点为社区网格化治理提供更加专业的专项服务。社区自治权应完全归属于社区居委会,但后期因需要而成立的社区网格化治理监督管理中心也应保留一定的独立权,以确保各项社区网格化治理措施能够切实落实[15]。

其次,以居民需求为导向,完善公共服务供给体系也是关键所在。公共服务供给是一个涉及政府、市场、社会组织等多元主体的动态互动过程[16]。因此,在整体性治理视域下,社区网格化治理必须整合多元主体价值目标,以居民需求为导向,拓宽居民需求反映渠道,强化回应居民需求的能力,倒逼公共产品的精细化、准确化供给,真正满足社区居民的治理诉求。

最后,为实现由“管控”向“服务”的有效转变,需要建立行之有效的网格绩效评估机制。这一机制应以社区居民为中心,使满足社区居民的真实需求和利益成为推动网格治理主体为居民服务的主要动力。在必要情况下,可以引入第三方专业的社会组织评估机构。这样不但可以保证网格绩效评估的专业性,也可以确保评估指标的科学性和全面性,并丰富评估的形式。此外,第三方评估机构相对于政府和社会组织而言具有更强的独立性和客观性,作出的评估也会享有更高的社会公信度,能够公开接受社会监督[17]。

(二)强化多元主体力量,实现合作治理

整体性治理理念中,传统分层管理的金字塔型架构需转变为扁平式网络,强调以平等互信为基础,使不同层级的治理主体参与决策的机会均等化。因此,城市社区网格化治理必须吸纳不同阶层的群体,重视多元主体的共同参与,从而实现社区善治。

加强党建引领,以党组织为“第一推手”。在基层治理资源总量紧缺、资源供给来源单一的背景下,基层党组织没有属于自身的特殊利益,其能够利用非行政化手段开发组织资源,并通过网络化的基层组织资源来整合社区资源。此外,由于党组织的政治权威性,其能够有效协调整合社区范围内的各类利益诉求,推动社区治理共同体的形成[18]。因此,要坚持党对基层治理的全面领导,在每一级网格中设立党支部,挑选素质高、具有实干精神的党员担任网格内的党支部书记,推动网格党员队伍发展,促进党组织与网格治理深度融合,从而通过社区党组织来引导网格员、社会组织、群众等各类治理主体各司其职,为城市社区网格化治理提供强有力的政治保障。

推动居委会“去行政化”,保障其自治功能。作为我国重要的基层群众性自治组织,社区居委会在承担大量行政职责的情况下,自治空间日渐萎缩。针对此类问题,各地政府推行了多种形式的改革实践。其中,内蒙古包头的“精街道、强社区”改革提供了一种可行性思路,即建立社区工作服务站,全面承接政府延伸到社区的公共管理和服务职能[19],居委会依法独立开展居民自治活动,不再承担行政事务,同时享有对社区工作服务站的评议与监督权。因此,推动城市社区网格化治理发展需要严格厘清社区居委会的治理边界,优化街道办与居委会之间的关系,淡化居委会的行政色彩,将提供社区公共服务、开展自治活动明确为居委会的主要职能,使居委会成为真正的自治组织。

激活群众参与动能,凝聚公共精神。社区居民是城市社区网格化治理的最终受益者,也理应是直接参与者。社区群众的主动参与能够充分扩展网格化治理的覆盖范围,汇集强大的治理合力。因此,为提升网格治理水平,应积极发挥群众力量。首先,可以通过网格员入户走访、张贴海报、开展公益活动等方式,加强对居民的宣传教育,使居民充分了解网格化治理工作。其次,应充分动员社区内的老党员、退伍军人、楼栋长等参加网格工作,并建立激励机制,为参与度高的居民提供适当的精神或物质奖励,提升居民主动参与的积极性。最后,鼓励社区居民自发组织邻里交流会、社区兴趣活动小组等,破除社区居民社会交往的“锁定”状态,增强居民的社区认同感,培育居民的公共精神,构筑“熟人社区”[20]。

培育扶持社区社会组织。虽然社区社会组织在资源配置能力方面不及政府,但可以通过市场化的参与方式填补政府在网格化治理中的盲区,提供更优质的公共服务。因此,政府应在财政上给予社区社会组织更多补贴,增强其生存能力。同时,政府也应改善市场准入制度和管理制度,主要通过引导性政策,为社区社会组织提供更广阔的自主发展空间,鼓励其承担更多的公共服务职能,解决社区网格化管理中碎片化的社会问题。

(三)理顺“条块”关系,创新协同联动机制

整体性治理是对传统管理体系和新公共行政的进一步思考,是解决碎片化问题的一种理论创新,它主张通过协同政府内部不同组织和机构,整合制度目标和实施方式,以处理复杂性治理问题。当前社区治理事务日益繁杂且覆盖面广,因此提升城市社区网格化治理效能需要创新协同联动机制,加快“条块”融合,形成治理合力。

建立“条块”职能清单,厘清职能归属。在基层治理中,“条”和“块”具有较大的能力差别。“条”在处理专业化业务方面具有独特优势,而“块”更适合处理地方性事务。 因此,应合理分解两者的职能与职责,形成制度化的职能清单。同时,建立基层事务“发单”制度,针对专业性问题,网格员可通过现代信息技术将问题交给相应政府职能部门;针对综合管理类事务,则可“派单”给“块”[21]。具体而言,需要编制职责、权限清单以及服务清单。首先,需要细化分解适合在基层解决的管理和服务事项,将涉及市、区职能部门的事务剥离,并以职责清单的形式固定下来,只有清单内的事项才接受有关部门考核。其次,要根据职责清单授予街道及其下辖社区相应的行政权力,进一步建立权限清单,为街区筑牢行使权力的法律保障。最后,需要明确服务清单,将街道、乡镇(社区)为居民提供的各类公共服务、办事类目逐一列举,并向社会公布,接受社会监督。

创新协同机制,实现“条块”联动。首先,需要建立“条块”综合统筹部门,并为其充分赋权。综合统筹部门的主要职责是协调基层街道、社区以及政府职能部门,合理界定不同种类的基层公共事务的“执牛耳部门”,实现“问题接得住”“责任负得起”。其次,在日常治理实践中,综合统筹部门需要专门界定各类治理问题的性质,并召集有关条线负责人开展协商议事会,明晰治理问题的主责部门。对于专业性治理问题,需将政府职能部门确定为“牵头人”,地方性治理问题则需确定“块”为“牵头人”,并督促相关协调部门积极配合解决。最后,综合统筹部门应定期召开“条块”联席会议,为街道、社区与政府职能部门拓展对话渠道,增加交流机会,形成基层治理合力。

(四)增强技术赋能,促进信息融合

整体性治理理念强调“线上治理”,注重现代化信息技术的运用。数字时代下,社会治理的核心在于以信息技术赋能治理行为,促进“智治”与传统治理融合[22],解决基层治理中的“数据烟囱”[23]。因此,从整体性治理视角审视社区网格化治理,应从以下两个方面实现现代信息技术创新,促进信息资源跨部门、跨层级充分融合。一方面,城市社区网格化管理应积极引进高新技术和科技手段,建立并完善“互联网+”网格管理与服务综合平台,整合分散的社会资源,尤其是信息资源,不断拓展和深化网格管理空间,提供一站式服务,优化网格管理流程,增强网格管理效能。同时,还要引入相关的技术培训制度,不断强化网格员队伍的数字能力,提升网格管理的技术化水平。另一方面,要推进信息数据库建设,搭建基层公共服务一体化联动网络平台,实现信息资源的融合应用。信息数据库作为信息共享、部门协同的重要数据支撑,能够在一定程度上打破信息壁垒。为此,首先要改善社区内部信息平台,设立社区台账,简化社区台账的电子化录入过程,将社区台账与信息数据库接轨。其次,应构建集民政、政法、党建、公安等于一体的综合信息数据池,为社区网格化治理提供坚实的数据基础。最后,要强化数据库的安全建设,进行定期监管与维护,确保数据能在系统内实现安全共享。一体化联动网络平台使得公共服务的跨部门、跨层级成为可能。因此,应将教育、医疗、社会保障、养老等多项事务整合并录入联动网络平台中,在打破部门与层级壁垒、实现政务信息融合的同时,也能使社区居民做到“一键办”“在家办”,为城市社区网格化治理减负,推动城市社区网格化治理走向“整体性善治”。

四、结语

网格化治理模式是近些年来社区治理的主流模式,其适用性以及实践性不断得到验证。城市社区网格化治理的发展表明我国的治理方式正由传统的“一刀切”式治理转变为精细化治理。然而,网格化治理既有亮点,又存在堵点。整体性治理理论为城市社区网格化治理的进一步发展提供了理论支撑,从整体性治理理论视角剖析社区网格化治理中碎片化问题的成因,可以更好地探寻城市社区治理模式的创新路径。但以整体性治理为基础的网格化治理模式仍存在诸多不确定因素,需要进一步探索和改进。