论科研信用规制的法治路径

郭创拓

(华南理工大学 法学院 ,广州 510006)

一、引言

信任是科研治理制度建构的基本假定,科研治理的目的在于适应科学研究面临的新形势与新问题,并回应社会公众对于公共财政透明性的要求,而非对科研人员“权利”与“能力”的质疑,更不是对科学研究自主性的限制。①参见胡明晖:《科学职业化视域下的财政科研经费管理》,载《科技管理研究》2016 年第15 期,第41 页。《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发〔2018〕25 号)明确提出要“建立完善以信任为前提的科研管理机制”,无疑为新时代科研治理改革指明了方向。作为科研信任制度建构基石的科研信用规制②参见吴晶妹:《现代信用学》(第二版),中国人民大学出版社2020 年版,第3 页。,承载科研治理道德寓意与法治思维的基本要求①参见王瑞雪:《政府规制中的信用工具研究》,载《中国法学》2017 年第4 期,第159 页。,是实现科研治理程序再造与治理创新的重要抓手。科技部印发的《关于在国家科技计划管理中建立信用管理制度的决定》(国科发计字〔2004〕225 号,以下简称《管理决定》)对信用管理的概念、对象、基本原则、管理体系等作出了原则性规定;《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发〔2014〕11 号,以下简称《若干意见》)提出要“完善科研信用管理”;科技部等部委相继出台科研失信惩戒的实体性规定与调查处理规则;2021 年修订的《中华人民共和国科学技术进步法》(以下简称《科学技术进步法》)第104 条更是新增“完善对失信行为的预防、调查、处理机制”条款,为科研信用规制提供了上位法基础。至此,科研信用规制已由抽象原则发展为科研领域的一项基本制度,并成为社会信用体系建设的有机组成部分。

但与此同时,我国科研失信问题尚未得到有效化解,严重冲击科研治理结构与秩序。究其根由:其一,科研信用领域“制度性违规”与我国科研评价、科研激励等制度建构不太合理密切相关,科研信用规制的本质在于有效规避科技资源配置风险而非单一的法律惩戒,后者只是信用规制附随的客观社会效果而非主观价值追求。②参见陈国栋:《缔约资格排除类信用惩戒的法治化路径》,载《现代法学》2021 年第1 期,第111 页。我国科研信用规制侧重于单一向度的失信惩戒,缺乏对科研信用制度建设(预防维度)和培育负责任科研(保障维度)等更高层级目标的关注,“惩治—预防—保障”三位一体规制格局的缺失,影响了科研信用规制应有的治理效能。其二,现行科研信用规制注重规范层面的信用记录、公示、评价、惩戒等制度理性建构,本质上是一种“物本”化管理,缺乏对科研人员“价值观念”“利益诉求”“客观能力”③参见左卫民:《刑事诉讼中的“人”:一种主体性研究》,载《中国法学》2021 年第5 期,第92-95 页。及治理主体之间相互关系等主体性因素和制度环境的深刻洞察,信用规制“人本”向度阙如,淤塞信用规制法治化路径,使其在某种程度上面临规制合理性质疑。④参见曾琰:《在“人本”与“物本”之间:系统信任的价值分野及融合》,载《东北大学学报(社会科学版)》2015 年第5 期,第508-514 页。

信用兼具人格属性与经济价值。⑤参见夏伟:《信用权保护规则的刑民一体化构造》,载《现代法学》2020 年第4 期,第171 页。科研信用规制应合理预设科研人员的行为模式,实现个人诉求与科研资助项目有效整合,激励与引导科研人员在追求自身利益的同时,更好地服务于社会公共利益,实现由单一维度的公权力规制向公私合作规制转变。《科学技术进步法》已体现出对科研人员主体性的尊重。⑥例如,《科学技术进步法》在第1 条新增发挥“人才第一资源的作用”的表述,并在第10 条进一步明确“科学技术人员是社会主义现代化建设事业的重要人才力量,应当受到全社会的尊重”。以此为契机,新时代科研信用规制应跳出传统“物本主义”研究范式与框架束缚,转向更加凸显“人”的主体性研究,将科研人员作为制度运行的能动因素而非研究手段与方法,以“人”的视角洞察科研治理的运行机理与逻辑脉络,正视科研人员的利益、能力和价值观等合理诉求及所面临的科技评价“异化”、经费管理失衡等现实制度环境约束,明晰科研治理法治化的基本面向与制度定位,合理厘定各主体间的权责配置,从法治化角度将治理的制度规范内化为科研人员的行为自觉,在有效威慑科研失信行为的同时,规范权力行使。

二、我国科研信用规制改革的现实困境

科研信用规制的有效运转以法治化的规范与保障、制度化的信用评估及信用奖惩等为依据,我国现行科研信用规制过于侧重规制目的和社会效果的实现等有效性问题,忽视权力运行的合理性,未能对信用主体的权利予以有效保障。科研信用规制的制度建构以科研信任为基础,而我国科研治理体现出对科研人员某种程度的不信任,信用规制的主体定位及其权责配置在某些方面出现错位,由此导致科研信用规制的理想与现实之间出现偏差。

(一)科研人员主体性缺失

一是科研信用规制的工具性与目的性倒转。坚持以人为本尤其是以科研人员为本的科研信用规制建构,应坚持多主体共建的原则。《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》(厅字〔2018〕23号)明确提出要“打造共建共享共治的科研诚信建设新格局”,内嵌鲜明的主体间性意蕴。囿于传统管理制度惯性,当前信用制度建构在“主客二元对立”的思维下展开,体现出浓厚的行政主导特征。作为核心主体的科研人员未能有效参与信用规制体系建设,在科研信用信息记录、守信激励与失信惩戒过程中始终处于被评价的地位,在一定程度上被“客体化”“标签化”①参见孟融:《国家治理体系下社会信用体系建设的内在逻辑基调》,载《法制与社会发展》2020 年第4 期,第172 页。,甚至引发身份歧视等侵犯科研人员人格尊严的严重后果②参见杜明强:《信用权保护的私法进路》,载《北方法学》2022 年第5 期,第54-55 页。,进一步加剧了科研信用规制的“物本”化倾向。

二是科研人员“德性”培育不足。科研信用规制既应关注失信惩戒的规则设计等形式外观,更要培养科研人员的道德品质和伦理责任等实质内核。③参见姜春林:《国内外科研诚信研究比较:主题、热点与趋势》,载《西南民族大学学报(人文社科版)》2020 年第8 期,第226 页。提升科研人员恪守科学道德准则、遵守科研活动规范、践行科研诚信要求的内在意识,是科研信用规制的核心目的,也是提升科研人员主体地位的重要保障。但当前的信用规制侧重于对科研人员的守信激励和失信惩戒等利益导向,重外在行为约束而非内在品质培育,迫使科研人员关注相关制度规范所期望的特定行为,极易助长科研人员的功利意识,与此同时,又无法形成科学完善的科研诚信观,进一步弱化了科研人员的主体地位。《关于进一步弘扬科学家精神加强作风和学风建设的意见》(中办发〔2019〕35 号)已提出要“自觉践行、大力弘扬新时代科学家精神”,如何将其转换为信用规制的法律修辞,并内化为科研人员的行为自觉,仍将是一个长期的探索过程。

(二)科研失信认定不科学

科研失信行为的界定关涉公权与私权、法律与道德的界限及科研自主与科研责任的实现。现行政策主要采用负面清单形式列举科研失信的具体类型,无法有效界定科研失信的范围。

一方面,科研失信认定范围不统一。《科学技术进步法》并未对科研失信作出明确界定,对于何为科研失信,可概括为三种观点:一是仅指违反科研行为准则的行为,如《科研失信行为调查处理规则》(国科发监〔2022〕221 号,以下简称《处理规则》)将科研失信行为界定为“违反科学行为准则和规范的行为”;二是违反科研准则和科研违约行为,如《管理决定》规定的科研信用包括“遵守正式承诺、履行约定义务、遵守科技界公认行为准则”;三是违反科研准则+科研违约+科研违法行为,如《国家科技计划(专项、基金等)严重失信行为记录暂行规定》(国科发政〔2016〕97 号,以下简称《暂行规定》)第2 条明确规定“本规定所指严重失信行为是指科研不端、违规、违纪和违法且造成严重后果和恶劣影响的行为”。上述认定标准有利于确保科研信用与社会信用的一致性,但也导致科研信用的范围过于宽泛,“容易产生模糊法律与道德的界限以及混淆法定义务与约定义务的问题”①门中敬:《信誉及社会责任:社会信用的概念重构》,载《东方法学》2021 年第2 期,第135 页。,极易导致科研信用规制不规范。

另一方面,重视科研失信的客观标准而忽视主观要素。②在科研活动中,失信是科研人员一种基于意志选择的主观故意行为,故而应在科研失信构成要件中增设主观要素。参见谭冰霖:《处罚法定视野下失信惩戒的规范进路》,载《法学》2022 年第1 期,第42 页。现行政策对于科研人员虚报、冒领、挪用、套取科研项目经费行为的性质并无一致观点,如《处理规则》第2 条未将“虚报、冒领、挪用、套取财政科研资金”认定为科研失信行为,《暂行规定》第8 条将“违反科研资金管理规定,套取、转移、挪用、贪污科研经费,谋取私利”认定为严重失信行为,《科学技术活动违规行为处理暂行规定》(科学技术部令第19 号)第8 条将“虚报、冒领、挪用、套取财政科研资金”认定为违规行为。在经费管理实践中,存在因科技创新而打破现有经费使用管理制度、为规避现有财务管理规定或税收政策而违规套取项目经费等违约行为,以非法占有为目的套取、骗取科研项目经费数额不大的科研不端行为,以及为谋求个人利益故意套取、骗取科研项目经费等违法行为,若一概认定为严重失信行为,不利于科技创新与科研人员权利保护。此外,科研失败的原因包括科学研究的不确定性、现阶段科研能力限制等“客观不能”和科研人员未尽勤勉尽责义务、实施科研不端及故意或过失等“主观不能”,将其一概认定为科研失信明显不妥。虽然根据《处理规则》第34 条规定“有证据显示属于过失行为且未造成重大影响的”,可以从轻处理,但本质上仍是惩戒而非行为认定的考量因素。

(三)失信惩戒责任不合理

强化科研失信惩戒是确保科研信用规制有效运转的制度保障,虽然《科学技术进步法》提出要“完善对失信行为的预防、调查、处理机制”,《暂行规定》《关于对科研领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》(发改财金〔2018〕1600 号)及《处理规则》等从实体与程序层面完善了失信惩戒体系,但相关处理措施多数由行政规范性文件创设,在某种程度上面临合法性与合理性拷问。

一是违反法律保留原则。例如,《处理规则》第32 条将“不授予学位或撤销学位”作为科研失信的惩戒措施,虽然《中华人民共和国学位条例》(以下简称《学位条例》)第17 条未涉及科研失信内容,但根据《中华人民共和国学位法草案(征求意见稿)》(以下简称《学位法草案(征求意见稿)》)第33 条规定,存在严重剽窃、伪造、抄袭、数据造假等学术不端行为,质量不符合标准的,才可撤销学位,《处理规则》的规定显然与《学位条例》或《学位法草案(征求意见稿)》的相关规定不一致。

二是违反比例原则,存在科研失信过度追责现象。科技部2019 年10 月8 日发布的《科学技术活动违规行为处理规定(征求意见稿)》提出,“要合理区分违规行为的动机、性质、情节和危害程度,做到宽严相济”,并在第18 条明确从轻处理的情形,将联合惩戒对象限定在“严重失信行为”范围内。部分地方性法规如《南京市社会信用条例》第37 条已经开始探索建立信用惩戒豁免制度,对于初次发生且情节轻微,没有造成社会危害后果和较大风险的失信行为予以豁免。但笼统地将“套取、转移、挪用、贪污科研经费,谋取私利”的行为认定为“严重失信行为”,而未区分行为类型,容易导致责任承担的“泛道德化”。

三是违反合理性原则,导致失信惩戒目的性偏差。失信惩戒的目的在于有效规避科技资源配置风险,而非强化科研人员的勤勉尽责义务。当前,科研失信惩戒制度建构的核心侧重于失信惩戒,而忽视对科技资源配置风险的预防。特别是不同类型的科研失信行为侵犯的客体有所不同,如损害知识体系、损害科研奖励系统及损害社会公众对科学共同体的信任等,导致的后果也有所区别。根据《欧洲科研诚信行为准则》的规定,伪造、篡改等行为直接损害知识体系,而剽窃则是对科学共同体不负责任,两者的危害程度不同。①参见和鸿鹏、齐昆鹏、王聪:《科研不端认定的依据与争议》,载《北京航空航天大学学报(社会科学版)》2022 年第1 期,第80 页。如果未能合理区分科研活动的类型、目的等,对于严重科研失信行为一概采取“一票否决制”“零容忍”等惩戒措施,能否真正发挥激励科技创新的作用,仍留有疑问待回答。

三、科研信用规制的理论基础

我国科研信用规制的制度困境,某种程度上源于制度建构中工具理性与价值理性的内生矛盾与冲突。科研信用规制是以科研治理各主体尤其是科研人员在科研活动中遵守正式承诺、履行约定义务、遵守科技界公认行为准则等信用记录为基础,对个人声望和声誉等无形资产进行“信用画像”②参见罗培新:《遏制公权与保护私益:社会信用立法论略》,载《政法论坛》2018 年第6 期,第170 页。,由此实现对科研活动精准化治理的重要制度。欲破解科研信用规制的现实困境,应以最有利于科研责任承担为目标,优化信用规制制度建构中德性信任与制度信任、行政权力与专业权力的作用场域与配置等,实现工具理性与价值理性的有机统一。

(一)科研信用规制的工具理性建构

社会公众对科研人员的信任最初是一种基于道德、舆论、习俗、良心、信念等非正式制度维系的“德性信任”或“人格信任”,随着国家资助科研活动的规模不断扩大,德性信任的实现愈发缺乏保障机制,由此导致由“德性信任”向依靠法律、法规、规章等正式制度维系的“制度信任”转换。③参见王淑芹:《社会诚信建设的现代转型——由传统德性诚信到现代制度诚信》,载《哲学研究》2015 年第12 期,第78-79 页。概言之,社会公众对科研人员的信任是“德性信任”与“制度信任”共同作用的结果,科研信用规制既要合理勘定德性培育与制度理性的作用场域,又要明确行政权力与专业权力的角色定位。

一是明确德性培育与制度理性的作用场域。一方面,信用即承诺的可期性,既是一种严格的道义伦理要求,又是一种需要社会制度提供普遍法治保障的社会伦理规范。④参见万俊人:《信用伦理及其现代解释》,载《孔子研究》2002 年第5 期,第4 页。科研契约的不完备性决定了科研信用的不稳定性,主要体现为科研人员利用自身信息与专业优势、科研活动的不可预测性及智力投入的不可观察性等因素违反约定,导致失信行为产生,也即科研信用“并不是一个自动实现的功能”①[美]大卫·古斯顿:《在政治与科学之间——确保科学研究的诚信与产出率》,龚旭译,科学出版社2011 年版,第105 页。。另一方面,科研信用规制内嵌“人身依附性”,单纯依靠科研人员的自觉意识与科学共同体的自律管理,往往力有不逮,如何将信用规制的道德责任转化为法律责任,实现信用规制的确定性、程序性和可追责性,是信用规制有效运行的制度保障。②参见王若磊:《信用、法治与现代经济增长的制度基础》,载《中国法学》2019 年第2 期,第84 页。因此,德性培育与制度理性绝非简单的替代关系,而是互为补充。在科研人员德性无法发挥作用的场域,适当强化制度理性有利于提升科研治理效能,但不容忽视的是,制度理性的过度强化会压缩德性发挥作用的空间,最终抑制科研治理效能的提升。③参见张维迎:《信息、信任与法律》,生活·读书·新知三联书店2003 年版,第17-20 页。尤其是受制于我国传统科技管理制度惯性,科学研究的德性信任缺乏足够的成长土壤,导致科研治理制度的建构立基于对科研人员的不信任之上。基于此,科研信用规制既应放弃无条件依赖科研人员个人自律的做法,又应避免制度过于刻板而挤压德性发挥作用的空间,在充分发挥制度理性主导性调适作用的前提下,合理限定德性所承载的调适责任,并为德性作用最大限度地孕育和发挥创造条件。④参见肖士英:《从无限走向有限:德行社会调适责任合理限度的反思》,载《陕西师范大学学报(哲学社会科学版)》2007 年第5期,第125-128 页。

二是合理厘定行政权力与专业权力的角色定位。科研活动的专业性表明,让政府机构来调查科研人员的工作作风和行为模式,可能不仅不恰当,而且浪费,还可能对科学造成破坏。⑤See H.K.Schachman, What Is Misconduct in Science, 261 Science 148, 148-149(1993).行政权力应由消极的“失信惩戒者”向积极的“科研诚信引领者”与“科研权利守护者”角色转变⑥参见王秀哲:《大数据背景下社会信用体系建构中的政府角色重新定位》,载《财经法学》2021 年第4 期,第35-40 页。,主要发挥一种框架式规制功能,将对科研失信的调查与惩戒转移至科学共同体内部,要求其制定适合自身的内部经营计划、管理流程及决策规则,从而将社会价值内部化。⑦参见胡明:《科研合同的功能性规制》,载《中国社会科学》2020 年第9 期,第83 页。行政权力的职责重心应由科研过程的控制转移到专业权力自律机制的设计、推动、矫正或重建等“后设规制”方面。⑧参见高秦伟:《社会自我规制与行政法的任务》,载《中国法学》2015 年第5 期,第88-91 页。

(二)责任本位:科研信用规制的价值追求

从科研活动的本质属性来看,当一个社会关系中的某些人或者一个社会体制中的某些成员无法了解那种专门知识时,就得靠信任来控制行为,并且这种类型的信任仍是一种社会机制,它使得由知识和职位所带来的能力有可能得到有效而公平的使用,并且可避免被滥用。信任暗含了对处于社会关系和社会体制之中那些有技术能力的人某种角色行为的期待,并期望相互作用的另一方履行其信用义务和责任。⑨[美]伯纳德·巴伯:《信任:信任的逻辑与局限》,牟斌、李红、范瑞平译,福建人民出版社1989 年版,第11、17 页。申言之,信任的本质是一种责任。科学研究以“技术权限”和“专家”为基础,社会公众对科研人员的信任建立在高水平的专业知识和对项目的熟悉程度之上,赋予其自主权,是因为相信其可以利用自己的知识、经验、技巧来判断、识别和评估科研风险。例如,日本学术会议通过的《科学家行为准则》明确规定:“科学的自治建立在社会的信任和委托基础之上,因此应当正直、诚实地开展研究工作”⑩主要国家科研诚信制度与管理比较研究课题组:《国外科研诚信制度与管理》,科学技术文献出版社2014 年版,第186 页。;德国《科学自由与科学责任——对与安全有关的研究的建议》也明确要求科学研究受到法律与道德的双重约束,科研人员“不能满足于仅仅遵守了法律的规定,他们所享有的知识、经验和自由赋予了他们一项特殊的、超越了法律规定的责任”①刘毅:《德国科学基金会法律制度研究》,法律出版社2018 年版,第117 页。。此外,科学共同体成员长期恪守学术规范积攒下来的、共有的学术信誉资本,也能够“为整个社会提供信任机制的供给,以满足公众对消除不确定与焦虑的需求。”②李侠:《科学活动的现场扫描——基于经济学—哲学的考察》,上海交通大学出版社2012 年版,第95 页。概言之,社会公众对于科研人员的信任建立在信赖原则的正确性基础之上,而不是建立在对他人“道德品质”(良好动机)的信赖之上。③参见[英]安东尼·吉登斯:《现代性的后果》,田禾译,译林出版社2019 年版,第30 页。该种信任模式之所以受到社会认可,是因为这类角色背后“有其独特且制度化的行为规范和职业道德规范”为依托。④参见张善根:《法律信任论》,中国法制出版社2018 年版,第125-128 页。

从科研管理的现实诉求来看,“最好的防御,不是用繁文缛节绑住每一个人,而是严格要求对结果负起新责任”⑤[美]戴维·奥斯本、彼得·哈钦森:《政府的价格:如何应对公共财政危机》,商红日、吕鹏译,上海译文出版社2011 年版,第219页。。为实现负责任的研究,通常采取以“限制、要求、界限、标注和制裁”等为核心的外部控制与以“态度、价值观和信仰”等为核心的内部控制两种方式。⑥参见[美]特里·L·库珀:《行政伦理学:实现行政责任的途径》(第四版),张秀琴译,中国人民大学出版社2001 年版,第122-143 页。前者是在消极层面对科研行为的抑制与约束,以控制为核心,而后者是在积极层面为科研活动提供必要的手段与支持,以信任为前提。相较于传统以过程控制为导向的治理模式,信用规制不对科研人员的行为施加具体限制和规定,而是提供一种宽容性环境,赋予科研人员更多科研自主权。但权利不是绝对的,法律中可实施的权利总是伴随着责任,甚至是权利所有者自己的责任。⑦参见[美]史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦:《权利的成本——为什么自由依赖于税》,毕竞悦译,北京大学出版社2004 年版,第112-113 页。赋予科研人员自主权是履行其角色责任需要获得的必要支持,是“履行人之为人根本角色责任以及基本履行具体角色责任必须拥有的利益”,也即一种“作为角色责任利益的权利”⑧吴然:《基于角色责任的利益理论——权利概念分析新解》,载《法制与社会发展》2017 年第1 期,第33-37 页。,其核心在于履行角色责任而非自主选择或者获得利益。概言之,科研信用规制本质上是一种赋权型治理,之所以赋予科研人员自主权,“只是使得他能更为有效地实现自己的职业责任”⑨[英]迈克尔·博兰尼:《自由的逻辑》,冯银江、李雪茹译,吉林人民出版社2011 年版,第47 页。。如果没有学术责任的担当,一切学术自由终究只是一个毫无实质意义的空壳。⑩参见[美]唐纳德·肯尼迪:《学术责任》,阎凤桥等译,新华出版社2002 年版,第34 页。

综上所述,无论是从科研活动本质属性还是从科研治理的现实诉求来看,科研信用规制的终极价值已不再局限于对科研失信行为的惩戒,而在于激励科研人员自由探索,降低科研资源配置风险,从而最优化实现科研责任。该种责任具有人际性,不仅涉及其行为引发责任的个人境况,还涉及该行为对其他个体及整个社会的影响。⑪参见[澳]皮特·凯恩:《法律与道德中的责任》,罗李华译,商务印书馆2008 年版,第8 页。

四、科研信用规制责任本位的具体展开

科研信用规制的责任本位价值观是对传统权力本位甚至权利本位价值观的改造与升级。转换制度建构的价值指引,是实现信用规制法治化的前提,只有明晰责任本位的规范构成,才能为信用规制法治化提供可行的指引。结合科研活动的本质属性、我国科研诚信建设的历史沿革与科研资助的目标导向,科研信用规制的责任本位主要体现为科研人员的人性假设、规制行为和责任承担三个维度。

(一)科研人员由“道德人”到“社会人”的人性假设转变

科研人员的人性假设是科研信用规制制度建构的基石与逻辑起点。在科学研究初期,通常认为科研人员“是从那些具有不同寻常的完美道德的人中招募来的”,秉持“普遍主义”“公有性”“无私利性”“有组织的怀疑”等科学的精神气质①参见[美]R.K.默顿:《科学社会学——理论与经验研究》(上册),鲁旭东、林聚任译,商务印书馆2016 年版,第363-376 页。,并且将科学作为天职而非一种职业,以类似于宗教使命感的虔诚,全心全意为科学的事业服务,献身于自己的使命。②参见[德]马克斯·韦伯等:《科学作为天职:韦伯与我们时代的命运》,李猛编,生活·读书·新知三联书店2018 年版,第12-18页。承认科学家的良心值得信赖,是我们承认科学的前提。③参见[英]迈克尔·波兰尼:《科学、信仰与社会》,王靖华译,南京大学出版社2004 年版,第44 页。但随着知识生产的高度专业化,特别是随着科学研究动力从科学家兴趣驱使发展为国家需求和市场驱动,科学研究愈发呈现出一种职业化特征,科学研究已不再是科研人员出于好奇心的闲暇志趣,而演化为一种谋生手段,由此导致在追求利益和践行道德方面存在一定的潜在违规风险。④参见王文寅:《科技信用风险管理》,科学出版社2014 年版,第70 页。甚至有学者认为,自科学研究伊始,为赢得荣誉和博取同行尊敬,科研人员就存在背叛科学真理的念头,因而科研人员既是真理的忠实仆人,又可能受野心、骄傲、贪婪制约,最终导致科学研究目标的异化并进而引发科研信任危机。⑤参见[美]威廉·布罗德、尼古拉斯·韦德:《背叛真理的人们:科学殿堂中的弄虚作假》,朱进宁、方玉珍译,上海科技教育出版社2004 年版,第11、191 页。

公权力机关基于对科研人员的信任赋予其充分自主权,该授予“一方面使他方取得了处理事务的正当性,另一方面也展现了一方对他方的信赖以及与此相伴生的一方容易遭受他方损害的可能性”⑥许德风:《道德与合同之间的信义义务——基于法教义学与社科法学的观察》,载《中国法律评论》2021 年第5 期,第146 页。。对于大部分科研人员来说,从事科学研究既是其孜孜追求的一份“志业”,更是一份养家糊口的“职业”,是其生存发展的基础。科研信用规制的制度建构,既要认可科研人员具备“较高德行”的基本认知⑦参见李醒民:《科学的社会功能与价值》,商务印书馆2014 年版,第67-87 页。,又要破除“科学家神话”的人性假设,最终走向追求物质回报、荣誉、尊严、社会地位及自我实现等多元化需求的“社会人假设”⑧“社会人假设”由美国行为科学家梅岳在《工业文明的社会问题》一书中首先提出,梅岳通过实验得出结论:作为一种行为动机和逻辑思考手段的个人自我保存并不适合工业社会文明,由于人具有合作与交往的本能,在人的行为选择中,很容易超越单纯的个人利益和逻辑思考,从而追求多元化行为动机。参见[美]乔治·埃尔顿·梅岳:《工业文明的社会问题》,费孝通译,群言出版社2013 年版,第49 页。,在有效规制科研人员自利性的同时,体现出对科研人员利他性的尊重与回归。①参见蒋悟真:《传承与超越:经济法主体理论研究——以若干经济法律为视角》,载《法商研究》2007 年第4 期,第86 页。

(二)由科研不端向负责任研究与创新的升级

科研信用规制的重心随着科研治理任务的变迁而不断转移,随着科研治理改革的深入,我国科研信用规制的重心由科研不端行为向科研失信行为再到负责任创新转变,实现了由消极防御到积极预防、由惩罚性向激励性、由政府主导向多主体协同治理的升级(见表1)。

表1:我国科研信用规制发展的历史沿革

一是倡导科研诚信阶段。科技部2004 年印发的《管理决定》对于信用管理的概念、对象、基本原则、管理体系等作出原则性规定,拉开了信用管理的序幕;2009 年8 月26 日,科技部、教育部、财政部等印发的《关于加强我国科研诚信建设的意见》(国科发政〔2009〕529 号)对指导思想、原则和目标及科研诚信法治建设等作出相关规定。但这一阶段的规制对象主要是作为个体的科研人员,科研诚信建设的主要目的仍局限于遏制科研不端等行为,更侧重于科研活动的末端治理,并且科研信用规制主要集中在国家层面,地方政府及科学共同体等参与不足。

二是建构科研信用阶段。以2014 年《若干意见》提出要“完善科研信用管理”为标志,信用规制的重心由具有负面评价色彩的科研不端转为更具普遍性的科研失信行为。②当前,无论是国家政策层面还是理论研究层面,均未对“科研不端”和“科研失信”的关系作出明确界定,存在混用问题。实际上,两者在内涵与价值取向上均有明显区别:在内涵方面,无论国内还是国外,对于科研不端的范围已基本达成共识,主要体现为负面性的科研诚信问题,而科研失信包含科研不端,且更侧重于强调诚信与信用;在价值层面,“科研不端”偏向批判意味和负面色彩,而“科研失信”则倾向正面倡导。参见王安轶、胡丽云:《我国政府科研诚信规范的历史演进与对策研究》,载《科研管理》2021 年第9 期,第12 页。在规制手段方面,逐步完善相关制度、机制,同时强调科研人员和学术共同体的道德约束与自我管理,正面倡导色彩浓厚,规制策略也由简单的“末端”治理、补漏措施逐渐转向“源头”预防与全程监管③参见蒋美仕:《从职业伦理到科研诚信——科研不端行为的国外研究动态分析》,载《自然辩证法研究》2011 年第2 期,第97 页。;在科研项目方面,建立覆盖指南编制、项目申请、评估评审、立项、执行、验收全过程的科研信用记录制度,对相关科研活动参与主体进行信用评级与分级管理,根据信用等级高低采取差异化的监管措施;在科研活动管理方面,建立健全科研诚信信息采集、记录、评价、应用等制度。

三是开展负责任的研究与创新阶段。近年来,随着高质量发展理念的提出,如何通过信用规制实现科研治理的高质量发展,确保科学研究与社会价值相一致,逐步成为信用规制的核心任务。《国务院关于印发“十三五”国家科技创新规划的通知》(国发〔2016〕43 号)提出要“倡导负责任的研究与创新”,《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》也提出要发挥学会、协会、研究会等科学共同体的作用,引导科研人员开展负责任的科学研究。至此,我国科研治理再次由规范科研失信行为上升到负责任的研究与创新,以更好地实现个人研究与社会需求的有机结合。

(三)由科研资助内部责任到社会责任的转变

科研治理改革本质上是政治与科学之间关系相互调适的过程,现代国家科研治理发展沿袭了由实现科研资助“内部责任”向科技创新“社会责任”的演变路径。在“二战”结束后,基于科学具有自动保证其诚信与产出效率的基本假设,政治共同体向科学共同体提供资源并允许其保留决策机制,用以换取将来可能产生的不确定技术收益,科学研究侧重于科学共同体的自我管理。但随着科研不端行为大量出现,传统治理结构受到严重挑战,以美国国会1981 年“针对科学研究开展的正当性以及科学家所声称的对不端行为进行自我调节的机制进行详细考察”而进行的听证为标志①参见[美]大卫·古斯顿:《在政治与科学之间——确保科学研究的诚信与产出率》,龚旭译,科学出版社2011 年版,第106 页。,处于政治适度监管之下的科学研究制度性保障开始兴起,其目的在于通过外部力量的干预,确保科学研究的诚信与效率。随着以研究诚信办公室、技术转移办公室为代表的边界组织的出现,由多方主体共同参与的新合作保障制度范式取代传统治理范式,既有效化解了政治与科学之间的张力,又提升了科学研究的内部责任。

进入21 世纪,科学研究更加强调创新过程的伦理和社会责任,并试图通过协商参与,构造更加负责任的研究与创新制度。美国、欧盟等提出的“负责任创新”概念已成为一个包含多元利益主体协同决策的过程,以实现社会公共价值为目标,更加强调科学研究在道德上的可接受性与对社会需求及期望的满足两个维度②参见梅亮、陈劲:《责任式创新:源起、归因解析与理论框架》,载《管理世界》2015 年第8 期,第41 页。,科研治理的核心也由资金、自治权与技术创新发展到支持、沟通与负责任的研究成果。③参见廖苗:《科学的社会契约与后常规科学》,载《自然辩证法研究》2014 年第10 期,第58 页。

五、科研信用规制的法治建构

科研信用规制绝非单方面的培育科研人员德性意识或完善制度理性,而是一种受国家规制的科学自我规制过程,既要充分发挥科学行为准则、科学共同体自律等道德规范的作用,实现对科研自主的尊重与敬畏,又要为科研人员自我规制设定界限、原则和程序等,从间接层面规范、引导、激励科研人员的行为。④参见赵鹏:《生物医学研究伦理规制的法治化》,载《中国法学》2021 年第6 期,第34 页。因此,应通过进一步明确科研人员在信用规制中的法律地位、完善科研失信的行为认定及优化科研失信的责任承担等,建构起以风险预防为核心,更具包容性的信用规制体系,最终实现科研善治。

(一)重塑科研人员主体性

“科学知识是一种个人知识,科学的整个过程都有人的无处不在的参与”,也即“科学是人的艺术”⑤钱振华:《科学、人性、信念及价值:波兰尼人文性科学观研究》,知识产权出版社2008 年版,第94 页。。科学研究应该是一种“自发、自主、自治”而非“权力主导”的过程,其本质在于“社会主体性的培育”⑥[美]弗朗西斯·福山:《信任:社会美德与创造经济繁荣》,郭华译,广西师范大学出版社2016 年版,导读第Ⅶ页。。科研信用规制是以科研人员为核心,充分发挥科研人员自身科学精神气质的主体性重塑过程。

一是尊重科研人员的人格。科研信用规制是通过科研资助机关、科研人员、依托单位甚至社会公众之间的信任来确证的,科研信任的旨趣是“人本”性,而关于科研信用相关制度建构的技术、知识、制度等“物本”性,是实现“人本”性的工具与手段,不可本末倒置。一方面,落实科研人员自主权。科研人员只有在能够自主决定科研行为时才具有“人格”,这是建立人格信任的基本条件①参见[德]尼克拉斯·卢曼:《信任:一个社会复杂性的简化机制》,瞿铁鹏、李强译,世纪出版集团、上海人民出版社2005 年版,第53-54 页。,也是科研人员承担责任的前提。科研信用规制应以保障科研人员自主权为本位,体现对科研人员的尊重与认可。特别是在科研人员被赋予越来越多自主权的当下,合理区分科研人员自主空间与科研失信的界限,适度提升对科研失败和部分科研违规行为的容忍度,鼓励科研人员从事科学研究,从而避免因信用规制的制度设计缺陷侵害科研自主权。另一方面,要正视科研人员的合理诉求。科研人员绝非道德巨人,“以科学为天职”是科研人员最高的道德追求,但不应简单地设定科研人员都能够以道德自觉抵制来自内心和外界的双重诱惑,从而抑制利己冲动。相反,应坚持“社会人”假设,在尊重科研项目治理契约精神的基础上,承认科研人员的物质、精神等合理需求,赋予其必要的经费索取、劳动报酬等权利,并通过完善税收优惠政策等,提升科研人员的获得感。

二是完善科研信用规制参与机制。科研活动的特殊性表明,“规定一种普遍的方法来衡量研究过程的诚信度,既不实际也不合理。”②[美]麦克里那:《科研诚信:负责任的科研行为教程与案例》(第3 版),何鸣鸿、陈越等译,高等教育出版社2011 年版,第4 页。为充分体现科研人员角色信任在信用规制中的重要作用,科研资助机关、依托单位及科研人员应通过多层次交流、文化融合和社会化等方式共享价值观或规范来影响个人行为,增强相互理解,提升双方的合作信心。同时,让科研人员感受到足够的自主权去发展和设定合适的目标。故而,在失信范围的界定、失信惩戒措施的设置、失信惩戒的调查处理等过程中,应充分征求科研人员的意见与建议,对于影响较大或者有重大争议的行为,可通过听证制度等,采用更加柔和且更容易将科研人员置于相对平等的对话场域的方式,听取科研人员的意见,有效化解可能出现的信用风险。

三是增设科研信用规制规范的“主体篇章”。依照科研信用规制身份理论重构信用规制的逻辑主线,打破传统依照行为理论逻辑编排科研信用规制体例结构的弊端,在重申科技行政主管部门、科研资助机关、依托单位、科研人员等主体职责的同时,强化对科研人员的德性培育和对科研诚信的认同感,凸显对科研人员主体性地位的尊重,进而激励科研人员积极承担角色责任。

(二)限缩科研失信行为界限

“失信的本质不在于违约,而在于加大了他人向失信者配置资源的风险,降低了失信者被他人信任进而向其配置资源的信任度。”③陈国栋:《论违法行为的信用惩戒》,载《法学评论》2021 年第6 期,第44 页。也即,科研失信的本质在于未能承担其应尽的基于科研人员角色身份、体现集体意志或社会理性而产生的遵守科研管理法律法规、政策管理规定与科技行为准则等社会责任,以及基于科研人员个人身份、体现个人意志而自愿选择的履行科研项目合同、任务计划书及项目预算的正式约定等个人责任。④参见王淑芹:《信用概念疏义》,载《哲学动态》2004 年第3 期,第17 页。对科研失信的认定应符合形式与实质双重标准,既要考虑科研人员行为是否符合传统“守法+履约”的形式标准,又要强调该行为的主观过错及是否违反应承担的社会责任,最终形成“行为要件+主观考量+社会责任”的认定范式。⑤参见门中敬:《信誉及社会责任:社会信用的概念重构》,载《东方法学》2021 年第2 期,第135 页。

一是检验科研人员是否存在利用自身信息与技术优势弄虚作假,减少智力与劳动投入,违反科研行为准则、科研合同约定的义务,甚至违反法律法规等客观行为。鉴于科学研究的特殊性,应由科研人员承担举证责任或说明义务,但举证责任或说明义务应保持在合理水平,不得因此侵害科研自主权。同时,为了体现信用惩戒的包容性,对于情节轻微、未造成明显负面影响和科研项目经费损失的违规行为,可以直接排除在科研失信惩戒范围之外,追究其违约责任即可。

二是观察科研人员是否具有主观故意。主观考量是认定科研失信的重要参考因素,无论是美国《关于科研不端行为的联邦政策》①See Office of Science and Technology Policy, Federal Research Misconduct Policy, https:/ /ori.hhs.gov/federal-research-misconductpolicy, 2022 年12 月30 日访问。,还是澳大利亚《负责任研究行为准则》②See Australian Research Council, Guide to Managing and Investigating Potential Breaches of the Australian Code for the Responsible Conduct of Research,https:/ /www.nhmrc.gov.au/research-policy/research-integrity/our-policy-research-integrity, 2022 年12 月30 日访问。,均将故意、明知、轻率、疏忽等主观因素作为主要认定标准。轻微的疏忽或过失等行为,因与行为主体诚实守信意愿之间的关系并不密切,可不认定为科研失信行为。③参见王伟:《失信惩戒的类型化规制研究——兼论社会信用法的规则设计》,载《中州学刊》2019 年第5 期,第50 页。例如,上海市《关于科研不端行为投诉举报的调查处理办法(试行)》第3 条明确规定,“并非由于人的主观故意或者过失引起的错误、因研究水平和能力原因造成的错误、与科研活动无关的错误等”,应当排除在科研不端之外。

三是观察该行为是否违反科研活动应承担的社会责任,将违反私法义务的行为及危害后果较轻的“不当行为”排除在科研失信范围之外。对于在科研活动中存在科研不端或者严重违规违纪甚至违法且造成严重后果和恶劣影响的行为,如提供虚假材料,以私人占有为目的,侵吞、套取项目经费数额巨大、情节恶劣的,因未能有效实现应承担的社会责任,应认定为科研失信行为。但对于违反科研项目合同约定,未在约定期限内完成科研任务的,应综合考虑科研失败的原因,对于因客观因素失败,但已尽勤勉尽责义务的,不应认定为科研失信。同时,鉴于我国科研项目经费管理制度不完善的客观现实,对于完成科研合同约定任务,但违规违纪使用项目经费且数额不大的,同样不应认定为科研失信行为,而仅仅作为一种违约行为来处理。

(三)优化科研失信责任体系

我国科研失信惩戒应采取分类规制手段④例如,《北京市依申请政务服务事项告知承诺书(试行)》(京环办〔2020〕43 号)根据市场主体违反信用承诺行为的严重程度,分别给予“记录信用档案但不公示”“记录信用档案并公示”“记录公示并纳入联合惩戒”三种不同的惩戒方式。,根据失信行为所侵犯客体不同、行为性质差异,综合考量行为动机、科学行为准则及危害后果等,建立层级化的失信惩戒体系⑤参见蒋悟真、阳雨璇:《科研不端惩戒机制:实质、困境及其逻辑构设》,载《法学论坛》2021 年第6 期,第137-139 页。,形成以科研风险预防为核心,以法律惩戒为补充的失信惩戒责任体系。

第一,对于科研人员因未履行勤勉尽责义务,如未投入足够时间、精力等,导致无法完成约定科研任务的,因该行为极大地浪费了本就稀缺的科技资源,辜负了社会公众对科研人员的信任,未能实现科研资助所应承担的社会责任,应承担相应的责任。但该行为侵害的对象是社会公众对科研人员尤其是项目负责人个人的信任,而非对知识体系、科研奖励系统等科学事业本身造成严重危害,社会危害性较轻,可采取诫勉谈话、一定范围内公开通报等处理措施;如有必要,可计入依托单位内部的科研失信记录,作为依托单位后续项目管理的重要参考。除此之外,还可采取退回已拨付经费甚至赔偿因此造成的损失等处理措施。

第二,对于科研人员存在抄袭、剽窃、侵占他人研究成果以及违反研究成果署名规范等侵害科学奖励系统的行为,情节轻微并及时纠正的,对其进行处理应体现一定的包容性,可通过科研容错纠错机制弥补因此造成的损失,而非直接采用信用惩戒措施。①例如,山东省发展和改革委员会印发的《山东省公共信用综合评价办法》第14 条规定:“对轻微失信类信用主体,依法依规采取相应容错措施”;《重庆市社会信用条例》第37 条更是明确规定:“对于轻微偶发失信行为及时改正或者采取补救措施,没有造成社会危害后果的,应当免于失信惩戒。”若科研人员多次发生出现失信行为,或发生编造研究过程、伪造研究成果,以及伪造、篡改实验研究数据等行为,因已严重危害科学知识体系与奖励系统,且存在科研风险继续扩散的可能性,应计入由科研资助机关负责管理的科研失信行为数据库。如有可能,可建立省级甚至国家层面的科研失信行为数据平台。但该科研失信记录不应上传至统一的社会信用规制平台,且不得向其他主体提供,仅作为科研资助机关加强监督检查、后续项目资助、经费使用监督检查甚至赋予科研自主权程度的重要参考。②例如,《成都市科研失信行为记录暂行规定》第18 条规定,对有失信行为记录的责任主体进行重点监督,而对于有严重失信行为记录的主体,则取消其惩戒期内的申请、参与科研项目资格,并实行跨部门、跨区域联合惩戒。

第三,对于违反法律法规强制性规定的行为,如科研人员多次违法违规使用项目经费且影响恶劣,或者有其他严重违法行为,因该类行为主观恶性较大,且未履行科研资助责任,应上传至统一社会信用规制平台并予以公示,给予行政处罚甚至追究刑事责任。如有必要,可采用信用联合惩戒等措施,但应为科研人员权利救济提供必要的手段。此外,应探索科研人员轻微违法行为豁免机制或容错纠错机制,对于科研人员的轻微违法行为,未造成严重后果的,应予以容错。如有可能,应编制失信惩戒豁免行为清单,明确科研人员的行为预期。③例如,《云南省人民政府办公厅关于积极推行行政执法包容审慎监管的意见》(云政办发〔2022〕51 号)提出,“对轻微违法行为建立‘容错’机制”。

六、结语

科研信用规制是一种由行政权力向专业权力、由权力管理向责任管理转变的制度创新,从而最终实现由权力本位向权利本位再到责任本位的转换升级。④参见蒋悟真:《科研项目经费管理改革的法治化路径》,载《中国法学》2020 年第3 期,第192 页。科研信用规制法治化需要合理平衡制度理性与德性培育、科研权利与科研责任之间的关系:一方面,需要明确科研人员德性培育与制度理性的作用场域,在制度理性的建构过程中,减少对科研人员德性的排斥,防止衍生与建构新的不信任,进而将科研信用纳入社会信用法治体系,形成两者之间的相互调适与促进,实现一体化发展;另一方面,在赋予科研人员充分自主权的同时,强化科研人员的责任意识,实现由片面强调“权利获取”向优化“责任承担”转变。⑤参见曾琰:《从权利获取到责任承担:治理视域下社会自主性困惑解析及破解》,载《社会主义研究》2015 年第4 期,第63 页。

科研信用规制只是实现科研责任的重要方式之一,为促使科研人员积极开展负责任研究,还需要提升科研人员的道德品质、优化科研项目治理制度与管理文化,以及提升社会公众对科研人员的信任度与期待等。概言之,在科研领域推行信用规制是一项系统性工程,集科研人员诚信意识、科研行为伦理规范及社会信用法治建设于一身,既需要将科研信用嵌入我国社会信用法治体系建设框架,明晰科研信用与社会信用的异同并采取有针对性的规制路径,又要完善科研项目治理体制机制,优化科技评价、科研激励、科研经费支出使用等配套制度改革,为科研信用规制有效运行提供制度保障,最终实现以社会信用体系法治化引领科研信用规制法治化,以及科研信用规制法治化助推社会信用体系法治化建设的良性互动。