洞庭湖区退捕渔民的可持续生计框架与政策建议

方 宁，刘钰倩

（湖南女子学院 社会发展与管理学院，湖南 长沙 410004）

0 引言

长江流域禁捕是保护长江母亲河的重要决策，是为全局计、为子孙谋的重要举措。洞庭湖作为长江流域的重要湖泊，在中国乃至全球生态安全格局中处于重要地位。洞庭湖区渔民长期在水上漂泊，捕捞鱼类是他们的主要收入来源。然而，随着禁渔政策的出台，渔民们失去了主要经济来源，由此直面生计转型。在这种背景下，如何保障洞庭湖区渔民生计的可持续性是亟待解决的重要问题。本研究通过对岳阳、益阳、常德3 地退捕渔民进行实地调研，了解渔民面临的多重脆弱性环境、因势变化的生计资本和复杂多样的生计策略，试图重构禁渔退捕后渔民的可持续生计框架，并进一步提出渔民可持续生计的政策建议，为解决退捕渔民的生计问题提供参考。

1 文献回顾

“可持续生计”最早由世界环境与发展委员会于20 世纪80 年代末提出。目前，学术界广泛接受的是Scoones（1998）[1]对可持续生计的界定：“如果某一个生计能够应付某些冲击，且在不过分消耗自然资源的基础上维持或改善其生活需要的资产，那么该生计具有持续性”。之后学者们和一些国际组织如世界银行（WB）、英国国际发展部（DFID）等提出不同的可持续生计框架，其中以DFID 的模型认可度最高（图1）。DFID 框架[2]由脆弱性背景、生计资本、结构和过程转变、生计策略和生计结果5 个核心要素构成。框架以脆弱性环境为背景，通过链接生计资本、生计策略、生计结果等因素，揭示了可持续生计的作用机制。

图1 DFID 可持续生计框架

目前国内外学者对渔民可持续生计的研究聚焦于失海渔民和退捕渔民两个群体。失海渔民的生计方面，徐燕[3]以失海渔民为研究对象，深入阐述了渔民生计资本的内涵与特征；董晓清[4]分析了失海渔民的生计转型路径，提出完善征海程序、加强技能培训、发展休闲渔业等对策；简劲松等[5]提出资源、市场、政策和生态环境是生计转型的重要影响因素。退捕渔民的生计方面，研究主要集中在生态补偿、生计资本和生计转型等方面。周宇等[6]以洪湖渔民为研究对象，探讨生态补偿标准和影响渔民受偿意愿的关键因素，结果发现年龄、生计方式、生态认知程度对渔民接受禁捕意愿产生影响。陈廷贵等[7]构建了退捕渔民生计结果分析框架，提出生计资本对生计结果产生重要影响；高小玲等[8]通过入户调查，分析表明就业政策和非正式规范分别使农业主导型、务工主导型生计策略的概率提高。

综上，可持续生计框架在分析渔民的生态补偿、生计资本、生计转型等方面起到重要作用，但是多数研究都是基于原有的DFID 框架进行分析，鲜有学者对框架进行重构与创新。然而DFID 框架最初是针对贫困农户提出的，退捕渔民在脆弱性背景、生计资本结构、生计策略等方面都存在其特殊性，因此需要更有针对性地开展框架重构，以期更有效地帮助提高渔民的自我发展能力，提升其生计资本，改善其生计策略，提出适应新形势的对策建议。

2 洞庭湖区退捕渔民的可持续生计框架

随着洞庭湖区禁渔工作的推进，新的脆弱性背景使渔民失去原有谋生手段，其生计资本的组合形式发生变化，自然资本发生断崖式下跌，社会资本、人力资本面临机遇与挑战，心理资本对其生计转型产生重要影响。在结构与过程的转变过程中政府通过生态补偿、社会保障、职业技能培训等政策支持调节渔民生计资本构成，并促使渔民产生新的生计策略，形成了新的可持续生计框架（图2）。

图2 洞庭湖区退捕渔民的可持续生计框架

2.1 脆弱性背景

脆弱性背景是指对人们生计造成冲击的风险性环境。退捕渔民的生计受内外部多重因素的影响。其中外部因素主要包括湖泊退化、渔业资源枯竭、水质变差等生态环境恶化问题和长江流域的十年禁捕政策，此外洞庭湖上的小气候复杂多变，时常使渔民面临捕不到鱼的困境。内部因素主要包括3 个方面，一是资源依赖度高，洞庭湖区渔民大部分没有耕地，生计高度依赖湖区渔业资源，退捕后其收入和生活状况将受到直接影响；二是生计转型能力弱，洞庭湖区渔民受教育水平低、技能单一、年龄较大且身体健康状况较差，本研究调研发现退捕后很多渔民从事保洁或小时工的工作，就业层次偏低；三是社会网络单一，洞庭湖区渔民长期生活在船上，流动性较差，交往圈子固化且单一，因此依靠社会资本而获得的回报率也相对较低。

2.2 生计资本

生计资本是指能够为人们的生产生活创造价值保证其生计的资源要素，通常包括人力资本、自然资本、金融资本、物质资本、社会资本[2]。随着研究的深入，学者们开始关注心理因素对生计的影响[9-10]。禁鱼退捕导致渔民面临生计不确定性的挑战，面对困难和挫折时良好的心理资本将促使渔民积极探索新的经济机会，寻求应对策略。因此本研究将生计资本分为人力、自然、社会、物质、金融和心理6个方面。

人力资本是指渔民所拥有的技能、知识、教育水平和劳动力等方面的资源。退捕前洞庭湖区渔民的人力资本有以下特点：一是年龄大，本研究调查结果显示，被调查者的平均年龄为48 岁，多数家庭的年轻人并未选择以打鱼为生，而是更偏好外出务工； 二是学历较低，30.9%的被调查者是小学学历，27.3%是初中教育，还有部分渔民从未接受正规教育；三是身体健康堪忧，由于常年生活在洞庭湖上，加上饮食习惯问题，绝大部分渔民患有血吸虫病、风湿病、高血压等疾病，劳动能力较差。退捕后渔民的人力资本面临着挑战与机遇，一方面渔民需要重新评估自身技能和知识，并通过培训和学习获取新的技能，从而适应新的职业岗位；另一方面渔民进入了社区生活，获得了更好的教育资源，为后代子孙带来了更好的教育平台，为代际可持续生计发展奠定了基础。

自然资本是指能够为渔民的生产生活创造价值的自然资源，包括渔业、林地、耕地资源等。退捕前洞庭湖区渔民自然资本以渔业资源为主，退捕后渔业资源的可利用量骤减。退捕后渔民丧失规定湖域内的捕鱼权，自然资产下降或丧失。虽然益阳、常德等地有少数渔民在湖岸拥有少量的耕地或林地资源，个别渔民拥有陆上池塘，但是其作用是微小的。因此如果渔民继续从事渔业相关工作，渔民需要通过流转、租赁等方式获取新的自然资本。

社会资本是指渔民的关系网络、社会信任和合作能力，及由此产生的共享价值和社会支持。退捕前洞庭湖区渔民的生活圈子比较小，基本只是与亲戚、其他渔民、卖鱼商贩保持密切来往，社会关系网比较单一且固化。退捕后渔民选择从事其他经济活动，这将会对原有的社会关系网进行拓展，产生新的社会资本。同时退捕政策的实施可能导致渔民对相关利益方（如政府、研究机构等）的信任降低，渔民可能对政策的公正性和支持措施的有效性产生怀疑。本研究调研发现渔民对当地补偿政策比较熟悉，但不了解其他地方补偿制度，因此存在益阳渔民说岳阳政策更好，岳阳渔民说长沙更好、江西更好的情况。

物质资本是指为渔民生产生活创造价值的物质性资源，包括与渔民生计相关的基础设施和生产设备如渔船渔具、家具电器等。禁渔退捕后渔民家庭拥有渔船、 渔具等生产型物质资本几乎归零，但是生活型物质资本有所增加。同时退捕导致渔村和渔业市场等基础设施的变动，且渔民的居住环境得以改善。如岳阳市政府为退捕渔民住房困难家庭提供了保障公共租赁住房，完善了渔民集中居住地的基础配套设施，改善了渔民的居住环境。

金融资本是指能够维持渔民正常生产生活活动的金融资源，主要包括家庭金融性资产与外界融资渠道。在家庭收入方面，退捕前庭湖区渔民主要收入依靠捕鱼卖鱼，退捕后渔民需要寻找新的收入来源。在财务储蓄方面，渔民获得了一些生态补偿，对其家庭储蓄有所增加，渔民需重新评估和管理现有财务资源，优化支出和投资，具备更广泛的金融知识和技能，提高金融管理和投资决策的能力，应对经济上的挑战。

心理资本是指渔民应对生计冲击的心理状态，主要由自我效能感和抗压韧性组成。自我效能感是指个体对自己能够成功完成特定任务的信心和信念。面临生计转型和不确定性的挑战，渔民的自我效能感是关键因素。高度的自我效能感可以增强渔民的决策能力、创新能力和自主性，帮助他们克服困难、适应新环境并建立新的经济活动。生计转型过程可能伴随着情绪压力和不确定性，渔民需要具备良好的韧性来应对这些挑战。

2.3 结构和过程转变

可持续生计框架主张，渔民是生计目标实现的内源性主体，政府是提供资源与保障的最重要外源性动力，也离不开社会组织、行业、企业等多元主体的共同作用。本研究中洞庭湖区退捕渔民面临的“结构和过程转变” 的内容主要指政府所采取的生计帮扶政策，具体涵盖生态补偿、技能培训、医疗教育、住房补贴、金融支持等方面。

以岳阳市为例，在长江十年禁渔的国家决策指引下，岳阳市发布了《岳阳市东洞庭湖国家级自然保护区条例》《关于打击东洞庭湖非法捕捞保护洞庭湖生态专项行动方案》，此类地方性文件对渔民生计状况的影响更加直接和紧密。2023 年岳阳市颁布了《岳阳市退捕渔民帮困解难实施方案》，从加强就业帮扶、落实医疗保障、改善居住条件、强化兜底措施、优化残疾人服务、加强教育资助6 个方面提出具体行动方案，为洞庭湖区退捕渔民提供帮困解难工作。同时湖南省政府按照“应帮尽帮、应保尽保”原则为渔民开辟了参保绿色通道，据湖南省社会保障厅公布，截至2020 年11 月已有24072 人参加基本养老保险，已落实4440 人养老保险补贴。这些政策在一定程度上帮助渔民缓解了生计困境，提供了生计转型的支持与保障。但是由于地区经济、社会文化、渔民数量等多方面的差异，地区间的保障性政策存在明显不均衡现象；在某些保障性政策落实过程中，因部分地方经济发展水平较低，无法为生计转型提供充足资金支持，但是政策有落实不到位的情况。

2.4 生计策略

渔民失去捕捞这一谋生手段后将转向其它方式获取收入来源，根据生计重构利益主体的参与程度和作用大小，可将渔民的生计策略分为渔民主导型、政府主导型和企业主导型[11]。

渔民主导型生计策略主要包括养殖业、 种植业、务工、家政服务等商业活动。其中选择从事养殖业的渔民较多，益阳南县Y 村沈姓渔民退捕后承包40 余亩水塘，采用“鱼螺套养”“鱼鳖套养”“鱼龟套养”等多种模式，实现了家庭收入翻番。益阳沅江退捕渔民夏某通过技能培训成为了一名塔吊工人，目前月工资在七千元左右。岳阳湘阴县谭姓渔民因年近六旬，不适合从事务农、务工的工作，联合其他渔民成立了合作社，主营家政工作，带动了退捕渔民27 户中35 人灵活就业，人均年收入近3 万元。政府主导型生计策略包括政务辅助岗位和集体经济岗位，2020 年禁渔以来岳阳、常德、益阳等地政府设立了护鱼员的政务辅助岗位，优先录取退捕渔民，捕鱼高手成为了护鱼达人，解决了部分渔民的生计转型问题。企业主导型包括企业吸纳用工、协助组织巡护等，其中最为典型的是长江生态保护基金会资助成立的协助巡护队。

在生计策略方面，洞庭湖区渔民仍存在以下困境：一是自主创业方面，退捕渔民因缺少启动资金、场地设施和其他经营性资产，导致生计转型、转产就业的内生动力不足。二是企业主导性的参与度还有待加强，渔业企业或其他行业直接参与退捕渔民生计重构的案例较少。三是替代生计类型技术含量和稳定性较低。多数渔民从事技术含量低、门槛低的岗位，如协助巡护、保洁、保安、家政、建筑工人等，且受船上自由的生活习性影响，部分渔民表示“不习惯8 小时工作，还要被人管”，所以在工作岗位上稳不住，流动性强。

3 洞庭湖区退捕渔民可持续生计的政策建议

解决退捕渔民生计问题，实现生计可持续发展，需基于渔民的可持续生计框架分析，帮助提高渔民自我发展能力，提升生计资本，完善政策落实机制，改善生计策略，提升其对抗风险能力。

3.1 改善渔民生计资本，提高其自身发展能力

以提高渔民专业技术、信息获取、风险预判等能力为目标，根据渔民的就业需求开展技能培训，提升渔民发展能力。帮扶人力资本匮乏的渔民家庭开展水产品加工、手工业制作等生计转型。加强对渔民家庭的基础教育帮扶，防止贫困的代际传递。完善生态补偿、生产奖补、以工代赈、劳务补贴等政策实施方式，提高渔民收入，同时加强家庭理财的培训和引导，让渔民既能赚到钱，也能守住钱。通过设立退捕政策解释窗口、 心理咨询服务中心等机构，提升渔民对政府的信任感，提高渔民自身效能感，促进渔民社会支持网络的建立，从而提升其心理资本和社会资本。

3.2 完善政策落实机制，保障渔民生计转型

不同地区之间多沟通、多协调，合理制定生态补偿机制，基本做到不同市区之间的平衡，避免引起渔民的互相比较，并建立长效管护机制。完善健全的监督和评估机制，以确保政策的有效落实。通过设立专门的监督机构，负责监督生态补偿和渔民安置相关政策的执行情况，并对政策执行的实际效果进行科学评估。加大对禁渔退捕工作支持力度，积极争取中央财政和国际机构的支持和扶持，除了依靠地方经济的资金支持，可以探索其他资金来源渠道，兜底保障渔民生计转型的资金需求。

3.3 加强多元主体参与，改善渔民生计策略

促进渔业企业或其他行业直接参与退捕渔民生计重构，建立政策支持机制，鼓励企业、行业等多元主体与渔民合作开展渔业养殖、 加工销售等项目，为退捕渔民提供就业机会和培训支持，并确保合作关系稳定和长期可持续发展。政府和企业可以灵活制定工作时间和形式，如弹性工作制度、合理轮班制度等，以满足渔民对自由和灵活性的需求，提高其工作稳定性。通过设立专项资金、创业担保贷款、创业培训等方式，提供启动资金和经营支持，增强退捕渔民转型创业的内生动力，鼓励建立合作基金或农业合作社，为退捕渔民提供股权参与渔业企业运营的机会。

3.4 完善社会保障机制，提升渔民抗风险能力

进一步增加公共财政对渔民社会保障制度建设的投入，并完善渔民社会救助体系，以提供退捕渔民的基本生活保障。统一将退捕渔民纳入大病保险和大病救助范围，并将居住在血防区的退捕渔民纳入当地血吸虫病重点防治项目中，对符合条件的渔民提供救助。同时，对于退捕渔民中符合当地最低生活保障标准的家庭，按照规定纳入当地最低社会保障范围。对丧失劳动就业能力的生活困难退捕渔民，依据规定纳入低保范围，确保社会救助的兜底保障。