浅谈信用监管赋能特种设备行政许可——以特种设备自我声明承诺换证为例

李景振 谭明波 蓝 麒

（中国特种设备检测研究院 北京 100029）

党的二十大报告指出“深化简政放权、放管结合、优化服务改革。”[1]同时，国家近些年持续强化信用监管，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“健全以‘双随机、一公开’监管和‘互联网+监管’为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，推进线上线下一体化监管”[2]的现代化监管路径，特种设备领域从2019年至2023年的《特种设备安全监管工作要点》提出持续加强信用监管，但信用监管属我国首创，仍处于探索阶段，本文结合特种设备自我声明承诺换证，总结信用监管的积极成效，同时提出需要提高和改进的措施和建议。

1 行政许可概述

我国行政许可制度缘起于20世纪改革开放后经济体制由计划经济向市场经济的转型，发展于21世纪初我国加入WTO承诺行政权力行使和法治建设与WTO及发达国家的接轨，自此我国开始行政许可改革的探索[3]。党的十八大以来，党中央提出“四个全面”战略布局，行政许可制度改革迈入新时代。

1.1 行政许可项目

行政许可是政府依据法律、行政法规、国务院决定等管理经济社会事务的重要手段。2022年1月10日，国务院办公厅发布《关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（2022年版），确定行政许可事项共计996项，随着国家机构改革以及法律法规的修订，2023年2月28日，国务院办公厅再次发布《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2023年版）》的通知（国办发〔2023〕5号），许可事项减少至991项。本文以2022年版许可事项作为统计样本，其中国家市场监督管理总局（以下简称总局）许可事项31项，特种设备许可事项7项。

1.2 典型行政许可模式

按照党和国家有关政策和制度安排，对保障人民群众生命、财产等安全的重点领域的“三品一特”（即市场监管领域的食品、药品、重点工业产品和特种设备）实行重点监管，特种设备行政许可事项7项，见表1。

“三品一特”行政许可依照法律法规的要求实行分类、分级管理模式，政府部门发布相关《目录》，如《工业产品生产许可证管理的产品目录》《国家重点监管医疗器械目录》《特种设备生产单位许可目录》等，分类、精准地明确监管对象的范围，分级、清晰地界定监管部门的权责，同时分类分级监管与信用监管相辅相成，更加有效地配置有限的监管资源。

1.3 特种设备行政许可现状

特种设备是人民生活以及社会经济发展中必不可少的设备设施，广泛用于生产、生活、化工、交通、电力、建筑等各领域。特种设备具有结构复杂、交变载荷、易燃易爆、破坏性较大等特点。随着我国经济社会高速发展，特种设备的数量呈逐年增长趋势，政府监管和技术机构检验的资源与设备增速不平衡。截至2022年底，全国特种设备总量达1 955.25万台，共有特种设备生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）和充装单位75 689家，共有特种设备检验检测机构4 845家，持证5 021个[4]。据总局特种设备行政许可办公室（以下简称许可办）初步统计，截至2023年4月全国共有检验人员（含型式试验和锅炉水（介）质）约5.3万人、无损检测人员约10.6万人。由此看出，我国有限的特种设备检验检测人员与庞大的设备数量存在“人机比”严重失衡的问题，同时有限的监管力量在保障安全方面存在很大挑战。在监管和检验资源有限的情况下，如何实现保障特种设备安全、促进经济社会发展的目标和根本任务，更好地发挥政府作用，成为政府监管部门亟待解决的重大问题之一。特种设备信用监管就是解决这一困境的有效途径之一。

2 信用监管概述

2.1 信用监管的含义

随着我国步入21世纪并成功加入世界贸易组织（WTO），我国的市场经济体制进入快车道，提出了社会信用体系的概念。有学者总结，“信用监管是指以现代社会治理和信用管理理论为指导，以法律法规标准规范为依据，以信息（数据）为基础，以数字技术为支撑，以信息共享、分级分类和精准智能监管为手段，由多元主体参与的社会协同共治制度。”[5]信用监管是一项科学有效的新型政府治理举措，对提高企业诚信意识和特种设备安全水平，强化企业的主体责任意识，加快安全信用体系建设，促进经济社会又好又快发展具有十分重要的意义。

信用监管是我国独创的新型监管机制，随着我国数字时代的飞跃发展，借助信息化手段使我国的信用监管水平已跃居世界前列。从制度层面看，2022年中共中央国务院印发了《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》，各地方和国务院相关部委也出台了各类信用体系建设的法规；从监管机制看，形成了对市场要素的政府部门信用监管、行业组织信用自律、第三方机构信用服务等模式；在标准建设方面，已经形成了由国家强制标准、国家推荐标准、地方标准和团体标准等构成的全方面的标准体系；在某些领域的社会治理方面，如拖欠资金的“老赖”寸步难行的信用监管理念已深入人心、“挂证”行为让相关人员得不偿失。按行业领域分，信用监管在市场监管、海关、交通运输等少数领域应用较为广泛，而其他领域则应用较少。

2.2 特种设备信用监管

2016年至今国家对信用监管体系的建立到加快推进做出了明确要求，建立了诚信意识、信用约束、守信激励、失信惩戒等制度，“三品一特”、安全生产等重点领域均建立了法规规章体系。从2021年至2023年的《特种设备安全监察与节能监管工作要点》以及《特种设备安全与节能事业发展“十四五”规划》等可以看出，总局对特种设备领域的信用监管要求也在逐步完善和提高。

信用监管至今已应用近十年，而且国家越来越重视信用监管并在多个领域取得了积极成效，总局对信用监管赋能特种设备安全监管的要求也在逐年提高，信用监管融合特种设备安全监管势必推动特种设备安全监管的高质量发展。信用监管现已应用于特种设备监管各环节，例如在特种设备生产单位鉴定评审工作中，发证机关以“双随机 一公开”原则确定鉴定评审机构，但是随着市场主体的规模愈加庞大，有限的鉴定评审力量与巨大的评审任务不对称，鉴定评审机构的质量管理体系、管理制度、鉴定评审人员专业水平等直接关系鉴定评审的工作质量，影响许可结果以及特种设备的安全质量。传统的监管手段不适应新时代特种设备的新发展阶段，为进一步提升特种设备安全水平，解决监管突出的问题，信用监管推动监管效能得到进一步提升。

3 自我声明承诺制度

3.1 概述

特种设备是我国独有的称谓，特种设备安全与节能监管也是具有中国特色的制度安排，特种设备安全信用亦没有标准定义，有研究人员通过引申相关概念，归纳出特种设备安全信用是指特种设备领域相关主体，在特种设备制造、安装、使用、维保等环节，严格按照安全法规、规范标准及管理制度的要求，保持特种设备使用安全性的信任水平。简言之，即相关主体履行安全要求、促进设备安全的意愿和能力体现。承诺，在《辞海》中定义为允诺、当事人一方同意要约的意思表示。如：承诺兑现，实践自己的承诺。

综上，特种设备安全信用承诺，可归纳总结为特种设备相关主体承诺履行特种设备相关法律法规的规定并予以兑现的过程。目前，特种设备安全信用承诺机制主要应用于特种设备生产和充装单位许可的免评审换证、检验和检测人员资格认定的免考换证、作业人员资格认定的复审合格等。

3.2 生产和充装单位自我声明承诺换证

2019年2月18日，总局发布《市场监管总局关于特种设备行政许可优化准入服务和加强事中事后监管措施的公告》（2019年第8号）（以下简称8号公告），首次通过政府文件明确“自我声明承诺换证”的概念和基本要求，主要包括以下4个方面：1）在行政许可周期内没有被处罚、发生责任事故、产品安全质量及投诉问题的情况；2）具备相应的持续生产业绩；3）在许可证书届满前，向发证机关提交承诺持续满足许可条件要求，可以申请免评审直接换证；4）不允许连续2个许可周期申请免评审直接换证[6]。2019年5月13日，总局发布TSG 07—2019《特种设备生产和充装单位许可规则》（以下简称许可规则），对特种设备生产和充装单位的自我声明承诺换证规定了具体要求，许可规则的具体要求与8号公告保持一致，即满足上述4个方面的具体要求，可以向发证机关提交承诺文件后申请免鉴定评审直接换证。

初步统计，2019年6月1日许可规则实施至2023年3月，总局实施许可的行政许可事项中以自我声明承诺换证的单位共计365家，见表2。从表中可以看出，按许可项目的数量排在前5名的依次为场（厂）内专用机动车辆制造、压力管道设计、压力管道元件制造、压力管道安装、大型游乐设施制造等；从申请数量的年份看，依次是2020年、2021年、2022年、2019年；从申请数量看，2019年下半年开始实施自我声明承诺换证故实为半年数据，2020年和2021年数量基本持平，2022年因总局实施《市场监管总局关于特种设备行政许可有关事项的公告》（2021年41号）（以下简称41号公告）对行政许可项目进行了合并及下放[7]故较前两年减少约32%，2023年因上一持证周期办理自我声明承诺换证的单位尚未到期换证加之第一季度申请较少故仅为个位数。

表2 自我声明承诺换证单位情况

通过分析以上统计数据，总结出自我声明承诺制度在以下方面起到了积极作用。

1）优化监管资源，有效提升效能。按正常许可程序（即申请、受理、鉴定评审、审查与发证），鉴定评审安排3～5名鉴定评审员工作3～5天，此外，在鉴定评审过程中申请单位所在地的特种设备安全监管部门需派1名特种设备安全监察员进行现场监督，按照平均1家申请单位4名鉴定评审人员和1名监察人员4天完成鉴定评审工作计算，365家通过自我声明承诺换证的单位共可节约1 825个人力资源、1 460天的时间资源。上述监管资源便可投入到专项监督、重点监督等领域，有效地提升了监管效能。

2）助企纾困解难，释放市场活力。有关研究统计，我国特种设备与二、三产业关联较为密切，我国平均每亿元GDP的经济增长就有20台特种设备的贡献。365家自我声明承诺换证的单位包括我国炼化和煤化工装备制造的龙头企业、国际领先的锅炉制造单位以及位列世界前列的起重机械制造单位等。如粗略估算365家单位3年多共生产1万台特种设备，将为GDP贡献500亿元。这些仅是国家局许可范围的单位的贡献，如加上各省级许可的自我声明承诺换证单位，自我声明承诺换证制度实施以来释放了巨大的市场活力并为我国经济社会增长作出了巨大贡献。

3）发挥政府作用，落实企业主体责任。自我声明承诺换证制度体现了政府优化营商环境的积极作用，提供了企业实践信用承诺的路径与便利，对信用良好、无产品安全质量问题和法律纠纷的企业实施包容审慎监管，发挥政府宏观管理的作用。企业在做出承诺的同时，势必提高主体责任意识，加强履诺。政府做好事中事后监管，如承诺的跟踪、违诺的惩处等。在良好信用的基础上，政府分类、科学监管，企业为社会创造效益的同时提高影响力，构成良好的政商生态环境。

3.3 人员资格免考换证和复审合格

区别于特种设备生产和充装单位的通过自我声明承诺的方式获得免评审换证，特种设备检验和检测人员的换证方式是免考换证，作业人员的复审方式是复审合格。

TSG Z8002—2022《特种设备检验人员考核规则》、TSG Z8001—2019《特种设备无损检测人员考核规则》均明确了特种设备检验、检测人员资格证书有效期为5年，如上次为初次取证或考试换证的人员，符合相关条件，即可申请免考换证。相关条件包括：不存在隐瞒有关情况、提供虚假材料、考试违纪作弊、执业公示单位与实际工作单位不一致，未发生被吊（撤）销证书以及检验（检测）工作违规行为和责任事故等不良信用的情形。此外，TSG Z6001—2019《特种设备作业人员考核规则》同样将特种设备作业人员在持证期间没有违章作业、未发生责任事故等信用状况作为复审合格的重要条件之一。

上述举措体现了个人承诺和信用监管的约束力作为许可的重要前提条件。但同时也存在一些问题，笔者在调研新疆特种设备行政许可改革工作的过程中，人员考试机构反映考生报名后不参加考试的占40%～60%，究其原因是考试不收取任何费用，对本来就不富裕的财政拨款在一定程度上造成了政府的财政资源浪费，建议将人员考试包括报名纳入信用监管范围。利用信用监管手段杜绝随意报名、考试缺考的现象，对恶意违诺行为严厉惩处，如3年内不能参加检验检测人员资格认定的考试。

3.4 典型行业自律的信用约束

特种设备行业协会在特种设备安全监督管理中发挥着重要作用，《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称特设法）第九条规定，“特种设备行业协会应当加强行业自律，推进行业诚信体系建设，提高特种设备安全管理水平。”

中国特种设备检验协会（以下简称中国特检协会）根据行业特点，参照国际同行做法，经业内各检验检测机构共同协商约定形成行业内部管理规则，制定了《特种设备检验检测人员执业注册管理办法》（以下简称管理办法），对检验检测人员执业行为进行了严格规定，其中“执业人承诺恪守行规和职业道德准则”深刻体现了信用承诺的重要性，管理办法同时落实特设法“检验、检测人员不得同时在2个以上检验、检测机构中执业”的规定。另外，为促进特种设备无损检测行业诚信自律体系建设，解决无损检测行业“挂证”等行业乱象，中国特检协会编制了《特种设备无损检测行业自律公约（试行）》，要求从业人员恪守诚信执业原则，树立正确的职业道德观。

中国特种设备安全与节能促进会（以下简称中特促进会）以进一步提高鉴定评审质量、保证特种设备安全以及保障特种设备安全的根本任务为目的，为规范特种设备鉴定评审人员执业，组织编写团体标准《特种设备鉴定评审人员执业导则》，规定鉴定评审人员在从事鉴定评审工作时，应严格遵守“七不得”的行为规范，并要求鉴定评审人员在工作中做出《特种设备鉴定评审工作廉洁声明》的承诺。

以上2家行业组织制定了制度或标准文件，建立了管理系统（检验检测人员管理系统、特种设备鉴定评审人员管理系统），以信用承诺为基础，约束相关特种设备执业人员的执业道德、行为规范。

3.5 特种设备证后监督检查

2022年5月26日，总局发布的《特种设备安全监督检查办法》第十六条规定“上一年度自我声明承诺换证的特种设备生产和充装单位作为证后监督检查重点单位名录”，所以表2中的单位应全部纳入证后监督检查范围。

通过走访调研中国特检协会、中特促进会等2家总局委托的组织开展证后监督检查的行业组织，基本了解监督检查的重点检查对象、检查方式、检查内容以及发现的主要问题等，同时，从总局网站查询2020—2022年特种设备证后监督检查情况通报，归纳总结特种设备生产单位的监督检查情况，见表3。从表中可以看出，监督检查的数量、注销许可和限期整改的数量都在逐年减少，主要影响因素是41号公告对特种设备行政许可项目进行了精简、合并以及下放至省级许可机关。主要问题包括资源条件（人员、工作场所、设备设施、技术资料及法规标准等）、关键过程（生产和充装过程）、管理（质量管理体系的建立及实施）和产品安全性能等方面。处理措施主要包括以下3个方面：1）下一许可周期不允许申请自我声明承诺换证；2）抽查发现的问题在换证评审时将进行重点检查；3）严肃查处违法违规行为，加大监督检查和执法力度，并及时将抽查检查、行政处罚信息按有关规定归集到信用监管平台，实施联合惩戒。

表3 2020—2022年特种设备生产单位监督检查情况

4 自我声明承诺制度与企业安全信用

党的二十大报告指出“弘扬诚信文化，健全诚信建设长效机制”[1]的最新要求。自我声明承诺制度在推动诚信社会建设、促进特种设备安全监管职能转变、优化营商环境等方面起到关键作用，同时，企业安全信用是自我声明承诺换证的基础，两者相辅相成，缺一不可。

4.1 自我声明承诺制度的积极作用

自我声明承诺制度从诞生至今经历了“地方试点—中央认可—全国推广和依托文件—政府规章—行政法规”[8]的发展路径。自我声明承诺制度的主要积极作用如下：1）助推诚信社会建设、联通政府与企业并建立起稳固的互助互信的政商关系，为特种设备生产单位履行社会责任和赢得良好信誉营造了良好氛围，此外通过政府法规规制，引导特种设备生产单位遵守法规、遵守承诺，进而推动特种设备生产单位落实主体责任以及行业自治水平；2）通过实施自我声明承诺制度，将特种设备行政许可事前审批逐步向事中事后监管方向转变，减少权力寻租、滋生腐败的空间，改变政府传统的“重审批、轻监管，重管理、轻服务”的现象，促进政府职能从管理型政府到服务型政府的积极转变，塑造政府与企业的亲清政商关系；3）自我声明承诺制度通过依法简化许可程序、优化审批服务等方式，极大便利了市场主体的准入，节约企业的时间成本，符合条件的企业可以在极短的时间内获得许可，从而达到优化营商环境和激发市场主体的活力的目的。

4.2 企业安全信用的重要性

企业通过向政府和社会做出信用承诺，在自我声明承诺换证过程中获得了免评审直接换证的政策便利，在许可有效期乃至更长的持续时间内无违纪违法、安全事故、法律纠纷等情况，树立企业的良好信用形象，进而证明企业的信用是安全可靠的。企业的良好安全信用，1）可以获得政府监管部门的认可，享受相应的政策红利；2）通过不断完善守信制度及机制，良好的信用势必赢得市场与消费者的青睐；3）通过信用策划、实施、检查和改进不断提升企业管理水平、构建良性循环的管理生态，进而保障特种设备产品安全质量。

4.3 自我声明承诺制度与企业安全信用的融合

自我声明承诺制度实施近四年来，基本建立行政许可相对人的信用信息归集、分类监管、信息公开，并与市场准入、分类监管和联合奖惩的融合与联动。企业安全信用直接影响自我声明承诺的许可结果，只有良好的企业信用才能获得便利的市场准入；自我声明承诺制度的核心内容即信用分类监管，特种设备证后监督检查对以自我声明承诺换证的单位实施全覆盖监督检查，监管机构依据市场主体的企业安全信用等级水平采取差异化的监管措施，对信用不安全或安全水平较低的单位实施重点检查，发挥信用规制的威慑力，迫使行政许可相对人履行合规义务；信用承诺与信用分类监管的协同监管机制是信用联合奖惩，监管过程中应追究企业虚假承诺的失信责任，主要做法包括将有关失信信息在“国家企业信用信息公示系统”公示、列入严重失信主体名单等。

5 结论和建议

通过回顾行政许可制度和信用监管机制，总结得出特种设备信用监管为深化行政许可改革奠定坚实基础，突出信用监管是有效解决“人机比”严重失调、化解监管挑战的重要实现路径，有力证明信用监管赋能特种设备行政许可的重要作用。

自我声明承诺制度极大便利行政相对人，从实践过程中发现的突出问题应完善：1）自我声明承诺制度的依据为政府规范性文件、安全技术规范等，应尽快以法规形式将成果固定下来，建立国家层面法规支撑。2）自我声明承诺制度的核心是行政相对人的承诺，而促使承诺人做出真实承诺则需要强有力的信用监管手段，如分级分类监管模式，对良好信用相对人实行“无事不扰”、对不良信用记录相对人施行重点监管等。

为提高特种设备安全监管水平，提出以下具体实现路径的建议：1）完善特种设备信用监管法规标准体系，加快制定信用监管的专项特种设备安全技术规范，为信用约束、守信激励、失信惩戒、信用修复（申诉）等提供法规依据。2）开展特种设备领域包括设备、人员、单位等相关信息的归集、统计、分析、共享、评价、分类、分级等信用管理的规则、方法的研究。3）加强信用监管与行政许可结果、鉴定评审、检验检测机构质量管理等融合与协同，形成高效的监管合力。4）推进“国家企业信用信息公示系统”与“特种设备安全监管平台”的有机融合，合理配置特种设备安全监管资源，把有限的监管力量向失信单位和人员倾斜，提升监管效能。5）加强跨部门联合信用监管合力，充分发挥信用监管在配置监管资源方面的积极作用。