黄河流域九省（区）生态保护与高质量发展协调状况研究

程功鹏

（商丘师范学院，河南 商丘 476000）

0 引言

黄河流经九省（区）、横跨我国东中西部，以全国2%的河川径流量养育着全国12%的人口、灌溉着全国13%的粮田［1］，但流域内生态环境脆弱、旱涝等自然灾害频发且经济社会发展相对滞后、传统产业转型升级内生动力不足，面临生态保护和高质量发展的双重压力。2019 年9 月，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，强调黄河流域生态保护和高质量发展同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略［2］。

黄河流域生态保护和高质量发展在受到党和国家重视的同时，受到学术界的关注和多角度研究：1）高质量发展研究，如韩君等［3］研究认为黄河流域高质量发展水平整体偏低，周清香等［4］研究发现环境规制与黄河流域高质量发展之间为倒U 形关系，徐辉等［5］揭示了黄河流域高质量发展水平的时空演变情况，石碧华［6］研究认为可持续发展和协调发展是高质量发展的本质内涵；2）生态保护研究，如肖黎明等［7］研究发现黄河流域生态福利绩效呈现以山西为重心的“西北—东南”分布格局，屈小爽等［8］研究认为黄河流域旅游业与生态环境不协调、不平衡状况较明显，张勇［9］研究了水土保持对推进黄河流域生态保护和高质量发展的作用，刘家旗等［10］基于生态足迹理论提出了生态优先和绿色发展并进的治理措施；3）治理机制研究，如韩建民等［11］对协同治理机制在生态环境治理中的独特优势进行了探究，谢海燕［12］提出构建黄河流域生态保护和高质量发展工作推进机制、区域协作机制、水资源监督机制等建议，盛广耀［13］认为黄河流域缺乏完善的高质量发展动力机制与有效的区域协调机制，董战峰等［14］建议建立区域协同、资金整合、市场化、多元化的生态补偿机制；4）路径优化研究，如秦华等［15］从生态环境、经济、社会三方面提出黄河流域城市群高质量发展路径，宋洁［16］认为黄河流域高质量发展路径为“根基—约束—支撑”，牛玉国等［17］围绕防洪保安全、健康水生态、先进水文化等提出相关发展路径，徐勇等［18］提出了生态－移民－城镇化建设、农业种植结构调整、旱作基本农田建设、分类分批解决能源（矿产）采空区历史遗留问题等生态恢复保护战略路径。

对黄河流域生态保护和高质量发展的已有研究，多是从宏观层面对流域整体概况进行研究，缺乏对流域各省（区）的中微观层面分析，侧重于对流域高质量发展内涵及生态保护现状研究，对生态保护和高质量发展具体推进机制的研究相对较少。鉴于此，本文从黄河流域生态保护和高质量发展双重价值耦合视角出发，分别构建发展质量、生态保护评价指标体系，采用熵值法测算各省（区）2020 年发展质量指数和生态保护指数，构建以全国平均发展质量指数和生态保护指数为坐标原点的生态保护－发展质量二维象限模型，依据各省（区）在二维象限的分布位置判断生态保护与高质量发展协调状态，进而探讨推动黄河流域双重价值协同发展的机制，以期为黄河流域生态保护和高质量发展相关政策的制定提供参考。

1 研究方法

1.1 评价指标体系构建与数据来源

1.1.1 指标遴选原则

影响生态保护与高质量发展的因素较多，本文在已有研究基础上，根据黄河流域功能定位与实际状况，分别构建生态保护和发展质量评价指标体系。指标遴选遵循以下主要原则：1）全面性，评价指标遴选充分考虑黄河流域环境、资源、经济、科技、社会等各个方面；2）科学性，遴选指标具有客观性和真实性，绝对指标和相对指标、规模指标和质量指标兼顾，准确反映黄河流域生态、经济、科技和社会发展的实际状况；3）数据可获得性，所选指标具有可量化性、可获得性，能通过官方正式发布的统计年鉴、公报等途径获得。

1.1.2 发展质量评价指标体系

鉴于经济发展是流域高质量发展的基本内涵、创新驱动是流域高质量发展的内在动力、社会发展是高质量发展的宗旨和目标，本文建立包括经济发展、创新驱动和社会发展3 个一级指标的黄河流域各省（区）发展质量评价指标体系，见表1。

表1 发展质量评价指标体系

1）经济发展。该一级指标包括4 个二级指标，用人均GDP 反映经济价值创造能力，用第三产业增加值占GDP 比重表征区域产业结构质量，用进出口总额占GDP 比重和外商投资企业投资增加额占GDP 比重表征区域经济对外贸易情况，均为正向指标。

2）创新驱动。该一级指标包括4 个二级指标，用R＆D 经费投入强度和规模以上工业企业R＆D 全时人员当量表征科技创新投入情况，用规模以上工业企业有效发明专利数和技术市场成交额表征科技创新产出情况，均为正向指标。

3）社会发展。该一级指标包括7 个二级指标，从收入、教育、医疗、基础设施等多维度反映城乡居民的社会生活情况，其中：城乡居民人均收入比值、城镇登记失业率、城乡居民食品支出占消费支出比重为负向指标，人均教育财政支出、养老保险参保人数、每万人拥有医疗机构床位数、人均城市道路面积为正向指标。

1.1.3 生态保护评价指标体系构建

建立包含环境状况、生态状况、资源利用3 个一级指标的黄河流域各省（区）生态保护评价指标体系，见表2。

表2 生态保护评价指标体系

1）环境状况。该一级指标包括6 个二级指标，用废水排放总量、废气中主要污染物（二氧化硫＋氮氧化物＋烟粉尘）排放总量、一般工业固体废物产生量、工业污染治理投资占GDP 比重、化肥施用量和万元GDP能源消费量表征区域环境污染和保护情况，其中工业污染治理投资占GDP 比重为正向指标、其他二级指标均为负向指标。

2）生态状况。该一级指标包括6 个二级指标，用自然保护区面积占辖区面积比重、造林面积、湿地面积占辖区面积比重、水土流失治理面积、人均水资源量、城市人均公园绿地面积表征生态保护情况，均为正向指标。

3）资源利用。该一级指标包括2 个二级指标，用万元GDP 煤炭消耗量、万元GDP 用水量反映能源消耗和水资源利用情况，均为负向指标。

1.1.4 数据来源

本文所用各指标数据源自《中国统计年鉴2020》《中国科技统计年鉴2020》《中国水利统计年鉴2019》《中国环境统计年鉴2020》和国家统计局官方网站、各省（区）发布的统计年鉴和统计公报等。

1.2 生态保护和发展质量测评方法

本文用生态保护指数和发展质量指数分别表征生态保护水平和高质量发展水平。

1.2.1 数据无量纲化处理

1）构建m个省（区）n个评价指标的原始数据矩阵X：

式中：Xij为第i个省（区）（评价对象）的第j个指标的原始数据，m为省（区）数量，n为指标数量（本研究中发展质量n＝15，生态保护n＝14）。

2）指标数据的无量纲化处理。生态保护和发展质量的各评价指标因量纲不同、数量级不同而无法直接进行计算，需要对各指标的原始数据进行无量纲化处理，无量纲化处理公式为

1.2.2 指标权重计算

熵值法是一种客观赋权方法，所得指标权重取决于指标值的变异程度，变异程度越大权重越大，在一定程度上消除了人为因素的主观影响［19］。熵权法计算指标权重的公式如下：

式中：Pij为第i个省（区）第j个指标标准化数据占比，ej为第j个指标的熵值，gj为第j个指标的差异性系数，wj为第j个指标的权重。

1.2.3 生态保护指数与发展质量指数计算

生态保护指数与发展质量指数计算公式为

式中：Fi为第i个省（区）的生态保护指数或发展质量指数。

1.3 生态保护－发展质量二维象限模型构建

生态保护与高质量发展协同推进是黄河流域各省（区）的时代使命，双重价值诉求密切关联，具有高度的相互依赖性。生态保护和高质量发展是黄河流域发展最优双重价值的组合，是理想的发展状态。当前，黄河流域各省（区）发展状况与双重价值的理想状态尚有较大差距，双重价值目标的实现任重道远。各省（区）由于生态禀赋、发展程度等存在较大差异，因此生态保护和高质量发展的主要任务、模式与路径会明显不同。根据生态保护和高质量发展双重价值目标，结合黄河流域各省（区）实际情况，构建图1 所示以全国平均发展质量指数、生态保护指数为坐标原点的生态保护－发展质量二维象限模型，即以全国平均水平为评价基准，把高于全国平均水平视为优生态（高质量）、把低于全国平均水平则视为低生态（低质量）。据此把生态保护－发展质量划分为4 个象限：第一象限为优生态－高质量（发展质量指数与生态保护指数均大于全国平均值）；第二象限为优生态－低质量（生态保护指数大于全国平均值，发展质量指数小于全国平均值）；第三象限为低生态－低质量（发展质量指数与生态保护指数均小于全国平均值）；第四象限为低生态－高质量（发展质量指数大于全国平均值，生态保护指数小于全国平均值）。

图1 生态保护－发展质量二维象限模型示意

2 结果与分析

采用上述方法计算了除港澳台和西藏之外30 个省（区、市）的发展质量指数与生态保护指数（结果见表3），以全国平均发展质量指数0.032 与生态保护指数0.033 为基准确定了黄河流域各省（区）在二维象限中的位置（见图2）。由表3 和图2 可知，黄河流域各省（区）生态保护和发展质量差异较大，不平衡、不充分问题突出。

表3 全国各省（区、市）发展质量指数与生态保护指数计算结果

1）优生态－高质量的省（区）。位于第一象限属优生态－高质量的省（区）仅有四川，该省从“十二五”时期开始把创新驱动摆在发展全局的核心位置，为高质量发展提供了充足动力，使高质量发展水平和生态保护水平均显著提升。但是，四川在经济增长和社会公平等方面仍存在一些问题，如第三产业占比、对外开放能力、R＆D 投入强度均较低等；在生态保护方面，工业“三废”排放量较多、污染治理投资占比较低、环境状况相对较差。

2）优生态－低质量的省（区）。位于第二象限属优生态－低质量的省（区）有青海、甘肃、山西和内蒙古，共性是拥有较好的生态保护状况但发展质量相对较低。其中：青海是黄河的发源地，具有丰富的水资源，生态保护成效显著，但社会经济发展较为落后，发展质量指数在黄河流域各省（区）中最小；甘肃是黄河流域重要的水源补给区，在污染治理方面投入较多，化肥施用量以及“三废”排放量均相对较少，具有相对良好的生态环境，在发展质量方面与全国平均水平有较大差距，创新投入及产出明显不足，城乡居民收入差距较为显著；山西是华北地区重要的生态屏障和能源基地，生态保护状况仅略高于全国平均水平，其以能源经济为主的发展方式导致生态环境变得十分脆弱，在经济社会发展方面，人均GDP 远低于全国平均水平，进出口比重较低，创新投入及产出均不足，教育、医疗等社会保障水平与发展质量较高的省（区）存在较大差距；内蒙古是中国北方区域的重要生态防线，是全国荒漠化和土地沙化最严重的地区，因而其生态保护是首要任务，但水资源供需矛盾突出，成为制约社会经济发展的重要因素。

3）低生态－低质量的省（区）。位于第三象限属低生态－低质量的省（区）有宁夏、陕西和河南，共性是生态保护状况和经济社会发展质量均相对较差。其中：宁夏位于黄河上游，与其他上游省（区）相比，生态环境问题更为严峻，主要体现在水资源利用不充分、废水排放量较多、能源利用率偏低等，在社会经济发展方面，煤炭资源丰富，但随着大量开采将面临因资源不足而缺乏经济发展动力的困境，须综合解决环境污染问题和经济发展问题；陕西是生态环境保护和高质量发展改革的重要地区，近年来对高质量发展重视程度逐渐提高，使高质量发展水平稳步提升，尤其在创新驱动、社会公平与保障等方面效果明显，但在生态保护方面存在水资源缺乏、生态环境脆弱等问题；河南是我国的农业大省和人口大省，森林、湿地及自然保护区面积占比均相对较低，农业化肥施用量较大、污染较为严重，生态环境较为脆弱，在经济社会发展方面，创新投入强度相对不足、高端制造业占比较低、地区发展不平衡不充分等是高质量发展存在的主要问题。

4）低生态－高质量的省（区）。位于第四象限属低生态－高质量的省（区）仅有山东，该省位于黄河下游，是国务院批复的新旧动能转换综合试验区（以期通过生态环境保护倒逼传统产业转型），在经济社会发展方面，存在产业结构偏向重工业、交通运输结构不合理、能源结构侧重于煤、基础设施不足、农业绿色循环发展缓慢等问题，在生态环境方面，三废排放量过高、污染治理投资额占比较低，须重点关注污染减排以及清洁能源的发展。

3 黄河流域各省（区）协同发展机制

鉴于当前黄河流域各省（区）生态保护和发展质量差异较大，不平衡、不充分问题突出，应遵循系统性与整体性原则，从顶层战略设计、省（区）间协同治理、社会公众参与、生态保护刚性约束、权责利益约束、生态补偿等方面构建协同推进的长效机制，以实现黄河流域生态保护与高质量发展协同推进。

3.1 国家顶层战略设计

国家顶层战略设计的重点是把握生态保护与高质量发展之间的关系，根据流域各省（区）的特点，全方位进行制度设计。首先，明确各省（区）发展定位，如黄河上游省（区）应以保护生态环境为重点，黄河下游省份因社会资本相对雄厚而应承担起推动黄河流域高质量发展的重任；其次，合理进行科技、资金、人力、物资等资源调配，协调各省（区）之间的关系，从宏观角度把握各省（区）资源分布、需求状况，进而精准地促进资源的合理流动，为黄河流域生态保护和高质量发展协同推进提供源源不断的动力；最后，明确重点，促进黄河流域全方位改革，通过调研准确把握各省（区）发展痛点与难点，通过顶层设计明确未来改革重点与方向。

3.2 省（区）间协同治理

建立黄河流域生态保护与高质量发展省（区）间协同治理机制，统筹协调流域发展的重大问题，促进先进技术、创新人才、信息等生产要素在各省（区）间的科学合理流动。具体而言，协同治理机制包括两方面：一方面，强化区域合作与联系。黄河流域作为一个整体，双重价值诉求的实现需要构建强有力的合作制度，破除省（区）之间、城市之间的行政壁垒，共同为生态保护开发新技术、为高质量发展提供良好环境。另一方面，加强区域分工。各省（区）应根据自身的禀赋特点走出一条特色发展之路，并利用自身优势对其他省（区）开展帮扶，促使黄河流域高质量发展与生态保护协同共进。

3.3 社会公众参与

黄河流域生态保护和高质量发展不能仅依赖于政府统筹治理，应拓宽社会公众参与渠道、充分发挥社会公众的作用。社会公众参与需要及时、准确地获得黄河流域发展的相关信息，如进一步发展的方向、现阶段面临的问题等，信息公开程度不仅影响公众参与治理的积极性，而且决定公众决策的科学性。同时，政府层面对于社会公众的意见与建议应及时给予反馈，对于共识性较强且有助于实现黄河流域生态保护和高质量发展双重价值的公众建议应充分采纳，以保证社会公众参与机制高质量运行。此外，还要建立严格的监管制度、奖惩制度，以避免参与人员广泛带来的决策随意性强、决策不科学等问题，同时给予建议提出者一定奖励。

3.4 生态保护刚性约束

黄河流域生态保护和高质量发展协同推进的核心价值理念要求不能以牺牲环境为代价促进经济社会发展。生态保护刚性约束机制的有效运行，需要有行之有效的法律法规体系，从法律层面进行刚性约束。同时，应强化生态文明考核评价、生态资源管理工作。在生态文明考核评价方面，将资源消耗、环境损害、生态效益等纳入生态评价体系，并建立相应的奖惩制度，充分调动各类参与主体的主动性、创造性。在生态资源管理方面，根据各省（区）发展定位、资源富集情况等进行精细化管理，避免简单地施以限制，应因地制宜灵活施策。

3.5 权责利益约束

黄河流域生态保护和高质量发展协同推进具有多元主体参与特征，由于各省（区）发展水平、面临的问题不尽相同，各主体的利益诉求体现出一定的差异性，因此通过构建权责利益约束机制实现各省（区）权责分明与利益均衡是推动黄河流域生态保护和高质量发展不可或缺的重要内容。具体而言，权责利益约束机制由权责约束和利益约束两方面构成：在权责约束方面，重在划清黄河流域发展过程中各主体的权利责任范围，对违反规定的主体实施相应的惩罚措施；在利益约束方面，重在以黄河流域发展的核心价值理念为导向平衡各利益主体的关系，在发生利益冲突时，通过规章制度约束主体行为。高效的权责利益约束机制有助于各省（区）之间形成良性互动，建立高效的合作体系，推进黄河流域生态保护和高质量发展目标的实现。

3.6 生态补偿

黄河流域各省（区）根据各自的实际情况联合制定生态保护奖励政策、确定补偿标准，形成政府主导、区域联动的生态补偿机制，综合运用市场和行政手段，调节黄河流域生态保护和高质量发展的生态效益和经济效益，努力调动各方参与生态保护的积极性。补偿方式可多样化，如积极扶持地方特色产业、加强地方人才培养以及减免生态企业税收等；补偿主体应向多元化发展，不断创新生态补偿政策，通过减免税收、施加奖励和主动扶持等手段鼓励社会投资者发展生态产业，使更多的社会资本参与黄河流域生态保护和高质量发展。

4 结论

当前黄河流域各省（区）生态保护和发展质量差异较大，不平衡、不充分问题突出。以全国平均发展质量指数和生态保护指数为基准，把发展质量指数高于全国平均水平视为高质量、把生态保护指数高于全国平均水平视为优生态，据此把黄河流域各省（区）生态保护与高质量发展协调状况分为优生态－高质量、优生态－低质量、低生态－低质量、低生态－高质量4 种类型。结果表明，仅四川处于优生态－高质量的较理想状态，其他省（区）则处于优生态－低质量、低生态－低质量、低生态－高质量等3 类不协调状态。从顶层战略设计、省（区）间协同治理、社会公众参与、生态保护刚性约束、权责利益约束、生态补偿等6 个方面提出构建协同推进黄河流域生态保护和高质量发展的长效机制。