行政事业单位预决算差异与衔接的研究

林 悦 南宁市凤翔路小学

引言

目前我国的财政体制改革已取得了一定的成果，行政事业单位的预决算也具有一套比较完整的编制流程。行政事业单位的部门预算首先由基层单位编制，主管部门进行初审和汇总，再经过国家财政部门复审，并在全国人民代表大会上进行审查，最终下达各行政事业单位预算批复并进行预算公开。行政事业单位的部门决算则是对行政事业单位的收支等经济情况的一个概括，按照财政部门编制和审核的需要，通过在日常工作中的会计核算，总结出本单位的实际情况，并加以分析，从而反映出本单位的预算执行成果及财政状况。在此基础上，单位领导及上级管理部门可以分析未来可能出现的经济风险和约束因素，为行政事业单位的工作开展创造一个比较稳定的环境。

一、预算和决算的定义和差别

预算，是指各级预算单位根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制的预算草案。

决算，是指根据年度预算执行结果编制的年度会计报告，是反映单位年度预算收支的最终结果，是单位经济活动在财政上的集中反映，体现了行政事业单位各项经济建设的规模和速度。

预算是一段时期财政分配的开始阶段，规定了单位财政收入的来源和数量，财政支出的用途和金额，反映了单位将来一段时间内的工作范围和方向。决算是一段时期财政分配结果的总结，可以检验预算的科学性，检查预算的完成情况，总结单位一年经济工作的成果。

二、浅谈行政事业单位预决算编制的重大意义

随着我国经济体制改革的不断深入，部门预决算在行政事业单位经济活动中的地位越来越重要。预决算管理不仅是财政部门的工作，也是所有基层部门财务工作的重要事项。从总体上提高预决算管理的质量，科学地进行部门预决算管理，是一项十分有意义的工作。

在行政事业单位的具体经济活动中，通过科学地执行部门预算，能够使行政事业单位的资源得到最大限度的优化和合理的分配。行政事业单位是由多个部门共同构成的，要使行政事业单位的服务职能得到充分的发挥，就需要各个部门协同有效地、科学与规范地履行责任。但是，不同部门在经济活动中使用的资金来源和金额都各不相同。只有以科学的部门预算为基础，才能保证各部门都能得到足够的发展支持，最大限度地发挥行政事业单位的服务职能。

在精细规范与科学全面的部门预决算工作下，能够使现有资源得到更合理的配置，可以最大限度地减少行政事业单位的资本消耗，切实减少无效的资本支出，降低资金的闲置率，充分提高财政性资金的使用效益。

科学完善的部门预决算，可以有效减少财政风险。要实现行政事业单位预决算管理的科学化，就要构建完善的监督制度，对预决算编制、预算执行等方面进行监督，以确保预决算管理的有效性。通过预决算管理，更容易发现预算单位的薄弱环节和预算执行中的风险点，就可以在预算执行监控中，有针对性地加强日常监管，及时纠正预算执行中存在的问题。

三、关于行政事业单位预决算衔接中的问题

(一)部门预决算基础不匹配

部分行政事业单位在编制部门预算时，仅仅是根据单位的人员类别、前一年12 月工资情况、公用经费标准定额等基础数据进行草案编制，没有考虑一些特殊项目和变动因素，就会导致实际支出情况与预算出现较大差异，再在年中或年末时按照新增的项目对预算进行调整，就失去了预算科学性预测的功能。

而在编制部门决算时，尽管都能够将全年的收支状况全面地展现出来，但由于与预算编制系统不统一，报表设计不统一，在决算报表中仅有决算总表能体现出相应的预算数据，导致决算数据无法与年初预算数据进行全面对比，影响财务人员对预决算差异项进行深入的探讨和研究。

(二)预决算编制体系不够完善

目前，部分行政事业单位对预决算编制体系建设的状况并没有给予足够的关注，预决算编制体系也不够完善，部分单位仍然使用两套毫无关联的预算系统和决算系统，导致无法对预算数据和决算数据进行对比分析，在对预决算数据偏差的处理上并未取得预期的进步，难以更好地适应预算制度构建中对预算偏差的改革要求。

在行政事业单位的预决算编制系统中，缺乏一些对预决算执行背景进行分析和考察的过程，缺乏对产生预决算偏差过程中各个影响因素的分析，因而无法对项目漏报等问题进行有效的解决，难以为全面有效地构建预决算编制方案提供更充足的保障，也难以进行预决算管理模式的改革与优化，无法利用预决算编制体系来提升预决算执行工作的品质。

(三)支出标准不符合实际情况

政府对于每一项的预算支出都有一个明确的标准，而行政事业单位的预算都是根据政府的定额标准进行编制，各项工程指标也是根据政府的财政支出进行限额管理。但是在实际操作过程中，不同行政事业单位的具体支出情况与地方的经济水平、物价状况、部门职能类型、服务周期性等因素密切相关，从而造成了实际的支出与政府所定的标准不一致。有些单位的实际支出会大大超过其预算，从而造成了预算资金的缺口，只能通过其他项目的资金来弥补，还有些单位的预算大大超过实际支出，造成了资金滞留和浪费，这对行政事业单位财政资金管理的准确性造成了不利影响。

(四)行政事业单位对预决算的关注不足

由于对预决算工作重要性缺乏理解，了解和关注不够，部分行政事业单位对预决算编制工作的重视度不够，仅仅是遵照政府的指示，按部就班地进行预算和决算的编制工作，缺少科学的预见性，对预决算成果与实际数据产生的偏差没有进行深入的总结和分析，导致预决算成果流于形式，无法做好真实的财务收支管理。

在编制预算时，部分行政事业单位既不参照往年的情况及信息，也没有对未来发生的经济活动进行合理预测，造成了预算内容与实际情况不符，编制出参考价值不大的预算报告。而部分行政事业单位又仅注重形式和数据的总结，而忽略了一些具体的细节和操作，没有综合考虑项目的实际性和可行性，也会影响预算编制的科学性。

如果行政事业单位对决算没有足够的重视，就很容易发生编制内容不完全和财务结构不完整等情况，导致最终的决算情况和实际的开支情况有一定的差距，决算数据无法与行政事业部门实际的资金开支相匹配，进而也导致了预算管理的效率下降。

四、做好行政事业单位部门预决算衔接的措施

(一)制定科学的预算编制程序

行政事业单位建立与之相适应的预决算制度，是预算编制工作的前提，是预算能否有效执行的保证，是决算编制是否科学完整的关键。

对于一个行政事业单位的预算财务来说，尽管工作中已涉猎许多信息，但还是对单位中各个部门的工作内容和需求缺乏深入的了解，如果只是由财务部门“闭门造车”，通过估算甚至猜测编制各个部门的预算，非常容易出现预算无法满足各个部门工作需求的情况，所以应该提倡全员参与，共同编制预算。

在预算编制过程中，行政事业单位可以组建预算编制小组，并责令相关部门做好配合，财务部门在这一过程中要扮演好主导者的角色，对全面预算管理流程进行规范，明确各个预算项目的标准定额，打破传统观念，与其他部门加强沟通，充分调动所有员工的积极性和创造性。只有构建一套健全的预算编制体系，明确编制流程和具体要求，严格依据预算相关的指导文件，根据各个部门的具体情况量化预算标准，才能为编制工作的开展和实施提供一个明确的方向，编制出更加全面、更加科学、更加规范的预算报告。

行政事业单位通过对实际情况深入讨论和分析得出的预算指标，一方面可以帮助解决预决算的衔接问题，强化对财务支出的管理，减少预决算差异的产生；另一方面，可以引导单位建立预决算的参考制度，汇总各年度的财政收支，并根据各年度的财政预决算资料进行下一年的财政预算编制，从而使得财政预算指标更加科学、实用。只有将财政预算与决算结合起来，通过预算指标约束决算上限，利用决算数据引导预算编制，相辅相成，才能有效地解决财政预决算之间的衔接问题。

(二)提高预算定额和支出标准设置合理性

预算定额和支出标准是行政事业单位进行预决算编制的重要基础。在一般行政事业单位的预算编制中，基本支出往往占了预算总额的大头，基本支出一般采用“零基法”进行预算编制，而人员经费定额、对个人和家庭补助支出定额、日常公用经费定额则统筹了整个预算编制中的基本支出总额。

因此，在确定预算支出定额时，应该先对当前经济环境和物价市场开展有效的研究，建立定额标准动态调整机制，逐步实现定额标准与政策变化、经济发展状况的联动。同时，还可以将历年决算数据作为定员定额标准制定的参考，通过真实准确的决算数据深入分析历年公用经费水平和需求情况，能够客观反映预算单位基本支出情况，从而调整优化定员定额标准，进一步体现预算编制的科学性，完善预算分配体制。

(三)提高预决算编制人员的综合素质

预决算编制的关键是人，要想提高预决算编制的质量，减少预决算间的差异，就必须提高编制者的整体素质。

首先，行政事业单位的领导和各个部门的主管要进一步加强对本单位预决算的重视，要以整个单位的整体利益为重，在做预算时不能只考虑本部门的某一方面，要树立全局的观念。其次，要提高预算编制人员的业务素质，使其掌握科学、合理的预算编制方法。在信息化飞速发展的当今社会，行政事业单位预决算管理工作亟需利用各种高科技手段，财务人员必须提高自身的科技运作能力和信息获取能力，才能高效、准确地编制预算。最后，各上级主管部门要加强对预算编制工作的培训和指导，在编制过程中及时准确地答疑解惑，与基层单位进行充分的沟通和交流。

(四)提高部门预算执行约束力水平

在制定行政事业单位的预算执行计划时，要充分重视预算执行约束力的建设，合理地制订各个部门的预决算衔接方案，保障预算执行可以更科学合理地分配财政资金，更好地实现行政事业单位的服务职能。

要强化建设预算执行约束力，重中之重是要控制财政预算资金随意使用的问题，要加大对专款专用原则构建的重视和分析，尤其要结合行政事业单位的分类特征对资金占用现象进行深入分析，对内部资金资源挪用问题进行有效控制，为部门预算执行力的约束建设提供支持。

针对预算资金的调整追加、删减、调剂，一定要严格执行各行政事业单位的预算执行管理办法，按照规定的流程进行审批和办理。除了应急的特殊支出项目，财政部门原则上不应对支出项目进行调整，严格控制预算追加，加强预算执行力的刚性约束。同时，国库的年底清算模式要落入实处，即对年初预算已经安排、但部门因自身原因年末未执行的支出项目，汇总统一纳入次年预算，不再拨付回原部门，以此促使各行政事业单位重视预算执行力，及时跟进预算项目支出进度。

(五)建立健全预决算编制考核激励机制

行政事业单位和上级主管部门应该完善单位管理体系和考核激励体系，对预决算的编制标准进行量化，将预算编制的精准度和对预决算工作的评价与年度绩效考评相结合，以此来激发预决算编制人员的工作热情和积极性，提高各个部门对预决算工作的关注度和重视程度。

行政事业单位要建立科学的预决算考核激励制度，不能单纯地以预算指标执行完成度为衡量，否则就容易出现为了达标，在编制时故意缩减预算，导致实际支出时指标不足需要多方调剂的情况，或者在年底发现无法达标时，进行一些不合理的突击支出行为。只有充分根据预决算的差异率、预算执行率、预决算编制的完整性和规范性、财务运转合规性等多项指标对预决算编制情况进行量化考核，建立多层次、具有个体差异、精神和物质相结合的激励制度，才能更好地调动预决算编制单位和编制人员的工作热情。

五、结语

针对行政事业单位预决算工作中存在的衔接问题，要从各个方面、各个层次、各个角度加以分析，并对造成这些差异的因素进行总结，采取相应的应对措施，从而减小预决算的差异。

各行政事业单位只有指定符合实际情况的定额标准，对当年预计可能发生的经济活动进行全面的探讨，参照上一年的决算支出方案，对预算中各个项目的内容进行合理且充分的规划，才能编制出科学合理的预决算。政府各上级部门必须对下级行政事业单位的项目预算进行适当的把控和调整，再根据科学的考核激励机制对编制工作完成得较为优秀的单位进行合理的奖励，才能保证基层单位预决算的可执行性，加强预算与决算的衔接。

只有减少预决算产生的差异，提高部门预决算的科学化、精细化，才能促进财政资金分配公平，有效地减少财政风险，优化行政事业单位的资源配置，最大限度地发挥行政事业单位的服务职能。