中国自贸试验区十周年：成就、挑战与机遇

孔庆峰

【摘要】自贸试验区是集深化改革、高水平开放和制度创新为一体的综合改革试验区。十年来，21个自贸试验区形成了覆盖东西南北中、陆海统筹的新型战略性改革开放网络格局，各自贸试验区坚持以制度创新为核心、以可复制推广为基本要求，取得了丰硕成果。面对国际形势复杂多变、体制机制亟待完善、空间发展严重受限、外来竞争冲击风险等挑战，自贸试验区建设应推进“双区”联动创新发展、推动服务业更高水平扩大开放、对标国际高标准经贸规则、落实自贸试验区提升战略，在新发展格局下将自贸试验区建设成更高质量、更高能级的对外开放平台。

【关键词】自贸试验区  深化改革  高水平对外开放  制度创新

【中图分类号】F752.6                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.19.009

引言

自贸试验区是在当今国内外经贸形势发生重大变化背景下，我国顺应全球经济治理新趋势、新格局，对标国际高标准经贸规则，以高水平对外开放促改革，集贸易、投资、金融等领域开放与创新于一体，构建新发展格局和实施区域协调发展战略的综合改革“试验田”和“排头兵”。自2013年9月党中央批复在上海设立首个自贸试验区以来，我国已经设立了21个自贸试验区（港），在对外贸易及实际利用外资方面作出突出贡献（见图1和图2），为稳外贸、促投资发挥了示范和引领作用。同时，自贸试验区（港）不断释放高标准、高水平对外开放及制度创新红利，孕育了一大批可复制推广的试点成果，以更高能级的对外开放平台优势赢得国际竞争主动权，为我国经济高质量发展及世界经济复苏注入强劲动能。

当前，宏观经济形势复杂多变，面对美国“脱钩断链”、乌克兰危机等外部冲击，我国自贸试验区如何通过深化改革推进高水平对外开放，推动开放型经济高质量发展，成为新时代的重要课题。本文系统提炼了自贸试验区发展建设十年来取得的成效，根据各自贸试验区发展的实际情况，科学研判全球复杂多变局势及我国新发展格局下自贸试验区面临的挑战和机遇、建设过程中存在的制约因素及暴露的问题，并展望自贸试验区未来高质量发展的前景。

自贸试验区十周年成就

自贸试验区经贸成果丰硕。自贸试验区通过制度变迁与创新驱动，带动了属地及区域经济增长。设立自贸试验区的地区创新要素流动净效应（创新人才、创新资金以及创新技术综合流动水平）为3%，经济平均增长效应约为4%，探索历程最长的上海自贸试验区平均拉动经济增长约5%，超过各地区平均增长效应。[1]自贸试验区通过先进技术、资金外溢、政策示范、金融创新和优化营商环境拉动了周边地区经济增长，推动了区域经济协同发展。据测算，自贸区的设立对于距离自贸区50～100千米的城市会产生溢出效应，显著带动其经济增长约1%。[2]

提升贸易投资便利化水平、探索更高水平对外开放是新时代加快实施自由贸易区战略的重要任务之一。自贸试验区通过建设国际贸易“单一窗口”、支持发展离岸贸易、跨境电商等举措，简化了微观主体的通关环节，大大降低了通关成本。作为资金跨境流动的“缓冲地带”，区内通过实行投资自由化政策，对标高标准国际经贸规则，促进了资金流动渠道多元高效，获得了较低的外资利率。

自贸试验区还带动了产业结构升级和贸易结构转型。从产业结构升级来看，在先行先试与自由化的“双轮驱动”机制下，自贸试验区推动降低了外资准入标准，打破了贸易投资壁垒，实现了商品、服务及要素的跨区自由流动。同时，自贸试验区还针对产业薄弱环节发挥强链、补链、固链的重要功效，进而驱动产业优化和集聚，推动产业结构升级。从贸易结构转型来看，区内通过孵化培育跨境电商、保税维修等新业态，推动了贸易方式发展转型。例如，从整体上看，2009～2017年沪、津、闽、粤四大自贸试验区的设立已经使得一般贸易的占比提高了11.8%，而加工贸易占比下降了14.1%，促进了贸易方式转型升级。[3]同时，区内营商环境的法治化与市场化程度较高，服务贸易竞争力和潜力也相应提升，推动了贸易结构转型升级。

自贸试验区探索推进制度创新。十年来，各自贸试验区均在投资与贸易管理、金融改革、知识产权保护及政府管理等领域深入探索，推出众多制度创新成果，发挥了新一轮制度创新“试验田”的作用，2021～2022年度全国自贸区制度创新指数总体平均得分达到76.70分，成绩接近优秀。[4]

具体来看，在投资全领域方面，实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，转变传统外资准入模式，大幅放宽外资准入限制。负面清单特别管理措施数量持续“瘦身”，自贸试验区负面清单项目从2013年的190项逐步缩减至2021年的27项，缩幅达85%；限制类措施从2013年的152项缩减至2021年的17项，缩幅达89%；禁止类措施从2013年的38项缩减至2021年的20项，缩幅达47%；在同版国民行业分类标准下，清单涉及条目行业覆盖率逐渐降低，2021年国民经济行业内的覆盖率仅为2.0%（见图3）。2021年版外商投資准入负面清单实现了自贸试验区内制造业条目清零，进一步深化了制造业全方位对外开放格局，外资准入开放度、透明度、可预见性均有所提高。

在贸易全流程方面，上海自贸试验区首创国际贸易“单一窗口”制度，随后浙江自贸试验区对其进行优化，通过信息化作业和物联网运用，全方位实现了贸易数据协同化、简化和标准化，各自贸试验区整体通关时间大幅缩短。[5]而山东省各个片区在提升通关时效方面也取得显著进展，山东烟台海关进、出口整体通关时间较2017年更是分别压缩了51%和84%。[6]山东济南片区推出的整车出口“一票多车”监管业务模式，打通了企业至港口的快速通道，企业退税时间由45天缩短至1天。[7]

在金融全场景方面，上海自贸试验区依托国际金融中心的优势，探索以“资本项目可兑换”和“金融服务业开放”为主要内容的金融制度创新框架，截至2021年末，该制度创新框架引领区内63家各类金融机构为3.8万家境外和区内企业开立自由贸易账户超13万个，账户余额较上年末增长约14%，可兑换资金池跨境收支同比增长69%，示范引领效应凸显。[8]

在知识产权全链条方面，自贸试验区从知识产权创造、运用、保护、管理和服务等方面同时着手、多管齐下。例如，上海、广东自贸试验区先后搭建知识产权事务集中统一管理系统，实现了知识产权维权、服务、多元纠纷解决、归属等全链条协同的制度创新。

在政府职能转变方面，自贸试验区形成了以“放管服”为核心的政府职能转变制度体系，政府治理逐渐由事前審批向事中事后监管转变，行“简约”之道，营造了良好发展环境。例如，山东自贸试验区实行“双随机、一公开”抽查监管，上海及广东自贸试验区实行企业年报披露等制度。

自贸试验区实现试点经验及制度创新成果的复制推广。我国自贸试验区以试点经验复制推广为基本要求，在建设过程中不断探索实现创新成果升级，将已成熟、有成效、经受住风险测试的成果或经验在全省乃至全国范围内复制推广。从总体情况来看，自贸试验区已累计在国家层面推出302项制度创新成果，并向全国或特定地区推广。从涉及领域看，前六批次278项制度创新成果，均主要涉及投资管理、贸易便利化、金融开放创新、事中事后监管及人力资源领域，分别为76项、76项、30项、60项、18项。第七批次相比前六批次，在政府管理创新（5项）、产业高质量发展（5项）以及知识产权保护（3项）方面有了新突破（见表1）。

各自贸试验区还在本省（市）内复制推广约1700项制度创新成果。[9]例如，广东自贸试验区累计在全省复制推广了203项改革创新经验；[10]山东自贸试验区累计形成304项制度创新成果，其中144项制度创新成果在全省范围内复制推广；[11]重庆自贸试验区89项试点经验在全市范围内复制推广，[12]等等，充分发挥了改革开放“试验田”的作用。复制推广改革试点经验能够降低市场主体试错成本，显著提高市场运行效率，实现短时间内惠企政策直达，全面提升治理能力现代化水平，激发市场活力。同时，也在构建与我国开放型经济发展要求相适应的新体制、新模式以及释放改革红利中发挥重要作用。

自贸试验区构筑优良营商环境。优化营商环境是激发和提升市场经济活力、增强地区软实力和竞争力的关键环节，也是自贸试验区狠抓落实的核心工作之一。2021年国务院在北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6地专门部署营商环境创新试点，2022年在全国范围内复制推广涵盖九大领域累计50项营商环境创新试点改革举措（见表2）。自贸试验区率先深化“放管服”改革，营商环境不断改善。

自贸试验区主要从便利化、法治化、市场化及国际化四个维度积极探索创新，着力为市场主体减负担、解难题、破堵点，在构筑优良营商环境方面成效显著。

在便利化方面，自贸试验区已经成为招商引资和畅通贸易的重要平台，除实行准入前国民待遇加负面清单管理制度外，还推进社会投资类项目“用地清单制”改革，深化投资审批制度改革，持续提升投资和建设便利度。便利化程度的提升不断吸引着跨国企业将公司总部位置不断靠近甚至移入区内，推动资本、人才、技术等生产要素向自贸试验区聚拢。例如，上海自贸试验区率先推行国际贸易“单一窗口”制度，而后实现了“单一窗口”服务功能由口岸通关执法向口岸物流、贸易服务等全链条拓展，推进全流程作业无纸化，持续提升跨境贸易便利化水平。

在法治化方面，自贸试验区大力开展法治建设工作，通过法律制度来保障区内不同类别企业的合法权益。同时，健全政府守信践诺机制，建立政府承诺合法性审查制度和政府失信补偿、赔偿与追究制度，保证各层级的市场主体在区内能够被“公平”“公正”“公开”对待。区内还组织开展商标、专利巡回评审和远程评审，完善对商标恶意注册和非正常专利申请的快速处置联动机制，加强海外知识产权维权协作，推动完善企业知识产权保护。

在市场化方面，建立健全市场准入评估制度，完善了更加开放透明、规范高效的市场主体准入和退出机制。例如，山东自贸试验区烟台片区增值税“留抵贷”盘活了企业沉淀资金，银行按照市场化方式对信贷产品进行严格把控；山东自贸试验区青岛片区企业设立智能登记系统严格把控企业准入市场，有效防范了利用虚假身份信息和列入黑名单人员信息进行恶意注册等行为。

在国际化方面，自贸试验区与国际人才评价体系对标接轨，国际人才服务管理得以优化。同时，在各领域制定国际化标准，运营管理专业化水平得以提升，促进了产业集聚。例如，湖南自贸试验区设立国际化复合型人才培养基地，为自贸试验区开启引进、培育国际化、高层次人才的新局面，在长沙片区还建立了海外人才评定标准；山东自贸试验区研究制定楼宇评定国际化标准，推动楼宇各方资源深度对接，深化政企联动和社会资源整合优化。

内联区域发展战略，外应共建“一带一路”倡议。我国自贸试验区经过5次扩容，形成了覆盖东西南北中，沿海、内陆全方位的开放网络格局。不同自贸试验区各具特色，各区依据自身禀赋，在内联区域发展战略，外应共建“一带一路”倡议中积极开展差异化探索。

在内联区域发展战略方面，上海自贸试验区作为引领全国的“排头兵”，率先在制度创新方面实现突破，强化了国际金融、贸易和航运中心的服务功能；重庆自贸试验区地处“一带一路”与长江经济带交汇处，辐射西部地区，发挥了连接点作用，建设了多式联运物流转运中心；福建自贸试验区充分发挥对台“先行先试”的独特优势，以促进两岸关系和平发展为基点，探索实施灵活、开放、包容的对台政策，推动闽台产业深度合作并建设两岸产业合作示范区；天津自贸试验区利用对外开放高地综合优势，释放政策红利，有序疏解北京非首都功能，推动京津冀地区协同发展；广东自贸试验区在服务粤港澳大湾区建设中发挥了重要支点作用，为区内对外贸易创造了更多自由化和便利化的条件；山东自贸试验区烟台片区发挥自贸区、综合保税区、中韩产业园、中日产业园、国际招商产业园“两区三园”叠加优势，积极融入黄河流域生态保护和高质量发展，创新设立黄河流域自贸试验区联盟，强化了沿黄九省区的合作。

在外应共建“一带一路”倡议方面，山东自贸试验区创新打造“日韩合作”开放高地；陕西、四川和重庆自贸试验区加大向西开放力度；黑龙江自贸试验区面向俄罗斯开放陆上贸易；广西和云南自贸试验区则面向东盟国家开放，实现了共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的交互发展。具体来看，陕西自贸试验区通过设立“一带一路”国际商事法律服务示范区知识产权调解中心，优化了自贸区的营商环境；湖北自贸试验区跨境电子商务已成为服务“一带一路”建设的新载体；广西自贸试验区推行“一带一路”税制通微信小程序，为区内企业提供优质税收服务，提升企业“走出去”竞争力；2022年，广东省与“一带一路”共建国家和地区进出口总额高达2.25万亿元，同比增长10.3%，[13]其空港片区建设国际多式联运中心和国际物流分拨中心，扩大了对“一带一路”共建国家和地区市场的影响力和辐射力；福建自贸试验区推进与“一带一路”共建国家和地区优质大学、科研机构、知名企业合作办学或设立联合实验室，开展科研合作，联合培养国际化人才。

自贸试验区十周年面临的挑战与机遇

当今世界正经历百年未有之大变局，面对世界之变、时代之变、历史之变，我国自贸试验区建设过程充满挑战。同时，和平、发展、合作、共赢的世界大势滚滚向前，我国自贸试验区发展建设也面临新的机遇。

自贸试验区面临的挑战主要体现在以下四个方面。第一，国际形势复杂多变，全球经济风险加大。近年来，在中美贸易摩擦升级、新冠疫情反复、乌克兰危机等事件影响下，全球经济增长放缓，极大影响了自贸试验区的发展。例如，新冠疫情期间，2019年刚被批准建设的6个自贸试验区不得不紧急叫停，区内项目整体推进延缓甚至停滞，在此之前已竣工的自贸试验区一时之间均无法正常运转，这种情况造成的冲击短期内很难完全消除。国际形势复杂多变、动荡不安更是加剧了自贸试验区发展的不稳定性和不确定性。

第二，顶层设计难以突破，体制机制亟待完善。传统的制度流程和顶层设计一定程度上限制了自贸试验区自主发挥的空间和潜力，各自贸试验区现有的改革创新多集中于地方层面且自主性不高，自贸试验区建设亟需国家层面的制度创新和权力配置。

首先，存在中央和自贸试验区两头热，国家部委和地方部门则相对冷的“中梗阻”病症。落实自贸试验区相关工作的职能部门与权力所属的政府部门在管理模式上分割严重，難以形成紧密联系的合作关系。各自贸试验区管理委员会直接接触并主要负责区内相关工作，但其实际意义上的自主权不大，导致区内改革创新难以协同进行，改革效果不佳。

其次，政府部门“自上而下”的授权管理体制与自贸试验区“自下而上”推动改革的方式不匹配。自贸试验区相关战略政策的管理模式为最高管理层通过环环相扣的中间管理层对地方进行全方位管理，本质上是“自上而下”的垂直管理模式，而地方层面的深化改革难以“自下而上”突破顶层设计，大多数地方相关部门的自主权较低，难以大胆开展试验，一定程度影响了改革创新的效率。最明显体现在联动创新区建设方面，各功能区相关部门与片区协调后，需向上汇报至省级部门再至国家部委后方可执行。

最后，自贸试验区在管理体制机制方面存在多头管理、虚权管理和交叉管理等问题，导致中央权力即使下放，地方部门也难以接得住、用得上、管得好。

第三，空间发展严重受限，区域亟待扩容升级。目前，我国共设21个自贸试验区（港），除最先设立的上海自贸试验区和浙江自贸试验区进行了升级扩容外，其余自贸试验区均保持初始面积120平方公里左右，空间发展严重受限。具体表现为：一是东西部自贸试验区发展不平衡。我国西部地区涵盖12个省份，面积约占全国的72%，与13个国家接壤，作为我国向西扩大开放的重要地区，边境贸易前景广阔。但西部地区仅有5个自贸试验区，难以形成扩大开放的新型自贸网络，且开放平台有限，难以承担较多的开放试验任务。二是东部沿海地区自贸试验区总体数量较多但空间有限，难以匹配地区重要的战略定位和核心的功能任务。例如，浙江自贸试验区以建成东部地区重要海上开放门户示范区、国际大宗商品贸易自由化先导区和具有国际影响力的资源配置基地为目标，扩容升级之后，舟山片区能较大程度发挥重要的增长极带动作用，其他片区的作用还有待发挥；上海自贸试验区率先发挥“先行先试”优势和示范区功效，但其五大片区分布较为分散，整体规划性还需提高。

第四，外来竞争冲击风险，营商环境亟待优化。自贸试验区实行外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，极大简化了外资进入的审批管理流程，提高了外资准入的透明度及许可效率，但在推行过程中也不乏风险和挑战。以美国为代表的发达国家是负面清单管理制度的主要推行者与实践者，相比之下，我国部分新兴但不够成熟的产业和具有竞争优势的传统产业容易遭遇外部激烈竞争的冲击，在产业竞争力、营商环境优化、法律完备性及政府管理方面尚未形成成熟体系。例如，成都自贸试验区作为四川自贸试验区的重要组成部分，自2017年4月1日挂牌至2022年3月底，累计新增外资企业注册资本1787.29亿元，以不足全市千分之七的面积贡献全市四分之一的外商投资企业、近二分之一的外资企业注册资本，[14]外资以独资、合资以及合作等多种形式全面参与到与本土企业的竞争中来。

自贸试验区面临的机遇主要表现在以下四个方面。第一，共建“一带一路”倡议为自贸试验区建设提供了开放新机遇。共建“一带一路”倡议是构建我国开放型经济新体制的顶层设计，致力于推动各国共同繁荣、互利共赢与和平发展，其与自贸试验区相辅相成，通过形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局，发挥出了“1＋1＞2”的扩大开放效果，对促进西部内陆地区走向对外开放的前沿具有重大战略意义。共建“一带一路”倡议也为坐落于内陆腹地或边陲的自贸试验区打通了对外开放的绿色通道，显著提高了自贸试验区及区内微观主体的活跃度。例如，共建“一带一路”倡议实现了辽宁自贸试验区与东北亚国家、黑龙江自贸试验区与西伯利亚地区（俄罗斯）、广西自贸试验区和云南自贸试验区与东南亚国家（东盟）等不同区位对周边沿线国家的高能级开放。同时，不同地理位置的自贸试验区服务重点、服务战略以及服务实力存在差异，可以因地制宜，实现内陆自贸试验区、沿海自贸试验区分别与共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的精准对接。

第二，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership， CPTPP）与《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement， DEPA）分别为自贸试验区提供了可视化的国际高标准经贸规则与数字规则的风向标，我国现已向《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》成员递交了加入的交流文件并申请加入《数字经济伙伴关系协定》，这将为我国自贸试验区发展建设提供宝贵机遇和经验。自贸试验区本身存在重货物贸易、轻服务贸易的短板，而CPTPP现有规则中有1／3左右是覆盖市场准入、国民待遇、最惠国待遇、政策透明度等方面的国际高标准服务贸易规则，这恰好与自贸试验区扩大服务业开放的战略定位和发展方向保持一致，是未来发展高层次开放型经济、扩大服务业开放和实现服务贸易创新发展的关键环节和重要指引。

CPTPP作为全球具有约束力的高标准区域自由贸易安排之一，该协定文本和国内实践相比，在服务、货物贸易、投资及知识产权等方面的规则更为先进和严格，倘若自贸试验区能把握机遇，提前对标CPTPP规则，将相关领域高端规则率先应用于自贸试验区建设和实践过程中，自贸试验区内的贸易投资自由化程度和经济开放程度将不断向国际高水准自贸区靠近，从而进一步增强对优良国际资本、技术、人才的吸引力，最终成为高端资源的集聚地。

DEPA是以电子商务便利化、数据转移自由化、个人信息安全化为主要内容，支持数字经济和数字贸易全面发展的协定文本。我国申请加入DEPA顺应了数字化浪潮在全球更大范围、更高层次的发展趋势。在申请加入的过程中，具备条件的自贸试验区应肩负压力测试的使命，在区内率先试行DEPA协定中的数字贸易规则，积极打造数字贸易示范区，提供彰显中国智慧的数字贸易方案。[15]同时，数字贸易从属于服务贸易，当前自贸试验区内与数字贸易相匹配的法律法规尚未健全，我国在跨境数字贸易、规则体系中的话语权较弱，与数字贸易发展相匹配的服务贸易开放度较低，因此，加入DEPA将极大推动我国数字贸易发展，自贸试验区也将成为数字贸易发展的新高地。

第三，自贸试验区是内外贸一体化发展的“试验田”与高能级的对外开放平台。面对中美经贸摩擦、全球价值链重构和“逆全球化”等复杂多变的国际形势，国务院办公厅于2021年发布《关于促进内外贸一体化发展的意见》，推进内外贸一体化发展也给自贸试验区带来了新的机遇。具体来说，在新发展格局下，自贸试验区应针对全产业脆弱环节进行强链、补链、固链，以制度创新为导向，着力打造成为具备竞争优势产业的集聚地。同时，自贸试验区应在已有的制度创新优势基础上，充分发挥区内可进行抗冲击试验的功能，在建立健全法律法规体系、对标国际高标准经贸规则、不断完善管理体制机制和推进同线、同标、同质等方面进行压力测试，并充分发挥高能级对外开放平台的供给作用，引领内外贸一体化制度不断完善。

第四，数字经济为自贸试验区发展增添新动能。在宏观层面，物联网、5G、大数据、人工智能等新一代信息技术的出现和广泛应用意味着数字经济时代的到来，数据和技术等新型生产要素影响着自贸试验区产业的增长动力及方式，促进了自贸试验区各产业生产率的提高。同时，自贸试验区通过互联网平台企业，将区内区外优势进行衔接，在一定程度上可突破生产资源的区位壁垒和领域壁垒，实现区内资源的无障碍快速高效流动，实现对资源的充分调动与高效配置。在中观层面，随着数字技术的普及，我国服务贸易逐渐摒弃以往以经验和传统渠道为依托的模式，取而代之的是以数字技术为依托的新业态与新趋势，服务贸易质量和体量大幅提升。在微观层面，区内企业通过数字平台与区外企业和市场消费者形成有机联系，双方实现信息有效共享和供需精准匹配，消费者可通过数字技术对集成化资源进行有效分割提取，根据自身独特需求在海量信息库中寻求最优方案，从而实现“一键定制”。

自贸试验区未来建设重点

建设自贸试验区是党中央在新形势下推进改革开放的重要举措。习近平总书记强调，“要把构建新发展格局同实施国家区域协调发展战略、建设自由贸易试验区等衔接起来，在有条件的区域率先探索形成新发展格局，打造改革开放新高地”[16]。建设工作围绕以下五个方面展开。

促进“双区”联动创新发展。自贸试验区的主要任务之一就是带动周边地区经济发展。加快自贸试验区高质量建设的重要落脚点是推动“自贸试验区＋联动创新区”联动创新发展。联动是机制，创新是方法，区域是载体，在充分考虑各联动区域支柱产业及基础设施综合发展情况的基础上，利用自贸试验区开放平台优势，发挥制度政策先行先试、创新经验溢出等综合效应，推进自贸试验区与高质量发展方向同向、开发开放功能相近、产业链条契合度较高、要素集聚程度较深的特定经济功能区域的协同创新发展，避免盲目联动和“自不量力”联动等无效尝试，将自贸试验区与联动创新区联通成为层次更高、格局更大、范围更广、活力更强的“试验田”，将是未来自贸试验区建设的重要方面。

截至目前，全国范围内已有浙江、山东、广东、江苏、安徽、天津等省市开展自贸试验区与联动创新区建设。浙江省已经率先明确在全省范围内建立自贸试验区与联动创新区，山东建立省会都市圈联动区，打造济南“全域自贸”。除此之外，山东青岛片区和烟台片区已与全省内多个地级市高新区、经开区等在特色优势产业领域积极进行联动。自贸试验区与联动创新区二者相辅相成，一方面，要做强自贸试验区，精准服务国家区域协调发展战略并对接本省发展定位；另一方面，要做大联动创新区，以拓宽核心区创新空间。二区之间应加强沟通交流，及时疏通联动过程中的堵点和体制机制障碍，推动自贸建设纵深发展。

推动服务业更高水平开放。我国外贸体量位居全球首位，但高质量发展程度不足，服务贸易发展不平衡不充分问题仍然突出。2022年我国服务贸易额仅占对外贸易总额的约15%，[17]服务供给难以满足消费升级和产业转型需要，服务领域国际竞争力有待提高。各自贸试验区需打破一直以来轻视服务贸易的思维模式，将推动服务业更高水平扩大开放作为未来建设的着力点。第一，要做好两个方面的“负面清单”工作，一是服务业开放，二是放权。建立服务业专属“负面清单”，除清单所列条目外其余均可以自由进入。重点学习新加坡、迪拜等世界一流自由贸易区（港）服务业开放经验，除事关国民经济命脉与国家安全领域外，其余服务业领域均可开放，服务业敏感领域开放风险压力测试由“小切口”辐射逐渐向“大格局”统筹转变，通过开放风险压力测试后将该领域列入可供开放的范畴。例如，山东自贸试验区率先尝试“负面清单制”放权模式。各自贸试验区可根据自身条件制定特色化“负面清单”，获得更大改革自主权。第二，注重运用大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等技术对服务业进行智能化及信息化改造，以拓寬服务贸易空间，提升服务贸易便利化水平。

继续进行差异化探索。虽然各自贸试验区在建设过程中都以制度创新为核心要素，但这不意味着各自贸试验区都要走相同的发展道路，各自贸试验区更需要根据自身战略定位、区位条件、产业基础等差异挖掘自身特质，走出差异化探索之路。

在产业发展方面，上海经济能级持续提升，天津飞机融资租赁规模跃居全球第二，浙江形成万亿级油气产业布局，湖北新一代信息技术产业年收入突破5000亿元，这些均已成为标杆。其他自贸试验区也应“大胆试”“大胆闯”，在各自特色或支柱产业层面深入进行差异化探索。[18]例如，河南航空物流、四川电子信息、福建飞机维修、山东医疗康养和海洋经济、河北生物医药、湖南高端装备制造、黑龙江跨境加工制造，等等。在压力测试方面，历年实践表明，自贸试验区压力测试功能远未发挥应有作用。新发展格局下，在市场开放度进一步提升的过程中，自贸试验区探索制度型开放所总结出的一系列可复制推广的试点经验将辐射到周边地区，产生溢出效应。在容错与激励机制方面，应坚持问题导向和需求导向，围绕企业发展的堵点痛点，打造一线制度创新与压力测试的“安全港”，建立容错纠错机制以消除改革创新主体的后顾之忧，让试验者能做到“大胆试、大胆闯、自主改”，深入推进自贸试验区高质量改革创新。同时，可以建立激励机制，在现行垂直管理模式下，将繁杂任务分配给各层级部门逐步推进，干部和相关专业人员共同完成某项制度创新成果，结合成果的实际意义及贡献程度对过程参与人员进行激励褒奖，形成正反馈机制，从而调动人员积极性，提高制度创新的质量和效率。

对标国际高标准经贸规则。对标国际高标准经贸规则，沿着制度创新这条主线，深入推进高水平开放，是以更大力度谋划和推进自贸试验区高质量发展的现实路径。我国自贸试验区应强化与国际经贸规则对接，探索构建高水平开放创新的制度环境和发展环境。国际高标准经贸规则饱含“自由”基因，自贸试验区在法规和制度政策方面遵守国际惯例，可成为贸易便利、金融自由、投资自由的“飞地”。RCEP与CPTPP是具有新兴性（资本流动、财税支持、区域合作）和前瞻性（知识产权、竞争中立、环境保护）的国际高标准经贸规则，内容庞大且不断演变，我国自贸试验区应立足自身战略定位和区位特色优势，从国际经贸规则底层逻辑和国际竞争的核心要素入手，及时研判紧跟规则的最新动向，适时调整自贸试验区现有规则，为外资企业和海外经营人员提供与国际高标准经贸规则接轨的国际化、便利化的营商环境。同时，自贸试验区还应对标DEPA等国际高标准数字贸易规则，在保证国家安全、产业安全的前提下，率先开展跨境数据自由流动，推动国内治理和国内法规的国际化发展，从而形成成熟的数字贸易“中国模板”。

落實自贸试验区提升战略。要充分肯定自贸试验区已有建设成效，准确认识和把握自贸试验区建设尚存问题，打出精准组合拳，落实好自贸试验区提升战略，推进自贸试验区与共建“一带一路”倡议相辅相成、融合发展。“一带一路”共建国家的地理位置、风俗习惯及所遵循的投资经贸规则千差万别，自贸试验区通过与高标准国际经贸规则精准对接，能形成与“一带一路”共建国家进行经贸往来时共同遵守的普适性规则。各自贸试验区应以制度创新为纽带实现与“一带一路”共建国家的战略对接，放大制度创新红利的“国外溢出效应”，加速形成人员、资本、技术、信息等要素流动的市场化机制，在市场配置资源要素的前提下建立政策法规，逐步形成“市场定位、政策辅助、国际联通、红利外溢”的制度融合模式。自贸试验区应利用好“一带一路”中欧班列形成的规模经济效应，重视开发中欧班列在陆向运输中的经贸金融价值，加快构建国际经贸金融价值链、供应链，建立国际经贸新规则体系。

（本文系2022年度山东自贸试验区专项课题“‘三化引领山东自贸试验区联动创新区建设研究”、2023年山东自贸试验区课题项目“山东自贸试验区深化改革创新情况研究”的阶段性成果，项目编号分别为：SWTJZ-2022-01、SWTJZ-2023-01；山东大学经济学院硕士研究生刘恒言对本文亦有贡献）

注释

[1][2]自贸试验区经济效应相关数据均是通过将自贸试验区设立视为准自然实验，以GDP增长率作为经济增长代理变量，经实证分析得出。

[3]陈万灵、胡耀、冯峥：《自由贸易试验区设立是否促进所属地贸易方式转型升级——基于沪、津、闽、粤四大自贸区的实证研究》，《新发展格局与新型全球化论文集（下）》，2021年第18期。

[4]中山大学自贸区综合研究院：《2021-2022年度中国自由贸易试验区制度创新指数》，2022年7月22日。

[5]中国新闻网：《浙江自贸区“单一窗口”改革纪实：江海通达 货畅其流》，2020年4月2日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1662863503764968434&wfr=spider&for=pc。

[6]大小新闻：《烟台海关“集中验估作业模式”获评省优化口岸营商环境十佳实践案例》，2022年1月7日，https：//credit.shandong.gov.cn/89/133837.html。

[7]中华人民共和国商务部驻青岛特派员办事处：《山东自贸试验区济南片区三大举措推动贸易投资自由化便利化》，2022年9月15日，http：//qdtb.mofcom.gov.cn/article/zonghsw/202209/20220903348313.shtml。

[8]中国人民银行上海总部：《2021年上海自由贸易账户改革创新和市场规模再上新台阶》，2022年2月7日，https：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2022-02-07/doc-ikyakumy4634950.shtml。

[9]央视网：《自贸试验区带动高水平对外开放》，2022年5月14日，https：//www.gov.cn/xinwen/2022-05/14/content_5690450.htm。

[10]南方日报：《累计203项改革创新经验在全省复制推广 广东自贸试验区制度创新动能释放》，2022年9月10日，https：//www.gov.cn/xinwen/2022-09/10/content_5709366.htm。

[11]陳龙：《山东自贸试验区：加快改革创新 打造高标准高质量自由贸易园区》，2023年9月11日，https：//sdxw.iqilu.com/w/article/YS0yMS0xNTAyMjc1NQ.html。

[12]中国（重庆）自由贸易试验区工作领导小组办公室、中国经济信息社：《中国（重庆）自由贸易试验区蓝皮书（2017-2022）》。

[13]人民网：《去年广东与“一带一路”沿线国家和地区进出口总额达2.25万亿元 同比增长10.3%》，2023年6月4日，http：//gd.people.com.cn/n2/2023/0604/c123932-40443572.html。

[14]封面新闻：《成都自贸试验区五周年成绩单：累计新增注册资本18231.14亿元》，2022年4月1日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1728895875732949202&wfr=spider&for=pc。

[15]中国贸易报：《两会视点｜以自贸试验区来承接高标准数字贸易规则试验》，2022年3月30日，http：//ftz.hunan.gov.cn/hnzm/zmxt/202203/t20220330_22726037.html。

[16]中国政府网：《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十五次会议强调：推动更深层次改革实行更高水平开放 为构建新发展格局提供强大动力》，2020年9月1日，https：//www.gov.cn/xinwen/2020-09/01/content_5539118.htm。

[17]中国服务贸易协会、清华大学服务经济与数字治理研究院：《2022年中国服务贸易状况分析报告》，北京：人民出版社，2023年。

[18]《自贸试验区积极推动制度创新，深化首创性、集成化、差别化改革探索——耕好改革开放试验田》，《人民日报》，2021年12月28日，第1版。

责 编∕杨 柳（见习）