幼儿教师待遇政策执行阻滞与路径调适分析——基于史密斯政策执行过程模型

于 珍

（嘉应学院教育科学学院，广东梅州 514015）

自2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（下文简称《纲要》）颁行以来，我国学前教育政策密集出台，“国务院及其部门出台的学前教育领域的政策文件超过了新中国成立以来至《纲要》颁布前这一时期的总和”。[1]学前教育事业得到前所未有的重视，也获得了快速发展。到2020 年，全国学前三年毛入园率已达到了85.2%，普惠性幼儿园覆盖率达到了84.7%，有效缓解了长期以来存在的“入园难”“入园贵”问题。[2]学前教育的主要矛盾已逐渐从“幼有所育”转向“幼有善育”，学前教育进一步发展的重点、难点在于质量的提升。学前教育质量提升的关键在于高素质的教师。事实上，长期以来我国幼儿教师地位和待遇整体偏低严重困扰着高质量幼儿教师队伍建设，学前教育优秀人才招聘难、留任难已成为学前教育事业发展的一大困局。国内外的研究都证明“幼教工作人员的薪水太低，不管与幼儿在一起是多么值得的事，都无法留住有智慧、有才干的人员，只能以非专业或不合格的人员来充数”。[3]

《纲要》颁行以来，“依法保障幼儿教师地位和待遇”是国家幼儿教师政策的关键内容之一。但据现实情况来看，“幼儿教师待遇问题仍是目前迫切需要解决的问题”[4]。为什么政策的执行没有实现预期的结果？政策在执行过程中受到哪些阻滞？未来如何调适才能取得更理想的效果？运用史密斯政策执行过程模型对保障幼儿教师待遇政策执行过程进行分析，透视政策执行受到阻滞的原因，寻求调适的路径，有利于为这些未曾得到实质性解决的“硬骨头”问题提供解决策略与思路。

一、史密斯政策执行过程模型

政策执行是政策过程的中间环节，政策执行的有效与否事关政策的成败。美国著名行政学者G·艾利森甚至提出“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，其余90%取决于有效的执行”。然而，在西方长期的政策研究中，政策执行并没有引起政策学者们应有的重视，政策科学被认为是研究政策制定的学科，其目标是改善公共政策制定系统，提高政策制定的质量。[5]人们普遍认为只要出台的政策科学合理，尽量达到完美，就能实现预期的政策目标，政策执行结果符合政策目标是水到渠成的事情。直到20 世纪70 年代，政策执行才进入研究者的视域，被视为制约政策效果的关键因素。以美国为代表的政策研究者发现，很多当时被看作是“高质量”的雄心勃勃的政策，其结果却收效甚微，甚至以失败告终。为什么“好”的政策方案却不能取得理想的效果？这一问题促使人们去重新审视和反思传统政策研究领域的缺陷，把研究的焦点转向了政策执行领域。“1973 年，普雷斯曼和韦达夫斯基所撰写的《执行：华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》一书被认为是政策执行研究的发轫之作，他们二人也被誉为政策执行研究的奠基人”。[6]同年，托马斯·史密斯在《政策执行过程》一文中提出了政策执行过程模型，被称为史密斯模型。

史密斯在《政策执行过程》中描述了影响政策执行的四个主要因素：一是理想化的政策，即政策本身是否明确、合理、可行等；二是政策执行主体，即政府中负责政策执行的组织和人员，包括组织之间的协调、领导的方式技巧、工作人员的认知和态度等；三是目标群体，即政策实施的对象，包括目标群体对政策的认同和支持、目标群体的组织或制度化程度等；四是环境因素，即政治、经济、文化等影响政策执行的因素。史密斯认为政策执行时，这四大因素在相互互动的过程中会产生冲突和紧张，这种冲突和紧张会导致政策执行的偏移或变形，因而就需要“处理冲突”，使其达到一种平衡和谐的状态。在“处理”时，如果发现有问题，就需要及时作出“反馈和回应”；如果没有问题，则通过将政策“制度化”间接进行“回应”。政策执行结果作为政策再制定的依据，又回到政策制定过程中。[7]

图1 史密斯政策执行过程模型

史密斯政策执行过程模型将政策本身、执行主体、目标群体、政策环境四个因素作为一个有机整体，全面涵盖了影响政策执行的主要变量，为研究政策执行过程和政策执行的制约因素提供了分析框架。应用此分析框架可以从各个角度全面地透视我国幼儿教师待遇政策执行的阻滞因素，并从更广阔的视野寻找解决的路径，以促进我国幼儿教师待遇政策的不断调整和有效执行。

二、幼儿待遇政策执行阻滞的原因

幼儿教师待遇政策内容模糊、执行主体执行不力、目标群体没有发言权、政策执行缺乏经济支撑和强力监督是该政策执行受到阻滞的主要原因。

（一）政策模糊不清

政策本身是否明确、合理、可行是影响政策执行的首要因素。幼儿教师待遇政策存在内容模糊，目标不明和工具缺失等问题。

1.幼儿教师身份定位政策模糊

教师身份定位是确定待遇的前提条件。作为基础教育师资的重要组成部分，2019 年我国幼儿园专任教师的数量已达到276.31 万人，占到全国专任教师总数的16%，幼儿园教师已是不可忽视的一个群体。[8]但我国幼儿教师的“教师”身份尚未在法律上得到完全承认。[9]幼儿教师没有合法的、独立的身份。“她们拥有着‘教师’的称谓，却不能享受教师的名分、权利，处于附属者、边缘人的社会地位。”[10]虽然《中华人民共和国教师法》第四十条规定：“中小学教师，是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初等中等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师。”明确规定了幼儿教师属于中小学教师，确定了其身份。但1995 年10 月6 日颁布的《国家教育委员会关于〈中华人民共和国教师法若干问题的实施意见〉》将幼儿园教师限定为“各级人民政府举办的幼儿园的教师”，其他类型的幼儿教师都被排除在外。

《纲要》颁行以来，保障幼儿园教师待遇和地位政策主要包括对幼儿园教师身份地位、工资收入、社会保障、职称评聘、培训进修等方面。如对幼儿教师工资待遇方面的政策条款归纳起来有：（1）公办幼儿园教师执行统一的岗位绩效工资制度，享受规定的工资倾斜政策。确保教师工资及时足额发放。（2）采取多种方式切实解决公办幼儿园非在编教师工资待遇偏低问题，逐步实现同工同酬。（3）企事业单位办、集体办、民办幼儿园教师工资和社会保险由举办者依法保障。民办园要参照当地公办园教师工资收入水平，合理确定相应教师的工资收入。

这些政策条款根据现实情况把幼儿教师分为：公办园教师、公办园非在编教师、企事业单位办园教师、集体办园教师、民办园教师五类。如果按照《国家教育委员会关于〈中华人民共和国教师法若干问题的实施意见〉》中对幼儿教师的界定，只有“各级人民政府举办的幼儿园教师”属于中小学教师，其他类型的教师都不属于这个范围，不受《教师法》保护。由于身份定位模糊，政策文件又没有对“依法”到底是依据哪部法律做出明确规定，占幼儿教师总体61%之多的民办幼儿园教师待遇只能依据《劳动合同法》来保障。我国《劳动合同法》规定：“集体合同中劳动报酬和劳动条件等标准不得低于当地人民政府规定的最低标准；用人单位与劳动者订立的劳动合同中劳动报酬和劳动条件等标准不得低于集体合同规定的标准”。[11]因此，许多民办幼儿园就按照本地最低工资标准发放教师工资。至于“民办园要参照当地公办园教师工资收入水平，合理确定相应教师的工资收入”的规定，虽然给出了一个参照，但因为不用承担任何“违法后果”，该政策的有效落实被大打折扣。

2.目标不明、工具缺失

政策目标的明确表达和政策工具的具体落实是政策有效执行的关键。幼儿教师待遇政策存在政策目标不明，政策工具缺失的问题。如“采取多种方式切实解决公办幼儿园非在编教师工资待遇偏低问题，逐步实现同工同酬”。“逐步实现同工同酬”中“逐步”分为几步，最后期限是什么时候，都没有明确的规定，因此非在编教师的工资待遇较低，仍没有实现真正意义上的同工同酬。调查显示：2018 年全国公办园在编教师月平均工资为5412元，非在编教师仅为2371 元，不及在编教师工资的一半。[12]

关于幼儿教师的职称评聘问题，《纲要》颁布后的历次政策，都强调“人力资源和社会保障部门要制定幼儿园教职工的技术职称（职务）评聘政策”。至于如何制定，什么时候制定出来，都没有规定具体期限，因此10 年来仍然只能一次次地重申这句话，幼儿园教师职称评聘制度仍没有出台。

在政策工具方面，如“采取多种方式切实解决公办幼儿园非在编教师工资待遇偏低问题”，“多种方式”指的是哪些方式？并没有规定相应的政策工具，虽然这样可以给各级地方政府一些自由决策权，但也会造成地方政府无据可依的状况，因此公办园内教师同工不同酬的问题一直没有得到很好的解决。

（二）政策执行主体执行不力

政策执行主体包括执行组织和组织中的人员。组织之间的协调与组织人员对政策的重视、理解和支持程度，直接影响着政策的执行效果。

1.各组织之间配合不畅

幼儿教师待遇政策执行组织主要包括各级政府的教育部门、财政部门、编制部门、人力资源和社会保障部门和各级各类幼儿园等。在理想的状态下，“政策的执行就是政策的执行者依据政策的指示和要求，为实现政策目标、取得预期效果，不断采取积极措施的动态行动过程”。[13]但公共选择理论认为：“进行政治决策的人和进行市场决策的人都是同样的，都受自身利益最大化的引导”。[14]教育、财政、编制部门及幼儿园都是利益主体，都有各自的目标追求和利益所在。教育部门把提升教育质量，提高教师待遇作为目标；财政部门想尽量节省开支，减少负担；编制部门遵循“编制只减不增”的政策要求；幼儿园想用最少的支出聘用教师。这些利益主体之间为确保各自利益最大化而不愿互相配合，他们之间的相互推诿和掣肘，使政策的有效执行受到了强大阻滞。

在各相关部门利益冲突的情况下，本应该由担负直接责任的教育行政部门来领导和协调，但我国市县教育行政部门在教育经费投入、教师编制配备上没有相应的权力，只能听任财政和编制部门的安排。况且，长期以来我国地方公共经费和编制的分配主要取决于领导者的偏好和各个部门讨价还价的能力，[15]这种状况更增加了教育部门获得支持的难度和不确定性。

2.组织人员对政策的重视支持偏好不同

我国实行“地方负责，分级管理，以县为主”的教育管理体制，也就是说，在学前教育上，地方政府是举办者、责任人，地方政府的观念意识、财力能力等“地方性知识”会直接影响一方学前教育的发展水平。[10]

（1）重物轻师偏好

公共选择学派尼斯坎南认为官僚在政治市场上追求着地位、权力、声誉、收入等个人收益。在中国，中央政府（上级政府）通过对官员仕途的决定权来控制和激励地方官员。官员的政治晋升又会给他们带来上述个人收益。[16]20 世纪80 年代改革开放以来，中央考核地方官员升迁的主要标准是经济绩效，也就是地方的GDP 增长率。让每个官员的仕途升迁都与本地经济增长挂钩，调动其推动地方经济发展的积极性，进而实现国家经济快速发展的总目标。

“地方官员作为当地各项政策的主要决策者，影响着财政资源的分配和公共服务的供给”。[17]在经济绩效考核的压力下，为获得晋升，他们更喜欢投资能提高GDP 的招商引资，基础设施建设等项目，这些投资在短期内能增加经济产值和财政收入，能使他们较快地获得政治晋升资本。由于教育投资回报周期长的特点，短期内无法给地方政府带来明显的政绩，因此常常被有意或无意地忽略。

“在这种晋升激励机制下，地方官员只关注那些能够被考核的指标，而对那些不在考核范围或者不易测度的后果不予重视。”[18]因此，即使用在教育上的投资，官员们也会投入到能量化、能“被看见”的地方，如幼儿园园所建设、玩教具配备等这些能“可视化”的硬件设施上，对提升教师待遇缺乏热情和动力。如有些地方大量的财政资金被集中用于建设具有“示范”意义的“高大上”的乡镇中心幼儿园；有些地方把大量资金用于幼儿园硬件设施的“升级”、“改造”上。

（2）重义务教育轻学前教育偏好

地方政府会依据上级政府的考核导向进行经济投入，以获得晋升资本，这样的逻辑同样适用于教育部门内部。20 世纪90 年代以来，中央政府对“普及九年制义务教育”任务考核也成为地方政府的政绩目标，一如对“GDP 增长”的考核，而不在考核范围内的学前教育必然会受到忽视，编制、经费被挤占成为正常现象。虽然2011 年我国所有省（市、自治区）都通过了国家“普九”验收，全面普及了免费义务教育，由于“普及九年制义务教育”为“重中之重”是我国基础教育管理体制的核心特征，[19]义务教育的质量仍是未来政府政绩考核的重要指标，学前教育发展未明确纳入地方政府考核体系。重义务教育轻学前教育已成为地方政府一种长期难以改变的传统。

（三）目标群体没有发言权

目标群体即政策所影响的主要对象，即幼儿教师群体。幼儿教师对保障幼儿教师待遇政策非常支持。2009 年，在《纲要》公开征集意见时，最受关注的是幼儿教师的待遇问题。[20]但对于政策的制定和落实却没有发言权。

新公共管理理论认为：各种社会主体在参与决策的过程中无法彻底摆脱其“理性经济人”特征，他们会运用其所掌握的资源，来努力表达其利益要求和愿望，从而影响政府决策，以期在最终政策结果中实现自我利益最大化。[21]公共选择的结果就是各个利益主体“博弈”的结果。在各个利益主体“博弈”的过程中，利益主体对政府政策的影响力受规模、财力、资源、凝聚力、社会地位等因素的影响。学前教育属于教育的初始阶段，幼儿教师在教育界属于“弱势”群体，内部组织松散，外部又缺乏强有力的利益代言人，在国家决策的过程中力量较小，不能掌握教育决策的话语权，在政策的决策和执行阶段基本被排除在外，声音微弱，诉求也难以得到反馈。

（四）经费投入少、监管不力

政策环境会影响政策的有效执行，幼儿教师待遇政策在执行过程中面临经费投入少，监管不力的环境阻滞因素。

1.经费投入少，比例不协调

学校经费好比教育的脊柱，稳定充足的经费投入是推动学前教育事业发展的必要条件和有力保障。虽然《纲要》颁行以来我国学前教育经费投入总量大幅度增涨，全国学前教育财政投入从2010年的244 亿元增长到2020 的4 203 亿元，[22]但与国际学前教育投入相比，我国学前教育阶段的投入现状仍不容乐观，这也是幼儿教师待遇政策执行不力的重要影响因素。

首先，我国学前教育经费投入总量少。“学前教育经费投入占GDP 的比重反映了国家和社会总资源投入学前教育领域的多少，体现了一国或地区对学前教育的重视程度”。[23]经过近10 年的跨越式发展和大力度投入，我国2019 年学前教育总投入占GDP 的0.41%，“而OECD 国家在2010 年学前教育经费支出占GDP 的比重平均在0.6%，同为发展中国家的墨西哥，其学前教育经费支出占GDP的比重也达到了0.6%，远高于我国现在的比重”。[23]再从学前教育财政经费占总的教育财政经费来看，2019 年我国财政性教育经费为40 049 亿元，学前教育财政性经费为2009 亿元，占总的教育财政经费的5.01%。这说明政府在整个教育财政投入的“大蛋糕”里切了5%给学前教育。而早在2007 年OECD 国家的平均数已达到了8.09%。[24]

其次，政府分担比例较低。学前教育经费中政府分担比例显示了政府在学前教育中承担了多大的责任。2019 年我国学前教育政府财政性经费占学前教育总经费的49.01%，OECD 国家2015 年平均为84%。[25]政府投入结构还存在投入责任重心过低，分担比例不够明确的问题。虽然《纲要》颁行以来，明确了我国学前教育经费投入以政府为主导的方向，但在现实中县级政府是学前教育的主要经费投入主体。如对江苏省某市一个辖区学前教育经费投入的调查，2014 年，该区学前教育经费中县级政府投入占总投入的94.8%，中央、省、市三级政府投入合计仅占5.2%。可见，县级承担了巨大的学前教育支出责任，县级政府支出比重明显偏高。[26]如此沉重的投入对于经济发展水平好的县还能勉强负担，对于经济发展水平较差的县来说，保障义务教育经费投入已相当吃力，对于学前教育除上级转移支付外，投入十分有限。

更为关键的是，近几年我国学前教育大部分专项转移支付重点放在校舍建设、综合奖补、幼师培训和幼儿资助四大类上，较少用于提高教师生活水平和改善教师生活条件。2011 年中央安排学前教育专项经费是116 亿元，其中真正用于教师的只有2 亿元。[27]2016 年幼儿园教职工工资福利支出占学前教育经费总支出的52.52%，与2015 年OECD 平均水平相差18.65%。[25]

2.监管不力

教育督导与监管是保障教育法律法规和方针政策落实的重要机制。《纲要》颁行以后，我国密集出台了关于幼儿园督导的政策文件，如《学前教育督导评估暂行办法》《幼儿园办园行为督导评估办法》《幼儿园责任督学挂牌督导办法》《县域学前教育普及普惠督导评估办法》等，从督政与督学两个方面来规范我国学前教育事业的发展。但仔细研究这些政策文件的内容发现，这些标准更多在于对学前教育的普及和普惠的评估和督导，在教师方面更多评估的是教师的配备、资格、准入、师德师风方面。虽然也有保障幼儿园教师地位和待遇的指标，但指标太笼统，如《学前教育督导评估暂行办法》中规定“依法落实幼儿教师地位和待遇，切实维护幼儿教师合法权益。”《幼儿园办园行为督导评估办法》规定，“按规定与教职工签订聘用或劳动合同，教师工资按时足额发放，并按规定缴纳相关社会保险，教师队伍稳定”。《县域学前教育普及普惠督导评估办法》规定，“落实公办园教师工资待遇保障政策，确保教师工资及时足额发放、同工同酬；参照公办园教师工资收入水平，合理确定民办园相应教师工资收入”。上述政策简单重复《纲要》内容，不仅没有下划细则，且缺乏关于教师编制、职称等方面的督导与监管。

三、调适路径

从史密斯政策执行模型来看，幼儿教师待遇政策涉及政策本身、执行主体、目标群体和政策环境等诸多要素的影响，改革不仅涉及教育领域，还涉及社会领域，学前教育改革可谓进入了“深水区”和“攻坚区”，这使得改革政策出台和实施变得更加困难，需要进一步从如下方面加以调适。

（一）抓住立法契机，推动制度设计

我国《学前教育法》即将出台，要抓住《学前教育法》的立法契机，明确幼儿教师的法律身份地位、待遇、专业发展等基本权益与保障。“法律要明确规定幼儿园教师同中小学教师一样承担着国家公共教育职能，是基础教育教师的一部分。明确幼儿园教师与中小学教师享有同等的政治、经济和社会地位，并保障其基本工资、社保等待遇与专业发展权利”。[28]在法律框架下，各项政策更应详细规划“保障幼儿教师地位与待遇”的制度设计和路径方法，拿出时间表和路线图。

对公办园非在编教师实行人事代理制度。在编制“只减不增”的现实背景下，要保证公办园内幼儿教师工作的同工同酬，可实行公办园非在编教师人事代理制度。当下公办幼儿园非在编教师的工资是“政府根据幼儿园生师比缺编情况‘一揽子’补贴给幼儿园的，通过幼儿园间接发放到教师手中”。[29]有的幼儿园为节约经费，会自行压低非在编教师的工资待遇，人为制造同工不同酬。

实行人事代理制度后，政府根据幼儿园生师比标准核实幼儿园缺编情况，以人事代理的方式统一招聘非在编幼儿园教师。由人事代理中介机构为非在编教师提供一切人事管理方面的服务，其工资通过政府部门直接发放到教师个人手中，从制度设计上堵住非在编教师工资被盘剥的漏洞，切实保障公办园中的两类教师同工同酬。

企事业单位和集体办园教师实行教师薪金补贴制。在幼儿园普惠化的背景下，这两类园基本上都属于普惠性幼儿园。政府部门在对此类幼儿园进行资金补贴时，按照教师的学历、职称、工作年限等设置教师薪金补贴，并逐步提高，做到专款专用，有利于提高教师待遇，稳定教师队伍。

民办园教师按公办园教师待遇标准执行。在民办园分类改革制度实施的背景下，对自愿选择为营利性的民办幼儿园，政府要规定其以公办园教师工资标准为依据确定其教师工资标准。而且要求民办园在人员支出上达到一定的比例。例如2019 年北京市规定普惠性幼儿园人员经费支出不能低于总经费投入的70%，以制度规范民办幼儿园加大对教师工资待遇的投入力度。

设置职称制度出台的最后期限。为解决幼儿园教师职称评聘制度长期缺位的问题，政府要设置职称制度出台的最后期限，要求各地在该期间内必须建立起幼儿教师职称评定制度并开始执行。

（二）增加投入，关注教师

加大投入力度，提高公共财政投入比例，通过立法划分各级政府的投入责任。未来要实现“普及、普惠、有质量”的学前教育，特别是三胎政策的放开和受疫情影响经济紧缩的情况下，国家更要拿出大的勇气和决心承担起学前教育的经费投入责任。世界上很多国家都通过法律法规明确各层级政府的分担责任。日本在1997 年开始实施的《儿童福祉法》中规定，学前教育阶段的机构补助由国家负担1/2，都道府县负担1/3 或1/4；巴西也有相关法律规定。[25]未来我国也应学习上述国家，通过立法明确中央和地方各级政府的经费投入责任。同时要针对欠发达地区县级财政自给能力不足，“以县为主”投入体制重心偏低的现实，要将投入责任上移至省级政府，让省级政府承担更多的责任。

教育投入要更多向教师待遇改善方面倾斜。在转移支付的经费中，确保用于人员支出的比例不低于65%，[30]要求地方政府必须达到这个比例，并对超过这个比例的地方政府进行追加奖励，引导地方政府将转移支付的经费更多向人员支出方面投入。同时，国家也要转变策略逐步将学前教育经费更多地投入到教师待遇改善方面。

（三）严格监管，加强问责

发挥好教育督导的作用，对于贯彻落实教育法律法规和中央重大决策部署、推动解决教育热点难点问题具有十分重要的意义。未来要抓住《学前教育法》出台的契机，利用好刚出台的《教育督导问责办法》和《县域学前教育普及普惠督导评估办法》中的监督机制，一方面将督导的重点放到普及、普惠上，另一方面放在幼儿园教师的待遇保障上。

“十次督导，不如一次问责”，对幼儿园教师待遇保障不力的省市县；对各部门互相推诿扯皮的现象；对把有限的经费不做科学规划，用来做学前教育面子工程而不是保障教师待遇的各级地方行政和教育部门负责人；对民办园不依规按照公办园教师标准保障教师待遇等长期无法解决的问题进行问责处理。把保障幼儿教师待遇作为年度“一号工程”进行一次重点督导和问责，紧盯不放，持续发力，相信能起到好的效果。