存量规划背景下老城区有机更新的思路与策略分析——以定安老城规划项目为例

文／史琼 海南中元市政工程设计有限公司 海南海口 570208

引言：

如今老城区的更新不能只着眼老城区物质环境和基础设施的建设，需要立足老城问题老城自己解决的观点，将更新的思路和重点转向适应社会发展需求的可持续微更新，以保护性、渐进性、发展性等更新手段促使老城区复苏，形成一种“自力更生”的更新有机模式。

1.研究背景解析

我国的改革“脚步”较快，城市的发展驶上了快车道，大批的新型城市崛起，成为了世界上城镇化发展速度较快国家之一。为了适应城市高速发展的需求，在以往的规划思路一直以增量规划为主，随着城市建设扩张会存在生态环境的破坏、耕地保护的困境等问题[1]。

目前国家政策和海南省层面对此颁布了一系列规定，如中共中央国务院发布《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》、《中共海南省委海南省人民政府关于加强城镇规划建设管理工作的实施意见》、《定安县总体规划（空间类2015-2030）》、《定安县定城国家历史文化名镇保护规划》等。结合政策导向，新时代背景下，提质增效成为国家发展的主要任务，存量规划将成为下一个发展阶段重要的增长点，城市有机更新则是提高城市建设品质的主要手段。如考虑到定安县城优越的区位条件，结合定安县发展为国家休闲康体养生胜地、海南特色生态产业强县、县域的综合服务中心的发展定位，采用“集中发展塔岭，充实优化老县城，重点打造潭榄溪城市形象精品”的发展策略。但目前我国大部分旧城在城市发展中的定位模糊，出现城市活力逐渐减弱和衰退现象。从定安老城的自身发展阶段看，加快定安老城片区的更新需要结合定安老城的地域特色，对城市的既有系统进行梳理提升，对城市的重点功能区块进行升级。定安老城规划项目本次重点规划控制范围确定为定城国家历史文化名镇历史镇区范围外的区域，其四至范围为东起潭榄溪河堤，西北至定城国家历史文化名镇历史镇区，南起环城南路，北至定城污水提升泵站，总面积465.18hm2，存量规划主要目标是调整优化定安老城片区现有建设地区的功能，通过对建设用地的再生产、演变、挖潜、提升来盘活和优化存量用地。

2.存量规划与老城区更新之间的关系

2.1 存量规划与城市更新之间的关系

存量规划主要发生在城市空间、功能和社会经济状态明显转型之后。现阶段的城市存量规划对象有了质的突破，从针对存量土地转向存量空间。而城市更新作为一个长期转型和发展过程，其更新的关键理念也在实践中不断变化，更加关注存量空间的可持续利用，是未来的发展趋势。因此，结合两者的关系，针对城市存量空间开展的更新可概括为存量型城市更新更为精准和贴切。

2.2 城市更新与老城区之间的关系

老城区由于其密集性、制约性、历史性等特点，自身发展也存在特有的矛盾。因此，在老城区的更新中需要借助更为综合和三维的城市设计技术手段去解决这些矛盾，以实现城市更新。以本次定安老城片区为例，本次的城市更新中更加地强调城市的融合性，注重人与城市的物质环境的关系和城市居住空间的营造，以促进人与环境之间的友好关系。

2.3 存量规划与老城区更新之间的关系

随着发展，老城区各类问题逐渐凸显，基于存量规划的老城区的城市更新能为存量型老城区更新改造提供更为合适规划设计理念。以本次定安老城片区为例，定安老城片区的有机更新是以老城区的整体发展为基础，对现有条件进行全面详实的评估的基础上，深入分析和挖掘城市空间开发潜力，并经过一系列规划技术手段区焕发老城区生机（如图1 所示）。在开展定安老城片区的全面评估时，主要从定安长期以来自发形成的空间肌理、传统文脉、现状空间布局、功能布局、城市立面风格、街道空间尺度、建筑不同分区、建筑整体体量密度、建筑空间关系、场所特征、景观节点空间等[2]。

图1 存量规划与老城区更新的关系

3.老城区存量更新规划存在问题分析

3.1 项目概况

定安县位于海南岛的中部偏东北，由老城片区、塔岭新区和仙沟片区组成。老城片区位于中心城区西部，北临南渡江，东侧、南侧隔潭榄溪与塔岭新区相望，西侧连接定海大桥与环城南路，地理位置良好。本次规划总用地规模524.68 公顷，其中，定安老城区面积465.22 公顷，定城历史镇区占地面积59.46 公顷。在定安老城区中，城市建设用地面积302.85 公顷，乡村建设用地面积54.24公顷，非建设用地面积108.13 公顷。为便于表达，将本次重点定安老城区称为“定安老城区”，定城国家历史文化名镇历史镇区称为“定城历史镇区”。

规划区地势总体为中部高，四周低，属于热带季风海洋性气候，阳光充足，雨量充沛，东南临潭榄溪，位于南渡江与潭榄溪交汇区域，水资源十分丰富。规划区现状有东北门、西门街、中南街、江南、沿江、大众、南珠、后山、山椒等9 个社区，其中二类居住用地面积23.76hm2，约占总建设用地的9.63%，规划区内现状建筑按层数划分为低层建筑（1-3 层）、多层建筑（4-6 层）、中高层建筑（7-9 层）和高层建筑（10 层以上）四种建筑类型；公共管理与公共服务设施用地面积10.92hm2，约占总建设用地的4.4%；商业服务业设施用地面积25.65hm2，约占总建设用地的10.35%；工业用地面积5.88hm2；交通枢纽用地面积0.93hm2；市政公用设施用地9.21hm2；沿江公园用地面积13.6hm2。

3.2 现状问题提炼

3.2.1 城市发展现状问题

近年来，随着城市的空间扩张和增量发展建设，规划区近年来建设基本按照规划实施，主次干道框架和城市整体结构基本形成，人居环境逐步改善。但在城市发展过程中，仍存在某些不足，主要表现有以下方面：

城市安全方面。主要部分区域街坊道路不畅，断头路较多，不能满足消防通行安全需求；建筑间防火间距不够，万一发生火灾，容易殃及四周；城市道路消火栓很少，难以保证消防灭火战斗用水需求。

城市交通方面。城市路网构架不成系统，不尽完善；公共停车场、公交站场等用地明显不足；部分公共加油站位于城市道路交叉口，存在不利于交通通行等问题。

城市居住环境方面。建筑密度高，平面布局无序，附属绿地少，居住环境较差。

城市排水方面。排水管网系统不完善，管网未有效深入街区内部，部分污水未经处理直接排入南渡江。

城市环卫方面。缺少环卫工人休息点、公共环卫设施少、生活垃圾乱倒、个别区域如市场、车站附近，市容环境卫生较差。

城市风貌方面。（1）城市街道风貌临街管理较弱，店铺商品出店摆放、电动车停放无序、部分低压电力线和弱电线路，随意拉挂，风貌零乱。（2）住区风貌：见缝插房、无序漫延，住区空间拥挤，缺少绿化与生活垃圾收集清运设施。（3）建筑风貌：建筑色彩及建筑立面较为单一，建筑风格千篇一律；（4）景观风貌：绿色基底质量好，但是城市内各类绿化用地缺乏有机联系，城市滨水空间并未得到有效的利用。

城中村方面。村庄布局散乱,农居无序扩张由于规划的滞后及管理的薄弱,在建设过程中无序外延粗放扩张,村庄面积较大,布局上零散杂乱,造成大多整体环境差,道路不规则,新旧房相连，存在通风采光和消防安全等问题。

3.2.2 存量更新规划存在问题

结合国内一些成功的存量更新规划案例分析可知，大多存在一些共性之处。如在更新改造前会对当地区域的肌理和历史建筑进行一定的分析，深入探究区域场地原有肌理形成的原因，以实现后续更新改造中尊重场地特色，很好延续其原有的场所记忆。对于场内有历史建筑的规划区域，需要进行一定的科学分析，以决定原样修缮保留还是改造。对应交通存在问题的老城区，受限于老城的建筑与规划存在局限性的问题，在整体规划和更新中需要具备一定的超前性，合理安排车行和人行的交通流线问题，打造适宜的步行环境。解决好规划和建筑、交通等宏观规划问题后，还需要进行公共景观体系、小区内部改造等微观程度的更新改造，以打造系统性的点、线、面覆盖的景观系统，营造地域特色。

目前海南省存量更新规划主要依托控规体系，利用控规一张蓝图对可开发用地规划。但存量更新规划存在问题也存在存量用地供给缺乏计划性部署、存量用地资源系统性梳理还不够、存量用地开发无法及时开展评估等几个方面的问题，具体分析如下：

存量用地供给缺乏计划性部署。由于国家政策的变化，加之管理部门调整，会产生对存量用地评判标准不一致的情况。因此在老城区更新规划中存在部分有更新潜力的存量用地未纳入更新计划。另外，由于缺乏宏观布局和市场的需求考虑，可能存在供地总量、类型、空间等与城市发展时序存有偏差的情况。

存量用地资源系统性梳理还不够。虽然定安县编制过《定安县城市总体规划（2005-2020）》，对城市性质、城市规模、规划布局、老城片区规划相关内容等内容进行阐述。但对存量用地的现状基础信息、规划情况等未能开展系统性地梳理，无法对全县的存量用地资源，如一些低效的零星地块进行评估和加以筛选改造。另外对存量用地的基础信息也缺乏系统性的梳理。

存量用地开发无法及时开展评估。存量用地规划涉及到各层次、各类型的规划，较为庞杂，可能存在“规划打架”的弊病。目前，海南省对于存量用地规划手段还较为，无法及时将论证成果及时进行动态维护，也无法对规划进行定期评估。

4.老城区存量规划更新思路与策略

本规划经过前期场地调研分析，再根据城市设计导则，依据现有优势条件，将规划区打造“布局优化、环境优美、配套完善”的综合性片区，促进规划区协调有序发展，形成富有特色的城镇风貌。

4.1 老城区存量规划更新思路

定安老城规划项目整体更新思路，首先从宏观上分析规划片区现有的存量用地和存量空间，将规划地块功能目标定位为“体现历史文化风貌、商贸金融服务和文化教育为主的综合性生活片区”。之后，整合周边现状的分析，计算出未来可利用的增量空间。在此基础上，进行规划片区功能的整合与重组，确定“一心，两轴，三廊，多片区”功能结构，实现空间模式的高效化利用，充分激活城市的空间活力。其次，进一步考虑交通流线的组织，完善交通设施用地布局，在空间的立体化层面考虑城市道路用地、交通枢纽用地、公共交通场站用地、社会停车场用地，优化交通流线组织。再次，以尊重现状，减少拆迁为原则，加强对肌理的延续和尊重，注重历史镇区保护，促进街区风貌和谐，以带动整体地段的历史和商业氛围。最后，加强在微观层面的有机更新改造，充分考虑市政、休闲、景观方面的维护与更新，以求满足功能和视觉的享受。

4.2 老城区存量规划更新策略

在本次定安老城规划项目中，在综合各类因素和结合地块更新潜力评估基础上，结合规划区域的现状条件，结合规划区打造“布局优化、环境优美、配套完善”的综合性片区。

4.2.1 优化整合存量

一方面，结合定安老城区现状商业用地比较分散且不成系统，规划将商业中心布置于原政府所在地，其它市级商业沿大众路和人民路布置，形成完整的市级商业中心，其次依托古城大街和大众东路形成区及商业中心，共同服务于整个县城及县域。小区级公建，布置于小区中心，服务于小区，形成完整的商业服务体系。同时，根据总体规划，居住用地在城市中心外围，现状多为质量、环境较差的低层建筑，规划中结合实际情况，对居住用地进行改造，规划了六个居住小区，形成小区的合理规模，便于小区公建的合理配置和管理；另一方面，一定程度的投资回报有利于地区升级，确定适合老城区健康发展的刚性指标，如开发强度、建筑密度、容积率等相关建筑指标，明确既有存量和潜在增量，并进一步通过交通组织、城市设计、功能引导等措施，从而实现城市更新发展。

4.2.2 打造多层级聚合式的整体更新格局

为了确保定安老城区的活力，就要确保人群可达，保持其公众开放性。规划设计以“大聚合，小聚落”的设计理念：大聚合则是以中部公共管理与商贸金融服务中心为中心，办公、商业、文创与居住包围；小聚落则是分开的每个地块也有一个内部公共空间中心，周边建筑围绕着形成小聚落。该规划在现有城市布局的基础上，通过对资源整合、有目的的引导建设，最终形成规划区呈“一心两轴三廊多片区”结构。“一心”是指规划区中部的公共管理与商贸金融服务中心；“两轴”分别指东西向的见龙大道和南北向的人民路两条城镇发展主轴；“三廊”分别指定安老城区东部的潭榄溪滨水生态廊道、定安老城区西部的南渡江滨水生态廊道和定安老城区南部的田园生态绿廊；“多片区”分别是定安老城区北部、东部、南部的居住综合片区和定安老城区东南与西北的乡村田园片。

4.2.3 老城区交通组织改善

以合理布局、衔接规划、消除“蜂腰”、以人为本为道路体系的改善原则，进行城市道路体系的优化，以实现老城内部交通改善，具体策略如下：（1）进行道路与交通设施用地合理布局。规划在定安老城区南部环城南路与创新路交叉口东侧安排一处二级客运站用地，占地8.14公顷；规划在环城南路与创新路交叉口西侧安排1 处占地8.14 公顷的二级客运站用地，规划结合商业金融区、体育场馆、公园、中小学、幼儿园等主要人群集散场所设置7 处总占地1.49 公顷的社会停车场用地。（2）合理优化交通结构。在既有条件下，采取小型街区“小地块，密路网”的道路组织方式。一方面，体现对片区的尊重，同时延续地块的肌理；另一方面，通过结构优化，实现人车分流。（3）加强路网结构优化。城市道路网结构分为城市主干路、次干路和支路三级城市道路分级。规划以老城区建设状况、线路支路网络为基础，加大支路路网密度，与主次干道形成完善的交通系统。

4.2.4 评估建筑更新方式

对于定安老城区现状建筑的更新研究，应理顺规划区在城市中的定位和功能，从用地性质、交通组织、建筑质量、建筑风格、生态环境、建筑活力、分级保护等方面，对现有建筑进行评价和分级。对片区进行分析：建筑周边基本以道路四角为活力带，向周边扩展。结合定安老城区的空间资源建设条件，考虑不同业态功能的空间使用特征，并通过相关案例的对比研究，建立了文物保护、保护与修复相结合、保护与更新相结合、改建与拆除相结合、改建与不完全拆除相结合、彻底拆除等多种更新方式。定安老城区规划重点工作范围为历史镇区的范围，以古城保护和定安文化展示为主，打造集文化体验、旅游休闲、商业服务为一体的国家历史文化名镇。为营造文化氛围，强调古城的文化色彩，规划古城用地实行以下几点调整：在原老县衙的基础上修建孔庙，并将其作为文物库、民俗博物馆、传统文化的展示区以及新的景观中心；在充分研究和分析定城历史名城现状的基础上进行建筑高度控制；严格保护现存的传统街巷布局，保持原有的街道界面，对损坏的局部应及时的予以修缮以保持街巷原有的空间尺度。

结语：

随着城市化进程的不断加快，老城区因建设年代相对较早而存在社会面貌和经济活动与外界断层等诸多城市问题。但作为城市的文化发源地，仍具有较大的发展潜力，如何让老城重新焕发活力，是本研究的热点。因此，本研究将结合定安老城规划项目，从空间、功能、交通、景观等方面实现老城区的有机更新，实现老城有序发展和可持续发展[3]。