“一带一路”背景下打击跨国经济犯罪合作机制的构建

张 艳

（陕西警官职业学院,陕西 西安 710021）

1 问题的引入

自“一带一路”倡议实施以来，我国与沿线众多国家的经济和文化交流与日增多，但由于各国经济发展和法治建设水平参差不齐，且缺乏强有力的国际司法合作机制，导致在当下合作框架中，一旦投资国家与投资主体在东道国的投资活动受到经济犯罪的不良影响，往往无法得到及时有效的跨国司法救济。如何在“一带一路”背景下解决上述难题，构建跨国经济犯罪司法合作机制，成为我国和沿线国家亟待解决的关键问题。构建“一带一路”逮捕令制度，确立涉案赃款追回机制，是打破当前国际合作困境的核心内容与关键措施。然而经梳理发现，当前学界针对具体措施的研究比较多，多主张监督权力，在办案过程中加强配合，在证据交换与犯罪引渡方面进行合作，但是缺乏对域外反腐和打击跨国经济犯罪的研究，文章基于已有的研究成果，从构建“一带一路”打击跨国经济犯罪合作机制的原因写起，在分析原因的同时也对现阶段国际合作的困难进行了梳理，并对《联合国反腐败公约》以及欧盟反腐和打击经济犯罪合作的经验进行考察，以期为“一带一路”背景下打击跨国经济犯罪合作机制的法治化构建提供经验与启示。

2 存在的难点及分析

2.1 缺乏统一的司法合作机制

自“一带一路”倡议发起以来，参与的国家和地区众多，其中既有已经建立起一套部门完备、运作顺畅的法治体系的意大利、新加坡等发达经济体；还包括中亚、西亚、东南亚、北非等广大欠发达国家和地区，法治建设相较落后，一些地区甚至仍然盛行宗教习惯法，拥有宗教裁判庭和宗教警察。总体而言，在“一带一路”背景下沿线各国法治发展水平整体差异较大，具体表现为以下几点。

（1）缺乏司法合作的法治基础。从世界范围来看，虽然有《联合国反腐败公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》等国际公约存在，且被世界上大多数国家所签署与批准[1]，但国际公约缺乏强制执行力。从区域组织来看，虽然如欧盟等发达经济体内部有《打击涉及欧洲共同体官员或欧洲联盟成员国官员的腐败行为公约》《反腐败刑法公约》《反腐败民法公约》等法律文件[2]，但与“一带一路”沿线国家的文化背景、法治水平和法系归属存在较大差异，很难适应“一带一路”沿线国家跨国经济犯罪司法合作的需要。

（2）经济犯罪的界定标准不一。例如《联合国反腐败公约》规定的“腐败”是指本国公职人员、外国公职人员、国际公共组织官员或私营部门内的贿赂、贪污、侵占公共财产等行为。这与我国的标准相差甚远，我国刑法中腐败犯罪主要体现在《中华人民共和国刑法》第八章“贪污贿赂罪”和第九章“渎职罪”，包括贪污罪、受贿罪、巨额财产来源不明罪等，并没有腐败犯罪的概念。

（3）刑事执法权的让渡困难。刑事权是一国主权中不可让渡的部分，因此很多国家在跨国刑事裁判中往往不愿意承认他国判决在本国的法律地位和效力，导致跨国追赃程序执行困难。另外，对赃款的侦查取证困难。资金追回的首要问题是确定涉案资金目前的位置，但随着科技水平的发展，犯罪人员通常不惜成本，通过雇佣精通洗钱技术的人员帮助他们洗白资产，同时又转移资产，再加上一些国家的银行不会泄露客户信息，因此在对赃款进行调查和取证时困难重重[3]。

2.2 治理跨国经济犯罪面临引渡难题

引渡回国是实现本国制裁的重要一步，从我国自身来看，截至2020年我国已与81个国家缔结司法协助条约、资产返还和分享协定、引渡条约，已初步构建起覆盖各大洲和重点国家的反腐败执法合作网络，为我国打击跨国经济犯罪和追回外逃资产提供了难得的外部助力。但同时也要注意，在“一带一路”倡议下，当前签署的司法协助条约远远不足以满足我国日益发展和开放的要求，跨国引渡仍面临许多问题，具体如下：

（1）与“一带一路”沿线国家签订互助以及引渡条约的目标难以在短时间内实现。

（2）受到条约前置主义、死刑不引渡原则、政治犯罪例外原则以及本国国民不引渡原则等规则限制。

（3）目前的引渡程序比较烦琐，存在较长的运行周期。首先需要请求国正式提交引渡请求，其次需通过被请求国的审查和批准，才能正式执行跨国引渡。犯罪分子往往利用运行周期中的时间空当，在此期间为自己开脱罪行或者销毁关键证据。

2.3 治理跨国经济犯罪面临跨境追赃难题

在跨境追赃案件中，不仅需要一国内部多部门审批，还需要和其他国家进行多次磋商，同时还要提供证据和法律文书。由于审批和办理过程中需要花费大量时间，因此办理案件历经数年也不足为奇，这也为犯罪分子转移和洗白赃款提供了有利时机。我国以往的境外追赃工作很大程度上依赖于被请求国的司法协助，而且获得其他国家司法协助的前提是使被请求国信任。我国的刑事司法制度和人权保障状况，一些案件追赃失败在很大程度上与两国相关法制间存在冲突有关。此外，境外腐败资产的追回也是复杂的系统性工程，需要我国国内的司法机关完成调查取证，为取得他国的司法协助提供足够的证据用以证明是贪污腐败所得[4]。并且国际上的通行做法是有偿合作，被请求国会提出在司法协助中产生的相关费用及其补偿问题，甚至还会提出资产分享[5]。但我国在这方面的传统做法是无偿援助与合作，并且法律也没有相关的明确规定。从一定程度上说，由于和国际通行做法相悖，导致被请求国往往缺乏司法协助的动力。

3 构建跨国经济犯罪司法合作机制的实践与启示

3.1 跨国经济犯罪治理合作机制的实践

3.1.1 《联合国反腐败公约》

《联合国反腐败公约》是一项全球性反腐败法律文件，其中非法资产追回制度是该公约的重要内容[6]，对缔约国建议，要建立预防腐败、监督犯罪所得转移的有效机制，同时也对如何追缴腐败资产作出了明确的规定，并提出了腐败资产返还的概念，创建了追缴涉腐资产的国际合作机制。在《联合国反腐败公约》第五章对涉腐资产的追回措施进行了详细的规定，其中包括两种类型：第一种，直接追回机制，是指资产来源国在其国内的诉讼程序中，利用法律互助的方式，对由于经济犯罪而被转移到流入国的资产进行追回或者进行补偿；第二种，间接追回机制，是指来源国依照其法律或按照流入国法院发出的没收令，请求流入国对转移到其领土上的经济犯罪所得资产予以没收，并将其归还给来源国。

3.1.2 欧洲逮捕令制度

“逮捕令”系沿用2002年6月欧盟理事会通过的《欧盟成员国间实施欧洲逮捕令及其移交程序的框架决定》(以下简称《欧盟逮捕令框架决定》)中的用语，即针对逃犯，由司法机关签发并执行的逮捕和移交命令。为适应各欧盟成员国之间的跨境犯罪和跨境追逃的需要，自2004年1月1日起开始逐步在成员国之间实施欧洲逮捕令。其针对传统逃犯移交制度中存在的高成本、低效率、高不确定性、长运转周期多等问题，对传统引渡制度进行了四个方面的突破与创新，为我国解决“一带一路”跨国经济犯罪中的逃犯移交、引渡问题提供了借鉴：

（1）简化移交审查程序。欧洲逮捕令制度去除了复杂且不确定的行政审查程序，逮捕令签发和执行实行形式审查主义，不再要求对案件本身进行实质性审查。因此逮捕令签发方仅需要提供形式合法合规的逮捕手续即可，不必额外提供证明案件本身的证明材料，而执行逮捕令的国家也无权再实质审查这些证据是否充足或逮捕令是否合法。

（2）严格限制拒绝移交的理由。执行国家的司法机关在收到请求国按照统一格式签发的逮捕令后，除了应当拒绝或者可以拒绝的情形之外，对于逮捕令应当一律执行。拒绝移交的理由受到严格限制，主要包括以下情形：一是在执行国对于逮捕令所依据的犯罪事实具有管辖权时，有权决定是否对被请求人特赦，或者被请求人已经在执行国接受完成刑罚执行，无须另外执行；二是在签发的逮捕令缺少必要要素信息时，执行国根据逮捕令不能准确识别被请求人的身份；三是执行国与请求国就案件本身管辖权归属存在争议时，执行国认为犯罪事实并未发生在逮捕令签发国境内的；四是执行国认为执行该欧洲逮捕令与本国法律的基本原则相冲突时，以执行逮捕令为该国法律所禁止而拒绝执行。

（3）取消了本国公民不被引渡制度。赋予欧盟成员国公民两重“公民”身份，在欧洲逮捕令面前，其本人既是本国的公民，也是欧盟的公民，同时受到本国法律和欧盟法律的双重管辖，从法理上取消了“本国公民不被引渡”制度。

（4）排除了双重犯罪原则的适用。规定只要请求国认为犯罪分子可能被判处较重的刑罚或羁押，接收逮捕令的被请求国认为其违反了刑事法律，就具备了发出逮捕令的条件，对于犯罪分子所受到的实际刑罚以及刑罚轻重则在所不问[7]。

3.1.3 欧洲侦查令制度

欧洲侦查令制度是一项由欧盟内部多个成员国发起的司法动议，旨在对司法机关跨国执法的效力进行有力补全，侦查令签发后能够支持相关执法机关在欧盟成员国范围内采取一个或多个特别侦查措施收集证据，便于避免因缺乏实质性证据导致外逃人员被捕后逃脱法律制裁，更便于欧盟在刑事诉讼中获取证据的方式和程序的统一。结合追逃追赃制度，能够较为全面地研究欧盟等发达经济体在该领域面临的难题及解决的方式，也能为我国“一带一路”倡议下跨国经济犯罪合作治理提供借鉴的素材。该制度具体内容如下：

（1）责任主体：签发主体为签发国国内与案件相关的相关执法主体，如法官、侦查官、检察官，或者被签发国承认其他司法机构以及根据国内法有权在特殊案件中收集证据的侦查机关。执行机关主要是有权承认或执行欧洲侦查令的机关，其有权承担欧洲侦查令中的侦查措施。

（2）转递流程：欧洲侦查令应以任何形式从签发机关转递到执行机关，其他官方联系也应在签发机关和执行机关之间直接进行。欧盟每一个成员国都可以委派一个或多个中央机关来协助，负责行政文件传递和接收欧洲侦查令。

（3）承认与执行：执行机构应当承认欧洲侦查令，且采取必要的措施执行，除非存在不被承认或执行以及延迟执行的情形。执行机构应当按照签发机构明确的方式和程序执行，除非违反执行国基本法律原则。签发机关和执行机关可以任何形式进行协商，提升执行的效率[8]。

3.2 基于联合国和欧盟跨国经济犯罪治理合作机制的分析和启示

经过对《联合国反腐败公约》的考察可以得出如下结论：首先，我国在腐败资产追回中的做法与《联合国反腐败公约》相悖，《联合国反腐败公约》中的直接追回资产措施规定的是：一缔约国在其资产因经济犯罪被转移到另一缔约国，而另一缔约国没有采取没收等处置措施的情况下，通过一定的途径，主张对该资产的合法所有权而将其追回的机制。在跨国经济犯罪的治理合作过程中，国际上通行的做法是协助国会向资产来源国提出赃款分享请求[9]。我国则更加注重国际免费司法协助和合作，与国际通行的有偿合作相悖，这导致了我国在打击经济犯罪国际合作中，追回资金时很可能会面临资金流入国不会积极配合的困难。

此外，欧盟作为当前世界上一体化程度较高的区域性组织，欧洲逮捕令、欧洲侦查令等制度对构建“一带一路”场域下跨国经济犯罪合作治理也具有十分重要的借鉴意义。具体建议如下：

（1）适当借鉴侦查一体化理念，侦查令的签发国和执行国机关进行交流与协调，执行国机关按照签发国的侦查令执行，进行侦查机关间的协作。

（2）平衡国家权与侦查权，某一沿线国在其他沿线国进行侦查时不可避免地牵涉另一国的国家主权，若要解决这一问题，需要沿线各国在主权问题上妥协。

（3）拓展刑事司法合作，在相互尊重的基础上通过缔结条约与外交途径进行警务与刑事司法合作，以便在引渡条约、刑事司法协助条约缺失的情况下，可以作出特别安排。

4 “一带一路”跨国经济犯罪国际治理合作机制构建途径

4.1 构建“一带一路”跨国经济犯罪治理合作机制

“一带一路”倡议下，跨国经济犯罪治理关键是构建统一的司法合作体系。首先，我国作为“一带一路”倡议发起国，应与沿线国家积极协商，筹备成立“一带一路”倡议下的国际刑事合作机制，处理组织内部成员国家司法机关办理的跨国经济犯罪。其宗旨是促进“一带一路”沿线国家反腐和司法机关之间交流先进经验和技术，为打击跨国经济犯罪、引渡犯罪嫌疑人、追回涉案财物等提供方便。其次，还应尽早达成“一带一路”沿线各国关于共同反腐败、反洗钱、共同侦查、引渡犯罪嫌疑人、跨国追缴赃款等问题的司法共识。最后，要加强“一带一路”对内与欧盟、东盟、非盟等经济体的法律协作，以及与联合国、世界银行等国际组织的法律协作。

4.2 建立“一带一路”逮捕令制度，解决引渡难题

在“一带一路”框架下，跨国经济犯罪的引渡合作可以借鉴欧洲逮捕令制度。欧洲逮捕令具有统一的格式，只要是在规定范围内的犯罪，欧盟的成员国就要相互承认、相互履行，是对依靠条约引渡犯罪分子的传统做法的突破和创新。建立相互承认和执行各合作国家的刑事判决的刑事司法合作制度，简化移交犯罪分子的冗杂程序和模式[10]。具体完善建议包括：（1）对法院裁定和判决的相互承认和实施。这一做法是指被请求国司法机关对于请求国司法机关提出的移交某腐败犯罪分子的请求，仅有权采用形式上的程序审核，力求程序的效率和简化。在成员国间，一国的刑事判决能够得到成员国全体的相互承认与执行，有效简化了移交文书的程序，解决了因缺乏引渡条约而造成的引渡受限问题，加快各国追究犯罪分子进程，有利于打击跨国经济犯罪。（2）对拒绝移交的原因进行严格限制。成员国的司法部门，在接到请求国发出的拘捕令之后，原则上必须予以实施，除了以下应当拒绝或者可以拒绝的情形之外：

①在执行国对逮捕令指控的犯罪事实具有管辖权的情形下，执行国司法机关决定对被请求人发起特赦，或被请求人已在执行国执行完毕刑罚。

②被签发的逮捕令缺乏必要信息要素，执行国不能据此辨别被请求人的身份。

③执行国对请求国提出管辖权异议，对犯罪事实发生地和案件管辖权产生争议且尚未达成共识。

④执行国认为执行该逮捕令与该国法律发生冲突，以执行逮捕令的行为被本国法律所禁止为理由拒绝执行。

⑤适当确立本国公民引渡制度。“一带一路”沿线国家可以适当借鉴欧盟本国公民引渡制度，因为“一带一路”沿线国家的公民并不像欧洲公民那样拥有两重身份，因此本国公民引渡制度要严格规定其使用情形而不能盲目照搬。

⑥排除了双重犯罪原则适用。只要犯罪行为在请求国可能被判处较重的刑罚或面临羁押，同时在被请求国需触犯刑事法律构成犯罪，就满足了执行逮捕的条件，无须再考虑所判处的刑罚轻重甚至是否应受到处罚。

4.3 确立涉案资金跨国追回机制

在进行涉案资金追回的国际司法合作时，我们可以参考西方各国的实践，在维护法律权威、保证国家利益的前提下，坚持务实、灵活、高效的处理方法，并以此为依据，构建适应“一带一路”建设需要的经济犯罪涉案资金跨国追回机制。

（1）建立赃款共享机制。允许将追回的赃款分配给协助国家，使其与国际通行做法保持一致，从而增强其参与国际合作的赃款追回工作的动力。在具体操作上，应制定相应的法律法规，为建立国际刑事司法协作与财产追缴机制提供法律依据。

（2）在资金追回机制方面放开有偿委托、代理。资金追回机制上的国际主流做法是有偿合作。因此，笔者建议可以尝试探索我国在资金追回机制方面的有偿化改革，允许甚至鼓励本国司法机关加强与国外律师机构或其他民间组织开展有偿合作，通过委托、代理的方式，指挥国外本土司法机构帮助我国本土司法机关有序开展跨国侦查调查公职，弥补我国司法机关在跨国证据搜集、财产调查和取证等方面的不足。同时，可以尝试在司法机关中，探索建立专门的基金对有关人员的薪酬和开支进行支付[11]。

（3）借鉴欧洲侦查令制度。在尊重主权的基础之上开展合作，适当借鉴侦查一体化理念，侦查令的签发国和执行国机关进行交流与协调时，执行国机关按照签发国的侦查令执行，进行侦查机关间的协作，确定腐败犯罪的证据。跨国开展侦查工作不可避免地牵涉到平衡侦查权与国家主权的矛盾，若要解决这一问题，需在沟通与磋商的基础上，开展多种合作方式，相互尊重，通过缔结条约与外交途径在警务与刑事司法方面进行合作，如果这两种途径行不通，也可以采取签署协定的方式对跨国经济犯罪进行认定并予以没收。

5 结语

本文围绕着“一带一路”场域下治理跨国经济犯罪面临的困境展开论述，并在借鉴《联合国反腐败公约》、欧洲逮捕令和欧洲侦查令制度的基础上，针对每个困难提出解决策略。其中提出的跨国司法合作和涉案财物追回并不是某个国家的内部问题，还牵涉到“一带一路”倡议经济合作的稳定性与顺利性，需要所有倡议参与国共同重视，在行动上相互配合，警惕跨国经济犯罪这个“毒瘤”从内部破坏“一带一路”合作机制的“肌体”，有效开展跨国司法合作，共同为沿线经济发展提供清正廉明的投资环境与健康稳定的发展平台。