面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径探析

文／程明翔 江西省城乡规划市政设计研究总院有限公司 江西南昌 330000

引言：

乡村空间治理是区域国土资源详细规划的重要内容，涉及乡村居民的生活方式、生产方式、文化传统、经济产业以及村庄的整体发展、生态保护等众多内容，其机制与路径是否科学、合理，需要面向国土空间规划对这一问题进行思考，以完善乡村治理体系，提高村庄规划质量，促进乡村振兴，把产业兴旺、生态宜居等战略构想，变成绿水青山、真金白银和幸福安康，推进乡村空间的科学治理和现代化建设，成为国家现代化的基础支撑。由于乡村空间治理是农村社会与自然环境耦合的复杂系统治理，对全局系统、整体系统认识不清，或有偏差，只是系统组成部分的个别治理，难以实现整体全域治理的规划目标，有的项目适得其反，甚至影响了全局治理工程的顺利推进，因此，面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径必须面向国土空间规划，按照宏观指引，在微观层次落实好具体要求。

1.国土空间规划与空间治理要点

1.1 国土空间规划与治理问题的提及

党的十八大以来，随着地球村建设和世界经济一体化发展的需要，国际治理研究逐渐向社会-生态领域集中，公共事务管理、淡水资源安全、气候变化、森林覆盖及资源管理的治理理念、治理技术方法、治理框架逐步形成；我国作为全球第二大经济体和联合国常任理事国，在国际事务中发挥着重要作用，当然不能置身例外，必须为地球村的和谐建设有重大的责任担当，基于城镇化快速发展的资源有效配置和生态环境保护的需求及国家治理与国际接轨，国家政治治理的中心逐渐向城市治理和乡村治理转移。因此，党的十九大提出构建了国土空间治理体系，国土空间规划和空间治理由此拉开序幕，其概念定义内容、规划实践路径、治理体系框架在与城市、乡村治理的结合中逐步建立和完善，围绕国家发展战略高质量发展、主体功能区建设、区域协同、乡村振兴等，做出制度安排和实施步骤。由于国土空间是基于国家主权管理的多种要素耦合而成的具有组织结构和发展功能的开放系统，其主要特点特征表现在3 个方面，一是自然禀赋性；二是地理环境；三是人类社会经济活动。从国家主权层面的要求，涉及领土范围内山地、高原、平原、丘陵、海岸、江、河、湖泊等；从人类社会经济活动层面，包括山、水、林、田、草，这些要素构成国土资源的载体和基础，国土空间规划就是完善不同类别土地要素的组合关系和要素比例，健全空间内在规则和各种要素约束机制，最大化提高国土空间资源造福人类的能力，具有强烈的主观意识、相对性和主体性，赋予显著的经济价值、社会价值、文化价值、生态价值的特性，其价值的具体体现就是深入参与人类社会经济活动，成为决定多元利益分配主体的骨干和关键，使国土资源的要素作用、功能作用、结构作用、价值作用能够充分发挥。

1.2 国土规划与治理的内容要点

国土资源规划与治理是整个工作战略系统的前后组成部分，规划是治理的前提和依据，治理是规划功能作用的有效发挥。其内容就是用有效配置资源的方法管理空间资源要素，优化结构布局，实现功能价值的全面提升，也就是说治理是规划制度安排的价值实现和实践路径。包括人力资源与土地资源关系的处理，人力资源与人力资源的关系处理，土地资源与土地资源的关系处理，以此构建多主体参与制订国土空间资源战略发展布局。

国土空间治理与以往的土地整治、生态修复、资源控制管理有所不同，是包括土地整治、生态修复、资源控制管理在内的，其基础之上的更广泛、综合性更强的规划整理形式和内容，把土地整治、生态修复、资源控制管理作为具体手段和策略措施，推进国土资源的要素整合、功能提升、结构优化、价值实现。具体内容如图1 所示：

图1 国土空间治理视角下的土地整治、生态修复、资源控制管理技术路径

内容要点和关键是人力资源的多样化需求与全面发展暨多元主体的利益关系的处理，反映国土空间资源规划与治理的价值，层层深入，弄清要素、结构、功能、价值4个方面维度的内在关联，维护修复要素、维度间的联系，重整要素自身，使结构功能系统更加有序、完整；在更大空间的尺度范围层次，优化整合人力资源、资金、产业、技术等，推进内部要素、外部要素的相互流动，实现农业、生态空间、城镇三者的资源优化配置，实现国土资源开发利用与社会经济可持续发展、人与自然和谐共生的同步、同向的创新驱动。工作要点和重点就是构建治理理念、治理主体、治理体制和方法模式的运行体系，把政府主导、社会参与、市场决定的积极作用充分发挥出来。从理念上更加强调人与自然的和谐共生、资源结构协调统一，以及各种资源的全面发展，使国土空间资源的开发、保护涵盖生态成本、资源要素及生态效益；体制层面完善法规政策体系和技术标准规则，使共同参与的利益主体诉求更有保障；治理模式更加注重规范化、标准化、精细化、信息化，全面提升服务水平，及早完成空间治理数字化转型，推进国土空间治理的智慧化。

1.3 国土空间规划对乡村空间配置与治理要求

围绕资源环境承载力和国土空间开发适宜性的双向评价标准和发展中对乡村空间治理与空间配置做了科学具体的要求，一是构建生态安全网，优化完整的生态空间格局，特别注重生态空间山清水秀的修复，进一步强化人与自然的和谐共生能力；二是打造整洁、有序的农村人居环境。以适度有序为目标，调整农村居民点布局，完善组成体系，促进18 亿亩耕地保护红线制度得到落实，使其用益物权得到保障，实现一产、二产、三产的融合发展，推进农业农村现代化的发展。三是注重传统文化传承保护。乡村的风貌特色是历史文脉的载体，国土空间规划和治理中，对文化街区，历史古镇，特色村落提出了严格保护制度要求，更加注重历史源的活化利用，使其成为拉动产业兴旺的基础载体。如江西婺源篁岭等，拉动了当地的乡村旅游产业，促进了区域经济发展。建筑、特色物种、生活方式不仅是社会可持续发展的依赖，更是人类社会演变进步的生动写照和阶梯基础，也是宝贵的文明创建成果和智慧的延续，在发展中保护，在保护中传承，在传承中发展，就是国土空间规划的初衷，目的在于促进人与自然的和谐共生。四是完善五级三类四体系格局。所谓的五级就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。以江西婺源县为例，具体情况如图2 所示：

图2 国土空间规划体系下的乡村生态空间优化技术路径

三类就是三种不同类型的规划。即：总体规划，详细规划和相关的专项规划。四体系就是编制审批体系；质量标准体系；实施监督体系及法律法规体系。这种规划体系格局下的乡村空间治理就是一种调动各种资源来落实多类事务管理的正式制度安排及非正式制度安排。围绕空间资源的分配引导多主体的积极参与，进而实现各类利益群体不同诉求的协调和国土空间资源公平、高效的利用，促进区域间各地均衡的发展。乡村空间在国土资源空间中占有相当大的份额，是重要的有机组成部分，与乡村经济转型、经济可持续发展的关系极为密切，在融合城乡发展、培育内生动力、协调各种发展关系中，形成多维、动态的复杂系统，政府、社会群体和市场等多种主体以这个系统为对象，采取规划、协调、商议等办法明确各主体间权益关系，促进乡村空间资源的有效权力配置和有效用途管制。乡村空间治理有耕地和永久性基本农田保护红线；生态保护红线；城镇开发边界红线的刚性约束，需要结合市场的弹性引导，把多元性、分散型的弱势主体组织起来，形成强大的集约化空间治理合力，彻底改善不同地域存在的结构问题，把“人”资源的重要性和要素作用发挥出来，协调人地关系，不断优化乡村空间规划与治理的有效路径[1]。

2.面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径

2.1 完善乡村可持续发展的政策策略

国土空间的“三线”、“三区”是大方向，也是乡村空间治理机制与路径选型的参照纲领，满足这个硬性约束显然不够，必须以乡村的可持续发展和现有资源的高效利用为总目标，达到产业兴旺、生态宜居的标准，推动乡村全面振兴。因此，要通过完善乡村可持续发展的政策策略，推动乡村空间治理机制的完善和治理路径的拓宽[2]。一是切实做到从项目主导向乡村振兴转变。当前，县域国土空间规划编制都是围绕项目建设或者开发区建设，结合三线三区的要求，进行空间布局的优化，确实在促进区域经济发展方面，刚性作用比较明显，而对乡村长期可持续发展则显得柔性不足，不能够形成农村社会发展坚实的基础支撑体系。因此，要健全和完善政策法规体系，充实相关内容，切实做到从项目主导向乡村振兴转变。如乡村空间治理不能就事论事，做简单项目，单个项目，要围绕乡村资源共享、空间共合、发展共谋、振兴共进的原则，从国土空间治理的一般要求中，渗透因地制宜的内生动力，把乡村的可持续发展实际需要与人民的生活需求、发展期待充分结合，使一个区域的乡村在空间资源上联合，在特色资源上融合，在发展资源上统筹，以乡镇、村庄、田园、庭院为可持续发展单元，深入考察、全面分析、科学论证、有效总结，使乡村空间治理规范化、精细化、合理化，要把群众广泛参与的积极性、主动性优势作用充分发挥出来，结合不同乡村群众的需求特点，打造空间治理独特的形式和内容，从乡村可持续发展的全局需要需求出发，精准适配规划功能，精准定位空间治理，精准保护传承乡村文化。二是注重乡村闲置资源的开发。面向国土空间规划的乡村空间治理，重在治，关键在理，三线、三区优化了治的环境，预防和控制了乡村空间资源乱开发、乱利用，维护了空间资源利用秩序，效果显著；而理的方面，需要在具体的乡村空间治理中，把闲置资源的开发利用作为重点，盘活乡村资源，为乡村经济社会的可持续发展提供动力基础。如婺源县在乡村空间治理中，分析区域现状，健全了战术目标和开发措施，收到了良好效果。对闲置房屋、空闲地资源做好规划，发展民宿经济，保留了自然风貌，优化了特色布局，赋予了崭新功能，促进了乡村振兴。三是巩固土地整治效果。乡村空间治理是土地整理的后续和完善，土地整理也是空间治理的主要手段，在政策、策略上要充分肯定，予以支持。空间治理在核查清楚乡村土地资源的基础上，面向国土规划要求，把乡村可持续发展和生态建设摆在首位，综合土地整治过程遗留的问题矛盾，结合政策法规，提出可行性的建议和意见，把水资源分布、基本农田及交通道路建设、林地、村庄系统起来，适度整合土地整治与空间治理的资源开发共性，保护功能共性；使农田水利、交通、电力、通信等重要的基础设施在乡村空间治理中全面提升土地整治的效能，为乡村的可持续发展打好基础。

2.2 优化乡村建设布局

面向国土空间规划的乡村空间治理要从乡村总体建设布局出发，规划实践路径，把村域范围的民居住宅、道路交通、文化健身体育广场、卫生室所、幼儿园、学校、养老院、给排水、垃圾收集处理等设施的布局进行调整，优化管控，实现公益、公共基础设施及服务项目的一体化、普惠性全覆盖共享，全面提升乡村空间治理的质量水平。一是先规后建，规建结合。新增民居建设项目，按照规划布局，合理开发闲置、空闲地资源，发挥建设用地增减挂钩的政策优势，把分散闲置的空闲地、无人居住的破败危险建筑处所、历史遗留场地等进行规整、合理置换，规划相应的聚居区域，从公共空间、建筑群体、空间形态、院落组织、景观节点等多个方面，对新增民居区域量化控管，科学划定宅基地的建设区域范围，把一户一宅要求，与地基水平、退让、控高等农村建筑的传统习惯有机结合，创新农村社会和谐建设的环境。二是完善道路交通及相关设施布局。随着农村经济的发展，机动车保有量逐年增加，乡村道路交通的流通承载能力、停车场地容纳能力、洗车服务配置能力等都随着农村居民生活方式改变而改变，因此，乡村空间治理必须把交通出行顺利、安全作为重要内容，在规划布局、建设管控中，有所为，有所不为。三是分级配置公共基础设施和公共服务项目。卫生室所、健身场地器材、物流商品配送站点等要结合实际，分级配置，逐步提高公共基础设施和公共服务覆盖质量。如按照一定步行速度半径范围设置休闲活动室、街头绿色公园、快递布点；或者以500 人、1000 人，1500 人等不同人口密度，布置公共服务设施和公共服务项目。同时，结合村民居住、产业状况、基础设施的布局特征，围绕乡村可持续发展趋势，预留相应的资源开发空间，满足人与自然的和谐共生[3]。

结语：

面向国土空间规划的乡村空间治理的机制与路径没有千篇一律的工作模板，只有结合实际，因地制宜，尊重广大群众的意愿，充分发挥群众的自主创造性、主动性，使宏观治理理念内化于心，形成强大的合力，才能解决工作中遇到的这样那样的难题，促进乡村空间治理机制和路径的不断优化，全面提高国土资源规划治理工作的质量水平，促进乡村振兴，推动乡村现代化建设。