全民阅读条例“软法”效果研究

董妍 张又文

【摘要】全民阅读法治保障是推进文化强国建设的重要组成部分，地方全民阅读法治化则是开展实施的关键环节。文章运用法治思维和法治理念审视全民阅读地方规范及全民阅读地方法治化建设现状。针对地方规范立法特征、数字阅读平台、重点阅读群体现存的重点问题，提出应进一步发挥“软法”治理在全民阅读活动中的积极作用，完善数字阅读平台的建设，重点关注特殊群体阅读权利，以期对地方推进全民阅读有所裨益。

【关键词】全民阅读 文化权利保障 “软法”治理 文化法治

【中图分类号】G230 【文献标识码】Ａ 【文章编号】1003-6687（2023）8-023-07

【DOI】 10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2023.8.004

一、全民阅读工作“软法”路径概述

全民阅读作为一项国家战略，既是关乎文化强国建设的公共文化服务基础性工程，也是提升国家软实力和国民文化认同的重要举措。[1]2022年4月23日，习近平总书记在致首届全民阅读大会的贺信中强调：“希望全社会都参与到阅读中来，形成爱读书、读好书、善读书的浓厚氛围。”2018年社会主义核心价值观正式入宪，不仅为促进文化发展繁荣提供了宪法基础，同时还完善了以中华民族伟大复兴为目标的文化法治体系。自2014年开始，全民阅读连续十年写入政府工作报告，在用词表达上也呈现由倡导全民阅读到深入推进全民阅读的转变。中宣部印发的《关于促进全民阅读工作的意见》也明确要求，到2025年基本形成覆盖城乡的全民阅读推广服务体系。[2]

1. 全民阅读规范文本的“软法”性质

习近平总书记强调：“推进科学立法、民主立法、是提高立法质量的根本途径。”[3]全民阅读活动作为文化治理的重要组成部分，推广进程不仅需具有可操作性的专门规范，同时应注重“软法”手段在实现良性互动治理中的关键作用。“软法”理论源于近代西方法学界对“国家—控制”法范式的反思，[4]兴起于国际法领域。在我国法学研究中，法的传统概念同样具有国家强制性特征，[5]但罗豪才教授认为，“软法”有利于弥补我国传统“硬法”的不足，能够在无须国家强制保障实施下，产生社会实效性。[6]

全民阅读作为保障公民文化权利的关键环节，文化权利的性质决定推进过程需以“软法”进行治理，借助多元协商机制、内部约束程序、激励性机制等柔性手段实现规范的价值目的。[7]具体到《全民阅读促进条例》及地方全民阅读规范文本的内容，呈现出以下三个特征。

（1）实施方式采用更为柔和的方式对主体行为进行规范。规范中的大部分条款具有“软法”规范属性，语言用词表达大多采用“应当”等义务性表达方式，以及“鼓励”“支持”等引导性表达模式，几乎未采用“不得”等禁止性规范用词。以《全民阅读促进条例》为参照，除总则与附则条款外，在剩余的35条规定中，共出现“应当”一词39次、“鼓励”一词19次、“支持”一词11次、“不得”一词2次，未出现“禁止”一词。同时，法律责任条款也仅占4条。同样，以地方立法为例，《山西省全民阅读促进条例》也包含大量的“应当”“鼓励”“支持”等词语，没有单独设立法律责任章节。由此可以认定，全民阅读依赖于公共意志的共同促进，而非采用追究违法责任的传统方式。

（2）治理方式由单一政府主导转向多元协商参与模式。公共管理模式下的公共组织已由金字塔型转向扁平型，[8]全民阅读作为一项公共事务，其组织建构和实施步骤均在不断呈现扁平和弥散的传播特征。《全民阅读促进条例》总则第5条明确指出：各部门、各单位、各社会团体和各种社会力量共同合作，促进全民阅读活动；分则中涉及的创制主體不仅包括国家机关，同时还有公共服务机构、场所及相关社会组织等。地方立法亦表现同样特点，如《贵州省全民阅读促进条例》第3条指出坚持政府主导、部门协调、社会支持、公众参与的原则。由此可以推定，引导多元主体共同参与全民阅读服务建设，有利于充分反映民意，以实现公民的文化权利。

（3）创制过程实现动态衡量且及时转变重点保障领域。公民文化权利的实现是在完善文化服务保障的基础上，权利主体依赖主观意志而实现的权利。差异主体间存在多种不确定性，《全民阅读促进条例》第31条提出以全民阅读状况调查结果作为修订全民阅读规划、完善全民阅读服务的重要参考依据。广东省、温州市等地方规范同样要求形成调查评估报告以及阅读指数，指导相关工作的开展。由此可以判断，以实践动态转变工作方式及工作重点，能够有效保障全体公民实现常态化阅读，享受文化服务建设的成果。

综上，现有规范既体现出全民阅读的促进型立法特征，亦具有“软法”规范特征，即未较多展现法治功利性，保障公民行使阅读权利不以强制性的立法形式赋予行政部门相应职责和干涉个人行为，而更依赖于行政组织内部成员的自我约束，以宣传引导为主要方式，推动权利主体自觉行使该项权利。

2. 全民阅读规范体系的建立

全民阅读推广需要规范予以保障，根据规范功能与内容的差异，可以划分为直接型和间接型两种类别。直接型指以全民阅读为名称，且全文中的所有条款均指向全民阅读治理规制；间接型则指其中的某一条款为全民阅读提供所需要的设施、环境以及具体服务等制度支持，间接服务于全民阅读。①

（1）中央层级。作为目前仅有的两部涉及全民阅读的法律，《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》）和《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）为全民阅读活动提供了法治保障。《公共文化服务保障法》第27条明确提出地方各级人民政府应当“支持开展全民阅读”，第28条至第44条对政府支持开展全民阅读活动提供设施管理、平台建设、保障措施等作出工作要求，旨在充分利用公共文化设施，积极促进优秀公共文化产品的提供和传播，为全民阅读提供丰富的资源。《公共图书馆法》第3条明确了公共图书馆在社会主义公共文化服务体系中的推动、引导、服务作用，第36条则进一步细化，要求公共图书馆开展阅读相关指导、丰富阅读方式、共享图书互换等活动，促进全民阅读活动的顺利推广。此外，2017年审议并原则通过的《全民阅读促进条例》作为目前国家层面促进有关全民阅读活动的专门且唯一的直接型规范，构建了我国公民阅读文化权利保障的基本框架，同时在组织机构方面，提出应成立国家全民阅读促进委员会主持并开展工作。应当说，目前我国全民阅读服务保障的规范已经基本形成。

（2）地方层级。自全民阅读立法在2013年列入国家立法计划之后，地方政府积极响应国家号召，制定直接型与间接型的相关规范。间接型规范在数量上远多于直接型规范，部分省市同时以活动开展的实施意见与实施方案等规范性文件为补充，旨在积极指导并顺利推动地方的全民阅读建设工作。直接型规范数量相对较少，目前共有17部地方全民阅读立法规范，且从效力层级细分，省级规范只占35%，包括16部省级地方性法规和1部省级政府规章，与《国家“十三五”时期文化改革发展规划纲要》所提出的全民阅读100%地方立法的长效机制建设工程存在一定差距。因此，地方性规范文本立法数量亟须增加。

根据第二十次全国国民阅读调查报告，2022年我国成年国民各媒介综合阅读率持续稳定增长，达到81.8%，相较于2021年提高了0.2%。其中，个人阅读指数及公共阅读服务指数均呈上升趋势，增长幅度与地方全民阅读规范呈正比例关系。这不仅反映了各省市全民阅读规范实施的显著效果，同时也对加强全民阅读工作，持续推行相关立法规范提出正面要求。

二、地方全民阅读规范推进全民阅读工作的实践现状

通过梳理我国全民阅读现有规范，可以发现全民阅读的各项条款作为一种政策导向工具，为我国全民阅读工作的顺利开展和持续推进提供了必要的现实路径和可靠的治理手段。全民阅读工作在政策法规的指导下，已取得了顯著成效和长足进步。具体来说，可分为政府机制、社会力量、读者服务三大板块。

1. 以组织架构为保障，助力全民阅读工作行稳致远

在我国《全民阅读促进条例》出台的基础上，各地纷纷制定相应的组织架构，合理统筹安排，协调和细化相关部门的具体职责，相关业务部门权责分明，避免职能重叠或职能缺失，为地方全民阅读工作开展提供了机构保障。《全民阅读促进条例》第6条要求“县级以上地方人民政府新闻出版广电行政部门”作为全民阅读活动的负责主体。在地方全民阅读的规范条例中，大多沿用以上规定。但也有部分地区进行主体创新，江苏省率先成立省级全民阅读活动小组作为领导机构，对相应事项进行组织协调等，在江苏省全民阅读活动领导小组办公室的指导下，发布《江苏全民阅读年度报告（2021）》，作为江苏全民阅读工作可持续高质量发展的重要读本；建设“书香江苏在线”阅读服务平台，为实现文化软实力及高质量发展强实力作出重要贡献。

湖北省和四川省等设立省级全民阅读活动指导委员会组织指导全省全民阅读工作。其中，武汉市全民阅读活动指导委员会办公室与湖北省多家文化事业单位签订共建协议，推进资源互联互通、优势互补，为实现移动化阅读和线下阅读活动一体化融合发挥关键作用。深圳市、温州市、宁波市等在此基础上进一步设立市级全民阅读活动指导委员会作为领导机构。其中，宁波市由21家市直单位共同组成全民阅读指导委员会，构建自上而下、协同推进的全民阅读推广体系。2021年，宁波图书馆成功入围“IFLA年度公共图书馆奖”，成为首个入围该奖项的中国公共图书馆。[9]

全民阅读的推进不仅需要中央的全面部署，更依赖于地方的落实推进，地方的实施情况是全民阅读能否落到实处的关键。在地方政府的指导下，需成立专门机构为全民阅读活动提供支撑，推动全民阅读活动取得显著成效，实现高质量发展。

2. 以供给型全民阅读政策为指引，创建地方阅读品牌，搭建全域阅读联动平台

（1）从文化服务功能入手，推进区域全民阅读平台建设。《全民阅读促进条例》第11条要求“建立健全阅读资源共建共享机制”，并在国家层面对各级政府完善全民阅读设施方面提出线上、线下两方面的建设要求：一是“实体方面应当加强公共图书馆、中小学图书馆、农家书屋、职工书屋以及基层综合文化中心等全民阅读设施建设，并且注意居民生活区等区域阅读设施配套建设”；二是“线上方面要求加强数字化阅读平台建设”。围绕这两方面要求，我国各地纷纷开展全民阅读场地建设和数字阅读平台建设，并取得一定成效。

温州市作为我国首个“全民阅读示范城”，[10]2021年，不论是人均图书阅读量，还是数字化阅读方式接触率，各类指标和数据均高于全国平均水平。[11]《温州市全民阅读促进条例》第15条针对公共图书馆提出“建设覆盖农村地区的公共图书馆数字资源联合采购机制和共享平台”。截至2021年年底，温州市实现城市书房与文化礼堂、酒店、咖啡馆等多元融合运营模式，[12]共建成3 593个文化礼堂。[13]温州市在注重实体线下阅读场所构建的同时，亦关注线上数字阅读平台建设。2020年，温州市图书馆启动读联体·数字共享阅读服务平台，为阅读群体带来丰富的数字阅读资源。[14]2021年，温州市图书馆的阅秀汇朗诵社推出立体阅读项目，创新阅读资源，并运用新媒体平台推广宣传。[15]2022年，温州市全民阅读图书活动通过20多家媒体平台进行全程网络直播，吸引百余万人次观看。[16]线上线下相结合的阅读基础设施建设，为温州市形成常态化阅读提供了基础保障。

平台建设作为阅读服务保障的基础设施，是推进全民阅读工作顺利开展的根本条件，其他地方规范同样注重引导推动构建多元化的实体阅读场所，积极搭建地方数字阅读平台，形成线上+线下交互阅读平台，为全民阅读活动的开展实施提供便捷高效的条件。

（2）以创建阅读品牌为抓手，吸引社会各界对全民阅读推广活动的关注。第二十次全国国民阅读调查结果显示，2022年有80.5%的成年国民认为当地有关部门应当举办读书活动或读书节，同时有七成以上（72.2%）的参与者对阅读活动表示满意。[17]《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》第7条明确要求省政府与设区的市、县（市、区）政府每年定期举办读书节等活动，营造促进全民阅读的良好社会氛围。江苏省在全民阅读地方立法前，已于2000年举办首届读书节，截至目前共举办十八届。实施相关立法规范后，“江苏全民阅读日”成为我国首个受到立法保障的地区性的全民阅读日。江苏省持续推出主题好书评选和推荐导读活动，在活动中积极发挥公众人物和先进地区的带头示范作用。2021年，举办首届“江苏青少年阅读季”，开展两万余场以红色经典阅读为主的各类阅读活动，不仅有一千多万名青少年踊跃参加，同时有万余名贫困学子收到“助读卡”。[18]与此同时，江苏省各地市也积极参与全民阅读活动。2022年，南京市各县（市、区）、各部门在南京读书节期间，举办丰富多彩的线上线下相结合的阅读活动270余项，重点活动60余项，持续为市民提供高品质的阅读服务。[19]

2022年度江苏省居民阅读状况调查显示，江苏省居民综合阅读率为90.33%，比2021年提高0.1个百分点。同时，被调查居民阅读活动知晓率稳步上升，活动参与者对活动的满意率为91.74%，远超国家平均水平。[20]江苏省全民阅读活动的快速发展，为全国提供了参考示范借鉴。

3. 以服务优化指标为参照，充分调动各界社会资源，实现居民阅读习惯的培养和阅读方式的形成

服务性优化指标为我国及地方全民阅读条例中重要部分，意指政府为保障全民阅读活动的顺利进行提供各项配套服务的有关要求，各地政府遵照当地全民阅读的规范落实部署相关服务性工作。近年来，为实现以阅读活动促进阅读行为的目标，我国各地结合实际，设定了多方面的发展指标。

（1）以财政扶持为引领，不断深化全民阅读工作。财政扶持是以提供场地、减免租金、减免税收等方式支持非政府组织参与相关阅读活动。《烟台市全民阅读促进条例》第34条在《全民阅读促进条例》第27条提出的“为公民捐赠全民阅读服务相关财产，依法提供相应的税收方面的优惠”的基础上，根据全民阅读活动发展需要，逐步增加经费投入。烟台图书馆通过“政府买单、社会参与”的方式，在组织开展公益性培训的同时，为阅读推广人开展阅读服务争取经费补贴。[21]烟台全民阅读活动在全国范围获得较好成果，開发区图书馆成为全省唯一荣获“2019年全民阅读先进单位”称号的公共图书馆。

《广东省全民阅读促进条例》第34条也提出“通过政府购买、项目补贴、以奖代补等方式，鼓励和支持社会力量开展公益性阅读推广活动”。自2019年起，广州市新闻出版局采取租金补助、创新经营补助等方式对实体书店进行资金扶持，共划拨扶持资金2 298万元（含2022年计划下拨资金），扶持实体书店188家（次）。[22]在财政扶持的推动下，广东全民阅读指数持续提升。

（2）以出版业内生力为引擎，鼓励出版单位发挥社会公益作用。出版业作为阅读市场不可或缺的参与主体，在全民阅读工作中始终占有重要位置。《全民阅读促进条例》第9条对包括出版单位在内的各类文化单位提出要求，“国家在宏观层面建立创作引导机制，地方政府在推进层面进一步鼓励创作，文化服务行政部门在实践层面积极参与创作与推荐书目”。《山西省全民阅读促进条例》第15条创新性地提出“鼓励出版单位创作具有地域特色的作品”。山西出版传媒集团策划出版《红色印记在山西》及“山西文华”“五台山文化遗产”等一大批精品力作，推动具有山西特色的出版物“走出去”。[23]《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》第9条鼓励出版发行单位开发促进全民阅读的重点出版项目。2022年江苏出版界紧紧围绕“书写新时代，献礼二十大”的主题，打造了一批优秀主题出版物。[24]此外，在“在国家层面鼓励和支持社会组织提供公益阅读所需要的相关服务”的政策引领下，2012年韬奋基金会创建“全民阅读图书推送工程”平台，截至2022年，已有近300家出版社通过该工程向韬奋基金会捐赠图书5.6亿多码洋。[25]首届全民阅读大会捐赠活动中，全国出版界向近百家中小学校和残疾人等特殊阅读群体捐赠了70余万册图书。[26]出版行业合理配置资源，保障公众阅读文化权利，充分展现了出版业推动社会文化发展的社会公益作用。

三、地方全民阅读法规推进全民阅读的发展进路

随着阅读群体不断扩大、阅读形式不断丰富，读者的阅读习惯和阅读需求发生变化，进而对我国全民阅读工作提出了新要求。

1. 促进型政策指导阅读实践：全民阅读规范的“软法”特征

随着社会化发展，法律的国家强制色彩逐渐淡化，体现出法律的柔性特征。[27]沈岿指出，“软法”内含“应当遵守或适用”之有效性，有效的“软法”规范产生的是一种说服力。[28]全民阅读规范在形式上引入“软法”，尽管其规范的效力结构尚不完整，但这并不影响“软法”在推进全民阅读实践中发挥其应有的作用。

法规管制作为传统法律的底线标准，即通过制定一系列法律责任及管理规定，助推活动的合理合规展开。但从《全民阅读促进条例》及地方规范来看，《全民阅读促进条例》第33条至第36条分别针对各级人民政府、有关行政部门及其工作人员，以及全民阅读设施管理单位等违规使用全民阅读资源、拒不履行法定职责等行为的法律后果予以规定。地方立法实践中，仅宁夏、贵州、广东、吉林、湖北、温州、宁波、烟台八省市规定了法律责任条款，且在违反范围上均沿用《全民阅读促进条例》。审视全民阅读发展整体形势而言，迄今为止未出现全民阅读直接负责的主管人员或其他直接责任人相关的行政处罚，可见有关部门都积极履行全民阅读服务保障职责。因此，在全民阅读立法中大部分采用“软法”条款，而非采用传统的强制手段进行后果约束，体现出“软法”治理的恰当性和可行性，并不影响常态化阅读的构建与服务，故不需要再次引入强制性手段。

同时，从全民阅读推广工作的本质出发，是为了保障公民的阅读权利，更深层次的意蕴在于对公民文化权利的保障，[29]这也决定了在全民阅读服务领域，法律规范更多是以“软法”的形式出现。因此，地方运用“软法”治理手段一定程度上为政府执法留有灵活操作的空间，印证了《全民阅读促进条例》第31条所提出的“开展全民阅读活动的动态性与灵活性，为各省市开展活动留有适当的调整空间”的立法目的与立法意图。同时，全国与地方阅读指数的不断攀升，也证明了充分发挥市场和社会调节功能的有效性，为公民践行阅读文化权利创造外部条件，以宽松的制度模式规范行为进一步调动社会组织和公民的积极性。“软法”条款不仅能够有效降低立法成本，使立法内容充分吸收民意，而且以宽松的制度模式助力优化社会资源配置，提高立法质量。

2. 借媒体深度融合契机，进一步加大数字阅读的扶持倾斜，实现与传统阅读的有效衔接，构建复合型阅读平台

《2021年度中国数字阅读报告》显示，2021年中国数字阅读产业总体规模达415.7亿元，增长率达18.23%；中国数字阅读用户规模达5.06亿，增长率2.43%，人均电子书阅读量11.58本。数字阅读的快速发展正在改变读者的阅读习惯，进而逐渐成为我国全民阅读进程应侧重的发展方向，但从目前全民阅读法规条例指向和阅读实践活动看，数字阅读的推广进程滞后明显。

因此，应进一步推进国家全民阅读战略，加快提升数字阅读发展较为缓慢地区的数字基础设施建设水平，在内部加快建立本地数字阅读平台，《全民阅读促进条例》第11条着重强调共同打造科技型的电子阅读平台，实现阅读资源的共建共享。作为浙江省的下属地市，《宁波市全民阅读促进条例》《温州市全民阅读促进条例》都鼓励政府建设全市统一的数字文献资源共享平台，扩大数字资源的共享范围和辐射范围。2022年6月，浙江省委宣传部、浙江出版联合集团携手打造的全民阅读在线应用正式上架，纵向贯通省、市、县、镇、村五级，实现资源整合、高效治理、精准服务，是推动全民阅读工作的重大改革。[30]在地方推动全民阅读发展的进程中，一方面，应设计本地数字阅读平台，《深圳经济特区全民阅读促进条例》第26条提出拓展至地铁、机场、商场、社区等人流量较大的场所。2022年1月，书香地铁·福田站书吧开业，开启“全民阅读+绿色出行”的示范性模式，[31]不仅能够针对性地推送相关阅读活动信息，同时有利于掌握公众阅读的倾向性。另一方面，应优化数字阅读平台的功能。首先，政府在电子阅读资源的版权方面应严格核实，避免出现纠纷；其次，功能栏应适当减少烦琐操作，且增加语音导航等内容，方便电子阅读受众的使用；最后，数字阅读平台应当精准识别阅读需求，智能推荐阅读内容，提升数字阅读体验。

3. 关注重点群体，采取有效举措：全民阅读规范的人文体现

《全民阅读促进条例》第三章专门以“重点群体阅读保障”命名，主要对未成年人、特殊儿童群体、少数民族居民、视听障碍人士的基本阅读权利予以具体规定。2020年中宣部《关于促进全民阅读工作的意见》将保障特殊群体基本阅读权益列为全民阅读重点工作之一，对特殊群体范围界定，主要集中在未成年人、老年人与残障人群。2022年5月5日《关于为盲人、视力障碍者或其他印刷品阅读障碍者获得已出版作品提供便利的马拉喀什条约》对我国正式生效，作为世界上迄今为止唯一一部版权领域的人权条约，该条约的批准有利于更好地保障我国广大阅读障碍者的文化权益。

从目前各地阅读规范文本看，政府正在积极创作有声读物作为传统文献资源的重要补充，《河南省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》第9条推动为老年人、殘疾人、外来务工人员等群体提供阅读关爱服务。2019年河南省工人文化宫开办首家“有声书屋”，[32]2022年郑州市人民公园上线了河南省首家城市公园有声书屋，内有16 800余册书籍。[33]但我国尚未形成针对残障人士阅读空间建设的体系指导，在建设无障碍阅读图书馆进程中仍存在大量的阻碍与困难，目前尚未普遍形成专门的图书馆或配套服务措施。同时，残障群体的阅读媒介及图书内容的特殊性也不能及时匹配传统图书的更新速度，未实现常态化与制度化，不能及时满足残障群体的阅读需要。加之残障群体受教育水平的差距，在享受阅读权利的同时还需要不同层次的专门指导，以平衡阅读质量的提升。基于此，一方面，出版单位应加速出版适用于残障人群的阅读产品，将经典作品与时事热点作品转为有声读物、盲文读物或手语播放，丰富残障人群的阅读资源；另一方面，政府部门应对残障人群进行阅读宣传，引导残障人群重视阅读推广活动，建立多场所的无障碍阅读基础设施，在残障阅读群体的空间、图书内容、阅读媒介等方面进行特殊规定。

2022年度城乡成年居民图书阅读率的统计考察结果显示，城镇居民的图书阅读率为68.6%，农村居民的图书阅读率为50.2%。虽然都有一定比例的提升，但城乡差距仍然不可忽视。其中，留守儿童是需要给予阅读保障的重要群体之一。2021年我国16岁以下的农村留守儿童有902万人，[34]表明该类特殊群体的阅读权利亟须予以更高程度的关注与规范倾斜扶持。《四川省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》第5条指出各有关部门及公共阅读服务场所主管部门应当积极开展阅读关爱服务，重点解决农村留守儿童的阅读障碍。2019年至2021年，四川省达州市开江县图书馆发起农村留守儿童课外阅读辅导活动，工作人员先后走访了县域内20余所农村中小学校，为1 000余名农村留守儿童送去了形式多样的课内外文化活动。[35]首先，留守儿童在阅读资源方面相对匮乏，虽然政府建设了大量农村书屋，但书籍相对陈旧且可供留守儿童阅读的内容更为短缺，如何完善图书资源运输配送链条仍是需要重点关注的问题；其次，留守儿童的获取信息能力相对较差，在缺少父母陪伴的情况下缺乏良好的阅读氛围，不能及时找寻所需的图书资源；最后，培养阅读素养还需要有序的阅读指导，留守儿童的阅读教育大多取决于校园，阅读结构单一且多为与学习相关的书籍，在课外阅读选书方面往往缺少有效的推荐，图书内容参差不齐。

结语

现代治理实质是“以民众为中心”的善治，[36]应始终坚持以人民为中心的出发点和落脚点，确保文化治理现代化进程中以人民文化需求为导向，发挥全民阅读活动对提升人民文化自信的重要作用。全民阅读工作法治化建设是维护和保障全体公民平等且有效获取阅读资源的重要内容，是政府不可推卸的法定责任。在全民阅读法治进路中，首先应当充分发挥“软法”治理的优势作用，坚持“软法”治理的基本原则，为我国全民阅读发展奠定制度基础；其次应重视数字阅读的新阅读方式，有效衔接传统阅读与新型阅读的转化，引入社会力量的重要作用，为社会主义文化强国建设作出全新保障；最后应关注特殊群体阅读保障，进一步提高阅读群体的积极性与主动性，丰富阅读资源以满足不同的需求。

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[21] 山东烟台：阅读推广人培育让城市充溢书香[EB/OL].[2022-06-20].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1708242296740128635&wfr=spider&for=pc.

[22] 他山之石|广州：实体书店扶持政策不仅含金量高而且细[EB/OL].[2022-06-20].https：//weibo.com/ttarticle/p/show？id=2309404790679271506126.

[23] 锻造山西出版的“金字招牌”[EB/OL].[2022-06-08].https：//epaper.gmw.cn/zhdsb/html/2022-06/08/nw.D110000zhdsb_20220608_1-17.htm？div=-1.

[24] 第十八届江苏读书节推出222项重点阅读活动[EB/OL].[2022-04-24].http：//www.js.gov.cn/art/2022/4/24/art_46501_10425028.html.

[25] 韬奋基金会”全民阅读图书推送工程”图书捐赠仪式在京举行[EB/OL].[2021-07-02].http：//www.xinhuanet.com/book/20210702/C96E4301DCF00001F18615E03C10BDF0/c.html.

[26] 共计70余万册 首届全民阅读大会“书香暖神州”图书捐赠活动举办[EB/OL].[2022-06-20].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1730997380433109005&wfr=spider&for=pc.

[27] 毕雁英. 法律社会化视角下的软法责任[J]. 行政法学研究，2018（4）：61-72.

[28] 沈巋. 论软法的有效性与说服力[J]. 华东政法大学学报，2022（4）：93-106.

[29] 朱茂磊. 全民阅读工作法治化建设论纲[J]. 科技与出版，2021（4）：93-98.

[30]“全民阅读在线”应用上线营造一站式阅读体验[EB/OL].[2022-06-20].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1735515965838888168&wfr=spider&for=pc.

[31] 深圳首个地铁书吧开业开启“全民阅读+绿色出行”的示范性模式[EB/OL].[2022-01-27].http：//www.xjche365.com/cssh/20220127/84392.html.

[32] 郑州广场首家“有声书屋”可听、可读、还免费！[EB/OL].[2022-06-20].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1627260609419061288&wfr=spider&for=pc.

[33] 16800余册图书尽情畅听！河南省首家“城市公园有声书屋”上线啦～[EB/OL].[2022-06-01].https：//xw.qq.com/cmsid/20220601A011H900？pgv_ref=baidutw.

[34] 关爱留守儿童播撒爱心阳光[EB/OL].[2022-06-20].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_18384832.

[35] 开江县农村留守儿童课外阅读：让书香陪伴成长[EB/OL].[2022-06-20].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1718475027652467937&wfr=spider&for=pc.

[36] 国际行动援助中国办公室. 善治：以民众为中心的治理[M]. 北京：知识产权出版社，2007：126.

① 本文数据来源于中国全民阅读网、地方人民政府网站及国家法律法规数据库等，检索截止日期为2023年6月30日，合并统计得出全民阅读规范体系。

The Effect of  "Soft Law" on the Implementation of the Regulations on Reading for All： From the Perspective of  Reading for All Practice

DONG-Yan， ZHANG You-wen（School of Law， Tianjin University， Tianjin 300072， China）

Abstract： Regulations concerning "reading for all"， serving as the legislative guarantee， are important parts for the promotion of the construction of a strong cultural country， and legislative guarantee for local "reading for all" is a key link to carry out the implementation. The article applies rule of law principles and concepts to examine the local norms of "reading for all" and the current situation of local legislative construction for "reading for all". With a view to benefiting the local promotion of reading for all， the existing key issues regarding local normative legislative features， digital reading platforms， and key reading groups are analyzed to further promote the active role of soft law governance in "reading for all" activities， improve the construction of digital reading platforms， and focus on the reading rights of special groups.

Key words： reading for all; cultural rights protection; "soft law" governance; cultural aspect of rule of law

作者信息：董妍（1985— ），女，天津人，博士，天津大学法学院副教授，主要研究方向：政府规制治理；张又文（1995— ），女，天津人，天津大学法学院博士研究生，主要研究方向：行政法学。