国家审计与有为政府建设协同效应测度及评价

罗春华,韦典龙,陆金晶

(1.杭州电子科技大学 会计学院,浙江 杭州 310018;2.首都经济贸易大学 城市经济与公共管理学院,北京 100070)

党的二十大报告明确指出要坚持以推动高质量发展为主题,把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来。高质量发展离不开国家治理体系的制度保障。有为政府作为促进经济高质量发展的引导者,在促进经济增长、提供公共服务、调节收入差距、保护生态环境等方面发挥着巨大作用。国家审计是国家治理的基石和基础性制度保障,公共管理部门的质量很大程度上取决于控制和实施机制的存在,一个强有力的国家审计关乎能否建立一个有能力的政府。国家审计和有为政府作为国家治理系统中的关键子系统,两者在高质量发展阶段协同效能的高效实现对于推动国家治理体系和治理能力现代化进程具有重要意义。

梳理现有研究成果,大多文献或从国家审计、有为政府的单一视角出发[1-2],探讨各自对经济的作用机制,或者将国家审计作为政府建设的一部分,剖析国家审计对政府建设的监督效能[3],鲜有文献从国家审计和有为政府协同治理视角出发,将国家审计和有为政府置于同一分析框架,从定量视角审视国家审计与有为政府协同治理现状、探究两者协同效能。因此,将国家审计和有为政府作为独立的治理主体,探究其在国家治理体系中的协同作用,定量评估二者协同效应水平,具有重要的理论与现实意义。文章正是通过构建协同治理协同效应测度模型,以定量评估国家审计和有为政府的协同治理绩效。进一步,依据测度结果识别与验证协同治理绩效的关键影响因素,最后提出协同治理效能提升的政策建议以供参考。

相较于已有研究,文章可能的边际贡献在于:(1)拓展了国家审计与有为政府之间关系的研究,不同于已有文献仅关注二者的因果关系或经济后果,我们进一步探究二者协同的内在逻辑,为推动国家治理体系走向现代化提供了新的视角。(2)将国家审计和有为政府子系统中的多个因素同时纳入协同治理体系,与已有文献仅能描述子系统的实时状态不同[4],我们基于复合协同度模型,从时间和空间双重维度对国家治理两大子系统协同度进行时空演变分析,测算的协同度效应能反映系统协同作用的动态演化状态,这有助于了解中国当前国家治理两大子系统的协同效能。(3)与现有的关于协同研究仅关注协同评估和预测的文献不同[5],我们进一步探究了提高国家审计和有为政府建设协同水平的途径。

一、相关文献综述与理论分析

关于协同度的测量研究,国内外学者积累了较多的理论分析和实证检验,亦提出了多种协同度测评方法和测度模型。基于不同子系统在协同演化过程中会受到多种因素的影响,由此找出复合系统的顺序参数以定量分析混合系统协同效能及演化的驱动力被证明是可行的[6]。当前用于测量复合系统协同度的方法主要有全面协同度模型(DTS)、灰关联熵法、基于序参量的复合系统协同度测量模型、基于有序度差分改进的协同水平测度模型(DSL模型)等[7-8]。梳理协同效能测度研究文献,可以发现主要从宏观系统和微观企业视角展开。具体而言,从宏观系统视角、基于评价体系的协同模型已被广泛用于探索区域经济子系统[9]、经济-能源-环境子系统[10]和其他系统之间的协同效应。Wang等人(2019)利用耦合协调度模型(CCDM)量化了1997—2014年“一带一路”沿线国家社会经济子系统与能源环境子系统的耦合协调水平[11]。基于微观企业视角,已有研究主要关注企业生态系统单方面的因素对于企业绩效的影响。Zhang等(2018)基于对53个供应链合作网络中236家企业的调查发现供应链协同网络中的协同创新可以提高企业的绩效[12]。

一直以来,协同治理是实务界和学术界重点关注的热点话题。本质上而言,国家审计与有为政府作为国家治理体系下的不同治理主体,虽存在属性与功能的差异,但彼此在目标和对象上高度一致,二者在互动机制上遵循“融入-协同-贯通”的逻辑,是国家治理系统中相互关联、相互渗透、相互作用的子系统。系统协同视角下,国家治理系统是一个典型的复合系统,国家审计与有为政府的协同治理作为其重要组成部分,二者同属于国家治理复合系统。实践运行中,两个子系统彼此之间存在元素流动和资源分配,从而使国家治理复合系统朝治理体系和治理能力现代化的方向发展。一方面,有为政府作为强有力的行政主体、国家审计作为高效的监督主体,两者既有领域的交叉、又有领域的重叠;另一方面,两者作为国家治理内部子系统,又会以自组织能力主动顺应经济社会发展、及时调整彼此行动策略,以达到某种均衡和实现内部结构的有序运行。最终,国家审计和有为政府实现相互协同、相互作用,助推国家治理体系和治理能力现代化。

国家治理的需求决定了国家审计的产生,国家治理的目标决定了国家审计的方向[13]。新发展格局的时代背景下,政府职能不断转变,国家治理的重点也不断变化。与此对应,国家审计被赋予了新内涵和新任务。国家审计作为国家治理系统中的“免疫系统”,通过揭示、预防和抵御功能可以有效促进国家治理体系和治理能力现代化,为实现政府职能转型提供保障[14-15]。国家治理体系和治理能力的动态调整是应对国家经济发展的适应性调整,需要国家审计和有为政府动态能力构建以顺应环境变化。动态能力理论强调生态系统中的主体只有充分利用环境中的资源,形成应对环境变化的动态能力,才能拥有持续的竞争优势[16],动态能力是有动机地创造、延伸或更改资源基础的能力,而资源的高效利用是动态能力的关键[17]。国家审计和有为政府在不断演进过程中,随着国家治理的发展变革通过获取和配置互补性和价值性的协同资源,形成动态能力以适应国家治理需求。在国家审计和有为政府协同演进的过程中,资源的交互是两者交互背后的重要意涵之一。协同效能高效发挥的核心在于资源的组合,通过促进合适的资源组合,更容易实现价值共创[18]。

二、协同治理协同度模型要素及模型构建

基于系统论和协同论,系统内的有序协同作用说明系统向有序趋势演进,这是其子系统之间一致和积极相互作用的结果[19]。当系统由稳定区域向更高阶段演变时,系统内部的各变量功能将修正调整,且部分变量对系统整体的演变产生决定性作用,甚至决定了系统相变进程。复合系统在动态演化过程中,各要素相互交织、协同演化,所产生的彼此和谐一致的特征即要素协同性,对其协同性程度的度量为协同度。因此,接下来的研究中,我们在借鉴已有研究的基础上[20],基于复合系统整体协调度模型和耦合协同方法,构建协同治理的协同度测度模型。具体测算思路可分为以下五步:

1.子系统划分。定义国家审计与有为政府组成的国家治理复合系统为S(S1,S2),S1,S2分别代表国家审计子系统和有为政府子系统。

3.各序参量观测值及预处理。复合系统演绎过程中序参量会对系统有序度产生正反两种效应[21]。其中,正效应是指系统有序度随着序参量的变动同向变动;负效应是指系统有序度随着序参量的变动而反向变动。通常地,ei1,ei2,…,ein的数值越大,其系统有序度亦越高;ei1,ei2,…,ein的数值越小,其系统有序度亦越低。为了解决各序参量观测值单位及统计口径不统一等问题,我们对序参量进行标准化处理。对于正向指标,采取公式(1)标准化处理:

(1)

对于反向指标,文章采取公式(2)标准化处理:

(2)

经过标准化处理后uij的取值范围为[0,1],此时,若uij值越大,说明其对协同治理复合系统有序度的“贡献值”就越大。

4.子系统有序度测度模型。有序度衡量的是系统内部各序参量的有序结构和演绎状态,是系统内部各要素共融共生的结果体现。系统从低级向高级演绎进化进程中,系统有序度随着内部各要素博弈演化而逐渐增大。我们定义子系统Si的有序度为Ni,由于子系统中各种要素对于子系统有序度的作用各不相同,因此对子系统中各要素指标权重的赋值是能否客观评价子系统有序度的关键,我们在借鉴已有研究的基础上,采用线性加权平均法求和,即:

(3)

其中,子系统内部要素各指标的权重ωi采用CRITIC赋值。若Ni越大,则子系统Si的有序度越高,反之则越低。

第一年在2016级约420名学生中实施。由于教师也处于尝试和摸索阶段，教学经验和教学手段有所欠缺，项目资源库建设尚未完善，项目实施期设置较晚(课程第9-12周)，学生进入设计与应用开发的角色也较晚，有大约40%以上的学生感觉与专业融合有些困难，但仍有20%左右的学生觉得能加深对专业的了解，在分组设计与项目开发环节表现突出。

(4)

三、数据来源及协同度测算

(一)协同治理的协同度测算指标体系设计及数据来源

协同治理复合系统中,子系统序参量指标体系的选择是测算与客观、科学评价复合系统协同度的关键环节[23]。子系统序参量的选择应当遵循三个原则:系统性、科学性和可得性[24]。基于以上三个原则,我们以30个省份为样本地区;由于《中国审计年鉴》的公布存在一定的时滞,因此本文的样本期间为2010—2017年。通过对原始数据的处理,最终获得协同治理复合系统评价体系15个序参量2010—2017年的数据,运用CRITIC法对子系统序参量进行赋权,如表1所示。其中,衡量国家审计效能的数据来自《中国审计年鉴》;有为政府数据来源于《中国统计年鉴》以及《中国区域统计年鉴》;市场化进程数据来自《中国分省份市场化指数报告》。

表1 国家审计与有为政府序参量指标体系

1.国家审计子系统。国家审计主要包括三大功能:揭示、预防和抵御,是一个复杂系统的集成体[25]。我们在借鉴已有研究的基础上[26],基于国家审计的揭示、预防和抵御三大功能衡量国家审计子系统序参量。从揭示功能视角,选取各省审计机关查出问题金额数与地方政府公共支出总额比值的自然对数进行表征;从预防功能视角,选取被采纳审计建议的自然对数进行表征;从抵御功能视角,选取审计机关移送案件的自然对数进行表征。

2.有为政府子系统。一般而言,有为政府包含双重含义:一是转变职能,积极服务有效市场建设,不乱为;二是注重统筹和协调,主动作为[27]。推动经济高质量发展首当其冲是依靠市场的力量,以企业为主体,但是政府在这一过程中所发挥的作用不可忽视。政府在推动经济高质量发展进程中的作用主要体现为:一方面,政府可以营造和维持经济和谐发展的法治环境和友好的监管环境,通过科学的行政手段扫除阻碍市场发展的绊脚石;另一方面则是在具有创新的外部性领域发挥主导作用[28]。因此,文章基于“有为政府”的内涵,考虑政府在营商环境、协调发展、绿色发展、民生保障等方面的重视程度及成效,构建多维度评价指标作为有为政府子系统序参量。

(二)协同度测算

针对序参量指标体系中指标维度存在的单位和口径差异,对相关指标进行标准化处理。具体做法为:依据上文“二2.序参量确定”的处理步骤,基于各子系统序参量指标的上限MAX(eij)和下限MIN(eij),利用MAX(eij)-MIN(eij)值法对数据作标准化处理,即正向指标通过公式(1)进行预处理,负向指标通过公式(2)作预处理。为避免出现0和1两个极端值,在借鉴已有研究的基础上设置序参量的上下限,其中,将各序参量指标最大值的110%设置为上限,各序参量指标最小值的90%设置为下限。为保证数据的有效性和完整性,对缺失数据运用插值法进行填补。

表2报告了国家审计、有为政府子系统序参量的描述性统计结果。结果显示,国家审计预防功能均值为5.335,标准差为2.733,最小值为1.792,最大值为31.886;国家审计揭示功能均值为8.034,标准差为1.686,最小值为0.693,最大值为12.147;国家审计抵御功能均值为6.339,标准差为1.899,最小值为0.000,最大值为9.026。说明各省份的国家审计治理效能相差较大,部分省份国家审计监督效能欠佳。由有为政府子系统序参量的描述性统计结果可知,不同省份间有为政府子系统指标各省份差异较大。其中,法治化水平均值为0.997,标准差为0.049,最小值为0.730,最大值为1.268,反映了不同省份间法治化水平差异较小。需求结构均值为0.391,标准差为0.064,最小值为0.251,最大值为0.610,反映出我国各省份消费水平差异较大,总体消费水平不高。产业结构均值为0.463,标准差为0.091,最小值为0.298,最大值为0.827,说明我国各省份间产业结构差别较大,产业高级化水平总体不高。

表2 国家审计、有为政府子系统序参量描述性统计

子系统有序度是各子系统序参量指标的综合体现。子系统中不同序参量对于子系统有序度的贡献度不一,因此,需要对子系统中各序参量赋予相应的权重ωi。对于指标权重的赋值,采取CRITIC法对子系统序参量进行赋权。CRITIC客观赋权法综合考虑了评价指标的对比强度和指标之间的冲突性,在考虑指标变异性大小的同时兼顾指标之间的相关性,能够较为客观地确定指标权重。我们通过皮尔逊相关系数双侧检验确定各序参量两两之间的相关系数大小及显著程度来确定各自的权重,由于法治化水平指标未能通过显著性检验,与其他指标相关性不显著,说明法治化水平对有为政府子系统影响较小,文章将其剔除。指标权重具体结果如表1所示。

在确定序参量权重的基础上将各子系统序参量计算的权重代入公式(3),从而得到国家审计子系统和有为政府子系统的有序度,具体结果见表3(限于篇幅,文章仅列示了2013—2017年国家审计、有为政府子系统有序度,完整结果留存备索)。通过协同度测算模型公式(4)得到国家审计-有为政府复合系统的协同度,具体结果见表4。

表3 国家审计、有为政府子系统有序度

表4 国家审计-有为政府复合系统协同度

(三)基于时空视角的协同度进一步分析

基于上述测算数据,我们进一步绘制了国家审计与有为政府协同治理复合系统的协同度趋势图,绘制结果如图1所示。另外测算了各省份同一年度的均值借以表征全国子系统有序度和复合系统有序度,并绘制了折线趋势演变图,绘制结果如图2所示。

图1 我国31个省(自治区、直辖市)2010—2017年国家审计与有为政府复合系统协同度趋势图

图2 国家审计-有为政府复合系统协同度及子系统有序度变化趋势图

基于时间维度分析,由图1和图2可知,2010—2011年国家审计与有为政府有序度保持同向提升态势,协同治理复合系统与两大子系统呈同向变动;2011—2012年有为政府子系统有序度保持提高且提升幅度高于国家审计子系统,而国家审计子系统有序度呈现略微下降趋势,相较于2010—2011年协同治理复合系统协同度提升趋于平缓。由图2可知,2011—2017年有为政府子系统有序度远高于国家审计子系统有序度,协同治理复合系统协同度与国家审计子系统演变趋势较为相似且保持更小的截距。这一现象说明协同治理复合系统的协同度与有序度较低的子系统显著相关,其演变趋势很大程度上取决于有序度较低的子系统。2010—2017年间,国家审计子系统、有为政府子系统和协同治理复合系统均呈现稳步上升态势,说明国家审计子系统和有为政府子系统之间的协同演绎朝高阶方向演进,两者之间的互动合作越来越密切、协同工作成效日益凸显。但总体而言,国家审计与有为政府协同治理复合系统的整体协同度总体数值偏低,2017年复合系统协同度最高为北京市,协同度数值为0.487,还不到0.5,距离最大值1仍有较大差距。

基于空间分布情况分析。考虑不同层次省份数量的均衡性,利用2010—2017年各省份测算复合系统协同度的均值,文章将复合系统协同度均值位于0.400-0.500的省份划分为第一层次,复合系统协同度均值位于0.365-0.400的省份划分为第二层次,复合系统协同度均值位于低于0.365的省份为第三层次。区分各省份协同度年度均值后可以发现,各省份国家审计与有为政府的协同度存在较大差异,并存在以下特点:

第一层次省份:国家审计与有为政府协同度最高的10个省份分别是北京市、山东省、江苏省、湖北省、辽宁省、广东省、重庆市、浙江省、河南省、天津市。这10个省的国家审计与有为政府的协同度均高于0.4,其中北京市甚至达到了0.423。相对于其他省份而言,这一层次省份经济发达,城市化和数字化水平较高,政务信息化、审计智能化转型程度也走在全国前列,国家审计与政府部门之间互动较多,已经形成了协同贯通机制,并明确协同工作的目标、任务和机制。

第二层次省份:山西省、四川省、湖南省、安徽省、上海市、陕西省、江西省、云南省、福建省、黑龙江省、河北省。这11个省份的复合系统协同度介于0.365-0.400之间,两大子系统协同度较低。由表3可知,这些省份有为政府子系统有序度大多高于国家审计子系统有序度,这说明国家审计子系统有序度仍存在较大提升空间,国家审计效能的发挥仍有待提升,国家审计与有为政府的协同发展仍需破解其中的体制机制障碍。事实上,国家审计与有为政府子系统的任一系统的超前或滞后发展,都不利于提升复合系统的协同度。

第三层次省份:吉林省、甘肃省、广西壮族自治区、内蒙古自治区、海南省、贵州省、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区、青海省和西藏自治区。处于第三层次的10个省份的国家审计和有为政府协同治理协同度低于0.365。这些省份多属于我国边缘地区,地区经济欠发达,基础设施不完善,地区经济多依赖于政府的宏观调控。这类地区相对而言政府干预力度较大,国家审计服务于政府建设方针。国家审计独立性较弱且无充足的资源支撑协同系统的建设,因而复合系统协同度较低。

四、研究结论与政策建议

(一)研究结论

1.从有为政府子系统的演变趋势来看,有为政府子系统有序度呈现稳定提升趋势,但子系统有序度总体水平不高。

2.复合系统内子系统有序度的演变趋势越平衡,复合系统协同度演变增速越明显。

3.国家审计-有为政府复合系统的协同度呈现缓慢提高趋势,但两者协同度整体偏低。从空间分布情况来看,协同治理复合系统协同度存在地区异质性。

(二)政策建议

1.加强有为政府的建设,更好发挥政府在经济社会发展中的重要作用,这就要求政府坚持依法行政,坚持法无授权不可为,坚决克服乱作为,切实把行政权力关进制度的笼子里。数字经济时代,政府自身的数字化转型亦是数字治理视域下有为政府建设的核心环节,政府部门应当借助数字化改革的契机,大力建设“数字+政务”,创新管理模式、重塑政务流程、理顺体制机制。

2.国家审计子系统是制约协同治理复合系统协同度提高的重要因素,国家审计有序度整体偏低,因此应进一步提高国家审计治理效能。一方面要深入推进研究型审计,在审计工作中尤其在审计对象的选择、审计方案的确定等前置阶段应更加注重调查、分析、研究,探求审计事项的真相、性质、发展规律等;另一方面,对于国家审计子系统中权重占比较大但对整体有序度贡献较低的序参量应进一步探究制约其效能发挥的影响因素,优化提升序参量效能。如国家审计子系统中预防功能作为权重最大的序参量,其中预防功能属于正向指标,要提高国家审计子系统有序度需要广开思路,拓展审计建议的深度和广度,使得更多的审计建议被采纳并服务于有为政府建设,充分实现国家审计的预防作用。

3.为进一步提高国家审计-有为政府复合系统协同治理能力,需要在维持有为政府子系统有序度的前提下,致力于提高国家审计子系统有序度,推动国家审计与有为政府建设贯通协同,形成国家审计促进有为政府建设和有为政府推动国家审计治理效能提升的协同互动机制。