欧盟全球战略韧性转向动力研究

郑德铖

(武汉大学,武汉 430000)

“韧性”一词早在2010年就开始进入欧盟政策话语。在2012年欧盟旗舰出版物《欧盟韧性方法》中,欧洲委员会将韧性定义为“个人、家庭、社区、国家或地区承受、适应并从压力和冲击中迅速恢复的能力”,它旨在降低对气候变化引发的灾害的脆弱性。欧盟理事会在2013年将韧性的适用性从自然灾害扩展到其他脆弱性原因,包括冲突、不安全和薄弱的民主治理。这一阶段的韧性治理还只是狭隘地强调人道主义和发展行为体的互补作用。在实践中,周边国家是韧性的受益者,欧盟则扮演着导师、伙伴和促进者的角色,通过指导性治理和提供政策解决方案来处理不稳定的外部问题。这意味着欧盟将通过援助来评估和管理外部风险,同时确保韧性的内在建设嵌入国家计划当中。

2016年,欧盟发布了新的名为“共同外交与安全政策的全球战略”的安全战略报告(简称EUGS)[1],将韧性治理列为五大优先事项之一,更重要的是这份文件对韧性给出了更为全面的解释,不局限于人道主义行动,而是涵盖了各种各样的政策领域。欧盟在报告中将韧性定义为“国家和社会进行改革,使他们能够增强自己的力量和能力,从而抵御内外危机并从危机中恢复的能力”。欧盟承认,加强第三国的抵御能力包括赋予当地社会更多的自主权,因为“积极的变化只能是本土的”。

2017年和2018年的EUGS行动报告[2]进一步证实了这一点。欧洲对外行动处2017年发布的报告强调了“韧性的转型方法”,将其定义为“保护人权、建立政治参与、促进可持续发展和安全”的政治结构。2018年的第二份行动报告进一步将“韧性”包装为欧盟“应对冲突和危机的综合方法”,韧性并没有帮助欧盟分散和授权地方解决他们内部的需求,而是变成了欧盟帮助“正常”民主国家所需要的制度建设“专业警察、法官、医生、管理人员,以及一支可靠和可控的军队”。

本文将探讨欧盟全球战略韧性转向的动力和原因,欧盟韧性概念从人道主义和公共卫生等狭窄的领域逐渐扩大范围,成为欧盟安全战略的重要内容,研究这一转向能够清晰地了解欧盟是如何评价并且维持自己的大国地位的。但在探讨之前需要认清欧盟韧性治理的矛盾和局限性,因为它是通过欧盟不同的机构、参与者来叙述和翻译的,韧性在不同的话语范式当中被用作不同的途径进行阐释。本文将分析欧盟全球战略韧性转向的三个广泛原因:首先是欧盟长期自由主义治理理念的影响;其次是欧盟整体地位在世界范围的变化;最后则是欧盟超国家机制带来的问题。本文在此分析基础上引入欧盟在东欧、地中海和中亚地区的实证案例分析,最终确认欧盟在2016年EUGS发布之后的韧性转向实际上更多地是为了展现欧盟所信奉的有原则的实用主义哲学和所倡导的应对复杂事务的变革方法的全球形象。

一、欧盟韧性治理:脱胎传统自由主义治理的工具

要理解韧性作为一种治理形式,就要明白韧性治理意味着地方通过创新、社会学习和发展应对变化的能力来抵御外部冲击。根据欧盟的设想,韧性治理的概念及其广泛共享的定义为政策团体提供了一个通用的词汇,这将有助于实现打破政策孤岛的问题,并使通常互不沟通的欧洲政策领域变得更加多孔和可渗透。更具体地说,EUGS试图在抗风险能力与安全、发展和人道主义等领域实现互联互通。但也有学者认为韧性治理不过是新包装的旧理念,其实质是将原本属于国家和政府的责任转移到民众和组织的身上,以便他们实现自我管理。这种福柯式自由主义治理的思维是将韧性嵌入了一套新自由主义的行为和自我管理规范形式中,在传统的欧盟新自由主义治理框架下,韧性仅仅是通过权力下放增强抵御能力和管理危机的责任,强调民间社会和私营部门的作用,并且利用监督促进政策进行远程的管理。这种新自由主义与韧性理解的冲突在欧盟的新中亚战略得到了非常明确的体现,该战略将恢复力的关键优先事项具体化为三个重点:(1)促进民主、人权和法治;(2)加强边境管理、移民流动合作,应对共同安全挑战;(3)增强环境、气候和水的抵御能力。尽管欧盟的韧性方法代表了一种远离全面干预的做法,并将责任从国际社会转移到地方行动者身上,从而引发了一种渐进的赋权话语,但欧盟的韧性范式不能被视为全新的,而应该被视为新自由主义治理下的分支。韧性范式是根据一个全球模板完成的,这个模板不是在基层决定的,而是由国际、非政府组织和捐赠组织以及其他国际行动者提供的。在认识到伙伴国家的主导作用的同时,欧盟“有效地告诉他们的做法应该是什么”。

尽管在全球层面上,韧性是嵌入在新自由主义话语和治理中的,但在欧盟内部,这一过程受到中观层面动态的制约,如传统治理理念和对外行动哲学,这通常会导致脱钩过程。这一脱钩过程有两个方面,其一是与欧盟特定的地位属性有关,二是与欧盟自身自由主义(结构性)外交政策的性质有关,这些属性限制了韧性方法的采用和实施。

第一,欧盟发布EUGS期间,经历了英国脱欧、欧债危机以及国际权力的转移与扩散等问题,欧盟在制定外交战略时需要考虑自己在世界舞台的位置变化。因此,欧盟认为韧性治理是一个过程而不是目的。通过增强韧性,欧盟寻求在实现其自由主义目标方面取得进展。同时,韧性思维也暗示了一种对欧盟乃至整个西方国家塑造世界能力的更谦卑看法,这与2003年的欧洲安全战略形成鲜明对比,现在欧盟更强调发达国家与发展中国家共同的责任。欧盟还意识到,单纯地弘扬西方价值观并不足以保证自己的繁荣与安全,欧盟需要促进自身的利益,因此在EUGS中倡导了一种新的指导范式“有原则的实用主义”,对韧性的强调意味着欧盟的规范方法向更务实的方法转变,以一种更灵活的方式实现民主和自由的价值观。

第二,欧盟对国际关系的理解仍然基于转型和现代化理论,但这与韧性思维的复杂性和不确定性假设相冲突,这就导致欧盟外交政策与韧性思维的另外一种脱钩。这种冲突关系的一个明显结果是,官方文件在承认不确定性和相信我们仍然可以预防事件发生之间犹豫不决。新自由主义对于复杂性和不确定性是害怕的,而不是像韧性一样拥抱机会。欧盟现在的挑战是如何在一个更加紧密、有争议和复杂的全球环境的背景下,在自己制定的转型议程中保持进展。韧性不是维持现状,而是促进变化,有时这种变化也可能是破坏性的。

总之,韧性治理思维和新自由主义治理议程之间最鲜明的区别在于主体的产生。在新自由主义思想中,“韧性从来不是关于赋予个人或社区自我组织的权力”,而是把焦点放在了权力生产,构建相互依存关系。这本身可能并不是问题,特别是在提供善治模板和实践经验上是具有互通性的,但新自由主义强调的干预则否认了地方自主权的自我能动性。韧性作为治理思维的真正潜力在于以一种自我组织的方式实现更具合作性和可持续性的自下而上的政治变动方法。

二、欧盟作为世界规范话语力量的转变

欧盟全球战略报告指出:“我们生活在欧盟内外的生存危机时代。我们的联盟正受到威胁。我们的欧洲计划带来了前所未有的和平、繁荣和民主,却受到了质疑”,这些话语反映了欧盟所处的多重危机背景。长期以来,欧盟被认为在国际舞台扮演着“规范力量”的角色,欧盟的政治价值观体现在促进民主、多边主义和人权等方面。欧盟将自己定位为一个“文明”大国,其世界主义是基于向世界其他地区输出自己的价值观以及按照自己的形象改造国际环境。但是由于国际环境不断变化的影响,与2003年雄心壮志的欧洲战略相比,2016年EUGS能够明显反映欧盟对未来愿景的保守性。

欧盟没有在周边地区推广其规范和价值观以促进治理,而是采用了一种基于韧性概念的叙事,这是一种“过于雄心勃勃的自由主义和平建设和缺乏雄心的稳定之间的中间地带”。欧盟的目标不再是稳定周边,而是稳定自身。从这一角度而言,欧盟提出韧性治理概念的一个重要原因是,它需要一个比过去表现出的更加协调的战略来管理其邻国的冲突和危机。韧性建设作为实现这一目标的手段出现在人们的视野中,韧性强调不同层次或规模的行为体之间的协调,并在危机应对和长期发展之间架起了桥梁。韧性在过去仅限于发展和人道主义援助,而EUGS则将韧性概念扩展到整个欧盟对外关系系统,扩大了这一概念的范围,搭建了安全与发展两个政策群体的桥梁。

韧性作为一种治理分析,专注于在危机或逆境中释放当地政府资源和能力,以实现转型[3]。韧性意味着在一个系统的共同愿景、内在力量、能力和资源的基础上进行自我参照和自力更生,通过反馈循环可能导致新秩序的出现。以2020年白俄罗斯选举骚乱事件为例,在发生了令人震惊的暴力事件之后,白俄罗斯社会展现出了抵御风险的能力。在维持社会秩序稳定的同时,社会组织和民众以合理的方式表达了自己的诉求。这样的事件反映了白俄罗斯历经多年的民族凝聚力,但也反映了一种土生土长、由下至上的在变革中学习的能力。欧盟对于这一在地理位置上邻近欧洲中心的国家事件的反应符合EUGS的描述,因为欧盟一方面需要考虑俄罗斯的立场,另一方面内部存在立场不一致的问题,无法迅速地做出反应。最终欧盟实施了“四条行动路线”——除了制裁措施之外,欧盟支持欧洲安全与合作组织促进白俄罗斯全国对话;欧安组织全面审查欧盟与白俄罗斯的关系并继续支持白俄罗斯人民。除此以外,欧盟还支持一项特别措施,该措施提出了一项2 400万欧元的一揽子援助计划,以支持白俄罗斯的民间社会、中小企业、青年和卫生部门。另外,欧盟还分别拨款100万欧元和600万欧元,用于支持特别措施之外的独立媒体和中小企业。

总而言之,韧性叙事转向是由于欧盟在国际社会的地位变化,在采用这种新的战略叙事的过程中,欧盟降低了其变革雄心,这既是一体化危机的结果,也是更为不利的国际环境的结果。

三、欧盟超国家治理的复杂性

虽然欧盟成员国总体支持韧性治理,但对韧性治理的内涵却有分歧和争议。例如法国强调国家与社会之间的关系,国家有责任保护人民,国家行动的合法性根植于整个社会,对于一些法国官员来说,韧性被翻译为“résistance:一个具有非常明显安全内涵的词”,这与其他国家对适应性和改革性的关注截然不同。在成员国内部,如何理解外部安全和内部安全韧性存在显著差异。对德国和法国而言,韧性意味着促进法治和保护关键基础设施及网络安全,尤其是在俄乌冲突的背景下。对北欧国家则是积极讨论发展和环境问题,因为这是发展欧盟软实力的一种方式。

欧盟外交政策体系的具体制度特征同样不利于韧性方法的实施。欧盟外交政策决策的共识性质往往会使决策的通过变得缓慢,欧盟金融工具的碎片化和繁冗的采购规则曾被批评“对援助交付的响应性及其民事和军事行动的实施产生了负面影响”。欧盟目前的韧性政策仍然是工具性质,这与韧性概念从根本上是不一致的[4]。欧盟高级代表在与欧盟理事会和议会的联合沟通中提到,欧盟需要从以前的韧性计划中吸取的一些关键教训,包括“更长的规划周期结合短期灵活性,以及需要应急融资安排来应对潜在的破坏性压力和冲击”。

在新冠肺炎疫情期间,欧盟向塔吉克斯坦政府提供了部分医疗设备和资金的援助,并且在社会和经济领域开展了有价值的工作,但这些援助都是有时间限度的,而且由各成员国负担,没有办法直接有效地应对突发危机。在疫情严重的地区,医疗支持、信息提供和社会互助这些政府作用发挥不足的领域,塔吉克斯坦基层组织为社会最脆弱群体提供了及时的生命援助服务,在管理者的协调下,地区有能力者会为病人、儿童、老人提供及时的救济。尽管新冠肺炎疫情暴露并加剧了中亚现有的挑战,其中包括国家治理不善和国家能力薄弱等问题,但却反映了中亚基层民间社会和以社区为基础的实践在加强面对重大危机的抵御能力方面发挥的关键作用。当然,这与欧盟传统所理解的基层治理大相径庭,因为现代主义一般认为需要建设提供社会保护、公共关系和行政管理的现代化机构,并且由政府直属管理,而塔吉克斯坦国家的基层政治体系还处于一种人情自治的阶段。

欧盟作为一个追求一体化的区域性国际组织,自成立以来就逐步构建了一个多层次的政策制定与实施机制。欧盟超国家机构、欧盟成员国、成员国内部地区形成了复杂的机构体系,在欧盟中承担不同任务,发挥着独特的作用。尽管多层次治理能够让国家内外行为体重大权力共享,但存在着分工不明、共识不一致、实施缓慢等问题。欧盟韧性范围的扩大化,一个重要原因是由于欧盟治理机制的复杂性,一个可被解释的韧性概念,有助于欧盟在不同领域的叙事自洽。

四、结语

本文审视了欧盟对于韧性治理的概念认知和具体实践,发现欧盟全球战略韧性范围逐年扩大的趋势,而究其缘由是受到三大因素的影响:欧盟治理领域的新自由主义方法;欧盟作为世界规范话语力量的转变;欧盟超国家机制治理的复杂。欧盟韧性治理给外界的印象是一个综合和整体战略的一部分,但实际却并非如此,韧性是对现有政策目标的补充而不是取代,这种思维反映了欧盟在宏观层面的想法,即欧盟所信奉的“有原则的实用主义哲学”和欧盟所倡导的“应对复杂事务的变革方法”。韧性概念转向符合全球治理的总体转变,也有助于树立欧盟作为一个具有连贯战略的规范行为体的形象。