数字化政务服务优化营商环境了吗——基于政商关系视角的机制检验

宋晔琴，韩 啸，顾丽梅

(1.复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433；2.电子科技大学 公共管理学院，四川 成都 611731)

一、引言

营商环境质量对于企业经营与经济发展具有重要影响，是我国建设高质量发展体系的核心内容。自党的十八大以来，党中央、国务院高度重视“放管服”改革，营商环境质量得到显著提升。据世界银行发布的《营商环境报告》显示，2018—2020年间我国营商环境质量排名上升47位，连续两年跻身全球营商环境改善最大的十大经济体之列。2020年，《优化营商环境条例》明确提出：“持续深化简政放权……提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本，激发市场活力和社会创造力。”2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也强调“构建一流营商环境”的战略部署。同时，全面深化“放管服”改革背景下，以大数据、云计算、区块链、物联网、人工智能等为代表的数字化转型也为营商环境的“数智化”变革提供了新机遇。依托数字化改革助力政府职能转变也成为优化服务、提升营商环境质量的重要举措。因此，在“放管服”改革纵深发展阶段，数字化政务服务在营商环境优化中起到何种作用？数字化政务服务通过怎样的机制与路径在营商环境优化中发挥作用？这些问题的讨论，既是当前理论研究的关键议题，也是寻找营商环境优化的重要突破口。

与此同时，“民无商不活，国无商不兴”，中国共产党以经济建设为中心创造出的优良营商环境以及经济发展奇迹离不开政商之间的良性交往互动[1]。2016年3月，习近平总书记在全国政协十二届四次会议民建、工商联界委员联组会上，首次提出新型亲清政商关系。2021年，党的十九届六中全会在总结党的百年奋斗重大成就和历史经验的基础上，把“构建亲清政商关系，促进非公有制经济和非公有制经济人士健康成长”写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》的经济建设部分。2022年，党的二十大报告又进一步强调要抓住时代机遇，全面构建亲清政商关系，促进营商环境与非公有制经济高质量发展。从党中央与政府的一系列论述可以看出，亲清政商关系是现阶段我国优化营商环境的主要内容与重要抓手，也是实现非公有制经济健康发展的关键因素。因此，亟需以亲清政商关系作为新视角来探索营商环境优化的机制与路径，这不仅有利于回应当前的政策关切与实际需求，也能够为下一个百年我国经济高质量发展提供经验参考。

综上所述，本文基于政商关系视角，构建包含“亲”“清”两种影响机制的分析框架，基于省级政府大样本数据，探讨“放管服”改革背景下数字化政务服务优化营商环境的内在逻辑。具体而言，主要探讨数字化政务服务对营商环境具有显著的正向作用，在政商关系视角下，数字化政务服务有效优化亲清政商关系来提升营商环境质量；此外，围绕地区及大数据机构进行异质性分析。本文研究结论能够加强并拓展对数字化政务服务优化营商环境的机制理解，对推进数字化能力提升与营商环境优化具有重要的政策价值与现实意义。

二、相关文献综述

(一)营商环境的概念界定

营商环境这一词语源于世界银行集团国际金融公司的“Doing Business”项目调查。通过对现有文献的梳理可以发现其概念界定主要可以分为两种视角。首先，以世界银行营商环境报告为基础进行的概念界定，其将营商环境归结为市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等外部因素的总和[2]，并总结提出营商环境是一种生态系统[3]。就2022年世界银行发布的营商环境评估报告而言，涉及市场准入、获取经营场所、获取金融服务、纳税、解决商业纠纷、办理破产等十个方面。其次，基于制度性交易成本视角来定义的营商环境，其侧重点在于聚焦市场主体生命周期各环节中面临的体制机制性因素，强调通过营商环境改革削减市场主体生命周期过程中的各类程序、时间和费用，从而优化地区营商环境，增强经济发展活力[4]。如我国国务院《优化营商环境条例》将营商环境界定为“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”。营商环境作为政府与市场、社会共同提供的具有制度特性的公共产品，包括组织、政策、人力、设施和地理环境等内容，影响着不同行业和企业的运营效率[5]。总结而言，好的营商环境就是生产力与竞争力，能够有效改善行业资源错配[6]，优化企业创新效率[7]与区域创新绩效[8]，也有利于反映出政府为经济高质量发展提供的高效化公共服务[9]。

(二)营商环境的影响因素

通过对学界现有研究的梳理可以发现，营商环境的影响因素主要可以归纳为投资、法治化、政务服务等三个方面[10]。第一，就投资与营商环境而言，外商直接投资[11]、双边贸易协定[12]与贸易流通体制改革[13]等均能影响营商环境。第二，就法治化建设与营商环境质量而言，如保护知识产权[14]、加强PPP立法[15]、重塑经济法权力体系等都可以改善营商环境质量。第三，就政务服务与营商环境的优化而言，如“放管服”改革[16]、行政审批制度改革[17]、政府清廉建设[18]以及政府职能转变[19]等均是改善营商环境质量的重要影响因素。此外，随着“放管服”改革以及政府数字化转型战略向纵深推进，数字技术加持下的政务服务能力优化逐渐成为构成高质量营商环境发展生态的重要影响因素。如李燕等学者指出电子政务的普及与发展为世界各国政府持续改善营商环境提供了重要的技术支撑[20]。王法硕、张恒鹏等学者指出“互联网+政务服务”对于提高地方营商环境市场化与法治化水平具有显著的促进作用。而范合君等学者则进一步指出“互联网+政务服务”平台作为政府与市场主体互动的重要载体，将继续深刻影响营商环境优化[21]。总结而言，政府数字化能力已经成为营商环境优化的重要影响因素。

(三)政府数字化能力优化营商环境的逻辑

政府数字化能力如何优化营商环境？现有研究主要从以下三个逻辑展开：

第一，业务协同的整合逻辑。这一逻辑可以理解为数字化创新通过打破部门壁垒及系统分割，提升业务协同效能来优化营商环境。就中国治理场景而言，科层制是典型的治理结构，为克服由此带来的部门林立、各自为政的问题，中国进行了一系列的创新与改革[22]。在优化营商环境过程中，集成式的行政审批制度改革成为推动有效政府与有为市场结合的重要突破口。党的十八大以来，行政审批制度改革被提升到重要战略地位，致力于推进业务协同及部门整合，减少企业办事进多门、程序繁琐、办理时限长等问题[23]。为持续优化政府服务便捷性，政府遵循“一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料、完成多项审批”的原则[24]，依托“互联网+”，实现部门信息共享与业务协同，促进形成企业“一站式”办事模式。近年来，以集成式行政审批为抓手[25]，进一步推进“一体化政务服务”建设，“一网通办”“跨省通办”等效应凸显，营商环境质量显著提升。

第二，行政负担的消减逻辑。这一逻辑可以理解为数字化能力降低政企互动中企业所承担的学习、服从及心理等方面的隐性成本[26]，实现营商环境优化。当前，随着政府新型治理形态转变，新的公共管理形式更少依赖于传统政府官僚机构的直接决策和行动，更多依赖于政府为其他非国家行为者创造和管理环境，以共同满足公共需求。在政府深化“放管服”改革及优化营商环境过程中，行政负担成为需要考虑的重要因素。依托数字化背景，信息技术能够减少公民、企业与政府互动中与传统官僚程序相关的时间、搜索与协调成本，促进经济与社会效益提升[27]。与数字化相关的创新产生巨大红利，削减行政及监管负担，提升营商环境建设质量[28]。尤其是数字化政府与在线政务服务有很大潜力实现行政负担的消减，优化信息获取与评估形式，减少行政程序压力及行政规则负担，促进创新与经济增长[29]。

第三，政企互动的优化逻辑。这一逻辑可以理解为数字化治理通过减少繁文缛节与交易成本来优化政企联动，提升营商环境质量。在中国市场经济体制下，健康的政企关系能够减少企业的制度约束，增强企业的生态创新，其已成为营商环境建设中不可或缺的重要组成部分。就政府角度而言，在进行商事制度及“放管服”改革中，对象都涉及市场主体，故与企业的互动交流是必不可少的。数字化能力可以实现简政放权、消除繁文缛节，优化行业准入、市场监管以及反垄断等以企业为服务对象的具体职能实施[30]。就企业角度而言，在其全生命周期运转中，政府部门扮演不可替代的关键角色。在企业获取营业执照、进行纳税登记、获取行政审批、执行监督管理等政企互动过程中[31]，“一站式”审批、“一枚印章管到底”等数字化服务能够减少交易成本，优化营商环境质量。

综上所述，学界对营商环境的概念、影响因素以及政府数字化能力优化营商环境的相关议题进行了丰富的探讨与分析，为本文提供了有益借鉴。但整体而言，还存在以下值得拓展的研究空间：第一，目前对政府数字化能力与营商环境建设的研究多集中在案例描述与理论推演层面，限于个案方法的场景特定性以及案例样本的禀赋差异，导致“千案千面”，故所提出结论的外推性有待提升，全国层面的机制探索还需展开。第二，现有研究虽认同政商关系是营商环境建设与优化的重要构成要素，并从政企互动的逻辑来对其加以检验，但总体来说对亲清政商关系视角下的具体机制还关注不足。

三、理论基础与研究假设

(一)行政负担理论与委托代理理论

亲清政商关系改革是营商环境优化的重要内容。但在当前过程中，“亲”“清”改革依然存在诸多问题，与改革预期存在差距。通过分析亲清政商关系改革现存困境的深层次原因，能够更加深入的掌握“数字化政务服务-亲清政商关系-营商环境优化”的逻辑链条。由此，本文借鉴行政负担理论与委托代理理论，对亲清政商关系改革的阻力与问题进行理论层面的解释。

首先，行政负担理论认为群众和企业在与政府打交道的过程中会遇到各种阻碍，繁文缛节是其重要导火索[32]。立基于此，有学者将行政负担理论界定为政商互动过程中，由于行政程序所导致的学习、服从及心理成本[33]。依循此逻辑，可对“亲”这一政商关系改革的阻碍加以分析：一是政商互动过程中，相关政策及商事制度信息的获取导致学习成本较高，降低了政商互动效率，不利于“亲”政商关系的构建。二是企业在与政府互动办理事项的过程中需奔波于不同部门，频繁提交证照材料，大大降低事项办理效率，阻碍“亲”政商关系的改革。三是繁琐复杂的政府办事流程及程序会打击企业办事信心，阻碍政商之间的互动频率，这也对“亲”政商关系的改革产生阻碍。综上，行政负担理论能够解释“亲”政商关系改革与预期之差距的原因。

其次，委托代理理论认为不论是委托人还是代理人，都以追求自身效用最大化为前提，而代理人往往会忽略委托人的偏好，从而产生代理问题[34]。在我国代议制民主之下，政府及其官员是受公民及企业委托而行使权力的代理主体。在政商互动过程中，由于作为代理人的政府及其官员与作为委托人的公众及企业之间存在信息不对称以及激励不相容等问题，很容易出现政府及其官员过度使用自由裁量权的风险或者产生腐败寻租行为，从而违背公众或企业等委托人的原始诉求，进而阻碍“清”政商关系改革的顺利实现。综上，新制度经济学下的委托代理理论能够对政商互动中的行政主体代理行为以及寻租腐败等问题做出解释，有利于透视“清”政商关系构建的背后阻碍。

(二)数字化政务服务与“亲”“清”政商关系

随着数字技术的不断发展，数字化政务服务对“亲”“清”政商关系的优化产生重要影响。一方面，数字化政务服务能够提升政府治理效率，优化“亲”政商关系。具体可从三个维度进行阐述：首先，随着简政放权以及数字政府的不断推进，使得政商互动过程中的政策及信息传递在技术加持之下更为自动化与便捷化，低成本的互动过程带来办事的便捷性以及高效性体验，驱动更为“亲”的政商关系构建。其次，在平台支撑以及数据赋能的基础下，“最多跑一次”“不见面审批”等一体化、一站式的数字化政务服务创新模式涌现，企业与政府互动过程中“门难进”“脸难看”“材料多”等问题大大减少，有效提升办事效率，促进“亲”政商关系建设。最后，“放管服”改革背景下的政务服务数字化转型也能够有效简化政府办事程序，优化办事流程，增强企业对政府的信任度与自信心，从而提升治理效率，优化“亲”政商关系建设。另一方面，数字化政务服务能够降低政府腐败程度，优化“清”政商关系。具体可以从两个维度加以理解：首先，数字化政务服务依托智慧平台与数据共享优势，能够有效减缓信息不对称问题，提升政商互动的透明度与参与度[35]，减少政府工作人员的自由裁量权，降低政府腐败发生，助力“清”政商关系的优化。其次，数字化政务服务平台能够赋能监管优势[36]，在办理企业登记注册、缴纳税收、信贷许可等业务时，实现办理过程留痕，降低政府腐败程度，优化“清”的政商关系。

(三)“亲”“清”政商关系与营商环境质量

政商关系“亲而不清”，营商环境就会浑浊不堪；“清而不亲”，企业的困难就难以解决，发展受阻，“亲”“清”政商关系改革是营商环境质量的重要影响因素。从政府角度而言，一方面，“亲”政商关系表现为政府部门积极主动与企业进行接触与交流，以基于企业困难来转变职能，提升治理效率。就此意义而言，“亲”政商关系改革可以看作政府基于企业主体的实际需求来伸出“援助之手”，进而促进营商环境的优化。具体来说，政府治理效率提升能够为营商环境带来“数字红利”[37]，提高企业营商环境评价。同时，地方治理效率提升整合要素服务市场的能力[38]，成为企业集聚以及吸引投资的重要因素，能够有效促进营商环境优化。另一方面，“清”政商关系则表征政府及其具体管理者在与企业接触的过程中，应保持关系清白，杜绝权钱交易与寻租腐败。由此来说，“清”政商关系改革能够在一定程度上改变政府“攫取之手”给营商环境所带来的不利影响。具体而言，在政商互动过程中，部分政府职能部门及其公职人员干预项目审批、操纵办事利益链、徇私舞弊、吃拿卡要、侵害企业合法权益等寻租腐败问题突出，会大大降低市场资源配置效率[39]、影响市场主体公平竞争、阻碍企业投资意愿以及创新活力[40]，进而影响营商环境质量的进一步优化。

综合现有文献和理论，本文从“亲”“清”政商关系视角出发，将政府治理效率与政府腐败程度纳入“亲”“清”政商关系框架来探讨数字化政务服务对营商环境的影响机理。具体而言，数字化政务服务对营商环境的影响，存在三条逻辑路径：第一，数字化政务服务直接提升营商环境质量；第二，数字化政务服务能够通过降低行政负担来提升政府治理效率，以构建“亲”政商关系，助推政府伸出援助之手，进而优化营商环境；第三，数字化政务服务能够规避委托代理所形成的政府腐败问题，构建“清”政商关系，遏制政府的“攫取之手”，进而优化营商环境。

据此，提出本文的研究假设：H1：数字化政务服务能力越高，该地区的营商环境质量越好。H2：数字化政务服务能够通过降低行政负担来提升政府治理效率，以构建“亲”政商关系，助推政府伸出援助之手，进而优化营商环境。H3：数字化政务服务能够规避委托代理所形成的政府腐败问题，构建“清”政商关系，遏制政府的“攫取之手”，进而优化营商环境。

基于以上理论分析和研究假设，本文构建数字化政务服务与营商环境质量的影响机制理论模型，如图1所示。

图1 政商关系视角下数字化政务服务优化营商环境的机制

四、研究设计

(一)变量说明与数据来源

党的十八大以来，党中央、国务院准确把握全球数字化发展趋势，积极实施数字中国、大数据发展等重要战略。此后，各级政府数字化政务服务能力显著提升，“最多跑一次”“一网协同”“接诉即办”等创新实践涌现，不断满足人民日益增长的美好生活需要。本文选择2016—2020年间中国30个省份(西藏及港澳台地区数据缺失严重，故剔除)的数据来探究地区情景中数字化政务服务对营商环境的影响机制，个别地区的数据缺失主要采用相邻年份的数据线性插值补齐。

1.被解释变量

本文被解释变量营商环境(BE)表示各省份的营商环境质量。本文借鉴于文超、梁平汉[41]以及唐红祥、李银昌[42]等学者的研究，选择中国市场化指数作为代理变量来测算各省份营商环境质量，数据来源于王小鲁、樊纲等主编的《中国市场化指数报告》。该报告选取的测量指标客观，基于大样本的企业调查作为基础数据，能够有效避免随机误差，也能避免与政府治理发展的变量相混淆。此外，本文以2020年发布的《中国省份营商环境研究报告》中的数据与2020年各省份市场化指数做相关分析，发现皮尔逊系数高达0.897，且在1%水平上显著，因此选取该指数作为代理变量具有一定的合理性。

2.解释变量

本文的解释变量为数字化政务服务(D-ser)。考虑到指标综合性和数据权威性，本文选择国家行政学院电子政务研究中心发布的《省级政府网上政务服务能力调查评估报告》中的网上政务服务能力总指数作为代理变量。该报告围绕服务方式完备度、服务事项覆盖度、办事指南准确度、在线办理成熟度以及在线服务成效度五个维度计算网上政务服务能力指数，能够较全面系统的反映当前省级数字化政务服务水平。

3.中介变量

本文的中介变量为政府治理效率(GEF)和政府腐败程度(GC)，用于考察政商关系视角下数字化政务服务优化营商环境的内在机理。其中，政府治理效率作为“亲”政商关系的观测指标，政府腐败程度作为“清”政商关系的观测指标。中介变量省级政府治理效率并不能直接获取，故参考现有研究将政府治理过程视为“投入-产出”系统，利用DEA-BCC模型来测度省级政府治理效率[43]。指标选取参考祁毓、郭均均[44]以及唐任伍、唐天伟[45]等学者的研究，兼顾数据可获得性以及指标全面性考虑，从人力、财力、物力三个维度选取投入指标，从公共教育、医疗卫生、社会保障、公共文化、科学技术与环境保护六个方面来综合衡量政府治理产出。政府腐败程度(GC)表示公共权力多大程度上为私人利益服务，现有研究多采用公职人员贪污贿赂渎职失职的立案件数或立案人数作为测量政府腐败程度的指标[46]。本文采用每百万名公职人员贪污贿赂、渎职案件数来衡量各地区政府腐败程度。政府治理效率(GEF)的投入及产出指标测量及数据来源如表1所示。

表1 政府治理效率的测度指标

4.控制变量

除上述关键变量外，本文还参照营商环境相关研究，尽可能剔除可能产生同源性误差的变量，最终选择将经济发展(ECO)、产业结构(IND)、教育程度(EDU)、金融发展(FIN)、外商投资(FDI)等作为控制变量。其中经济发展水平用人均GDP取对数来加以衡量；产业结构用第三产业与GDP之比来计算；教育程度用教育年限总和法加以衡量，具体采用普通小学在校学生数×6+普通中学在校学生数×10+普通高等院校在校学生数×16的综合取对数；金融发展以存贷与GDP的比值加以衡量；外商投资水平用人民币美元汇率换算并取对数。控制变量的各项数据来源于《中国地方统计年鉴》、国家统计局官网。

综上所述，本研究所涉及的变量内涵、变量测量以及数据来源汇总如表2所示。

表2 变量测量及数据来源

(二)模型构建

为验证数字化政务服务对营商环境的影响，本文构建了如下基本模型：

BEit=α0+α1D-serit+α2∑Xit+μi+ξt+εit

(1)

BEit为被解释变量，表示省份i在第t年的营商环境质量；D-serit为解释变量，表示地区i在第t年的数字化政务服务能力，系数α1为数字化政务服务对营商环境的影响；∑Xit为一系列控制变量，系数α2为控制变量的影响；μi和ξt分别为地区固定效应和时间固定效应；εit为随机误差项。模型(1)使用固定效应回归并且进行Hausman检验。

在基本模型的基础上，为进一步考察数字化政务服务通过政府治理效率(GEF)和政府腐败程度(GC)对营商环境产生的影响作用，本文借鉴温忠麟等学者的做法进行中介效应检验[47]，构建如下递归方程：

MVit=β0+β1D-serit+β2∑Xit+μi+ξt+εit

(2)

BEit=λ0+λ1MVit+λ2D-serit+λ3∑Xit+μi+ξt+εit

(3)

中介效应模型分三步进行检验。首先，如模型(1)所示，检验数字化政务服务对营商环境的影响。若系数α1结果显著则进行模型(2)的回归。以数字化政务服务为解释变量，进一步考察数字化政务服务对中介变量MVit的影响，中介变量具体包括政府治理效率和政府腐败程度。最后，在模型(1)的基础上加入中介变量MVit，得到模型(3)。若模型(3)的回归结果中，数字化政务服务与MVit的系数均显著为正，则表示数字化政务服务通过提升政府治理效率或降低政府腐败程度优化营商环境，且政府治理效率或政府腐败程度发挥的是部分中介效应。若仅有MVit的系数为正，则政府治理效率或政府腐败程度发挥的是完全中介效应。

五、基准回归与稳健性检验

(一)描述性统计

表3为主要变量的描述性统计结果。被解释变量营商环境质量(BE)的均值为7.32，最小值和最大值分别为3.45和11.40，这表明我国各地区营商环境发展较不均衡。核心解释变量数字化政务服务能力(D-ser)的均值为82.54，最小值和最大值分别为69.20与96.73，表明在不同时期、不同地区，数字化政务服务发挥的作用也存在差异。此外，我国各省份的政府治理效率、政府腐败程度等变量也存在不同程度上的差异。

表3 变量描述性统计

(二)基准回归结果

对数字化政务服务与营商环境质量的全样本进行Hausman检验，统计量结果为显著，故选择固定效应模型进行回归分析。对解释变量进行多重共线性检验，均满足VIF小于10的界限，不存在多重共线性问题。表4为数字化政务服务与营商环境质量全样本回归的结果。第(1)～(3)列分别表示未加入控制变量、未加入年度虚拟变量以及加入控制变量和年度虚拟变量的回归结果。数字化政务服务与营商环境之间的关系均在1%统计水平上显著正相关，这一结果支持了本文的H1，说明数字化政务服务有效促进了地区营商环境质量提升。第(3)列结果显示，营商环境质量与经济发展、教育程度、金融发展、外商投资的回归系数为正，与产业结构的回归系数为负，显著性程度略有不同。

表4 数字化政务服务对营商环境的固定效应

(三)稳健性检验

本文通过滞后期分析、替换被解释变量两种方法来进行稳健性检验。就替换被解释变量这种方法而言，本文借鉴李民、戴永务等学者的研究[48]，以法治化程度作为营商环境质量的替代变量进行稳健性检验，数据来源于《中国分省份市场化指数报告》中“市场中介组织的发育和法治环境排序”指数，回归结果如表5所示。通过两种稳健性检验的结果可看出核心解释变量数字化政务服务与地区营商环境之间呈正相关，分别在1%及10%水平上统计显著。控制变量的符号及显著性也与基准回归结果基本一致，这说明本文所构建的回归模型具有较好的稳健性。

表5 数字化政务服务对营商环境影响的稳健性检验

六、中介机制与异质性分析

(一)中介机制检验

政府治理效率与政府腐败程度是本文的中介变量，分别是“亲”“清”政商关系的观测指标。对中介效应模型进行回归，结果如表6所示。第(1)～(3)列表示政府治理效率的中介效应，第(4)～(6)列表示政府腐败程度的中介效应。第(2)列表明数字化政务服务与政府治理效率在 1% 的水平上显著正相关，说明数字化政务服务水平越高，政府治理效率越好，即越有利于塑造“亲”政商关系。将第(3)与(1)列的回归结果进行比较可发现，加入政府治理效率后，数字化政务服务对营商环境的影响方向未变，但系数由0.053 2降为0.029 1，显著性水平也由1%降为10%。为保证结果的稳健性，进行Sobel 检验，得到 SobelZ值为3.338，通过1% 的显著性水平测试。同时，数字化政务服务通过提升政府治理效率促进营商环境优化的中介效应占总效应的比例为45.25%；Bootstrap中介效应检验结果也显示同样的结果。以上经验证据联合表明，政府治理效率在数字化政务服务对营商环境质量的影响中发挥了部分中介作用，即存在数字化政务服务降低行政负担来提升政府治理效率，构建“亲”政商关系，助推政府伸出援助之手，进而优化营商环境的传导路径，据此H2得到验证。第(5)列的回归结果显示，数字化政务服务的回归系数在 1% 的水平上显著为负，即数字化政务服务能够降低政府腐败程度，有利于塑造“清”政商关系。对第(6)与(4)列的回归结果进行对比可以发现，加入政府腐败程度这一中介变量后，数字化政务服务与营商环境质量在 5%的水平上显著正相关，系数大小由0.053 2降为0.040 4，显著性水平也由1%降为5%。在Sobel检验中，SobelZ值为 1.905，通过5%的显著性水平测试。同时，数字化政务服务促使政府腐败程度降低影响营商环境质量的中介效应占总效应的比例为15.49%。Bootstrap 中介效应检验也显示同样的结果。以上经验证据联合表明，政府腐败程度在数字化政务服务对营商环境质量的影响中发挥了部分中介作用，即存在数字化政务服务规避委托代理形成的政府腐败问题，构建“清”政商关系，遏制政府的“攫取之手”，进而优化营商环境的传导路径，据此H3得到验证。

表7 数字化政务服务与营商环境关系的异质性分析

(二)异质性分析

我国不同地区的经济和社会发展水平各异，且东部地区的经济社会发展状况普遍优于西部地区，这会导致数字化政务服务在改革和创新过程中受到差异性的约束。同时，大数据管理机构的组建能够整合分散的管理职权，降低数字化转型成本，提升数字化转型与政务服务效率[49]。当前我国已有20个省份建有专门的大数据发展管理机构，还未覆盖所有省份，这可能会导致数字化政务服务对营商环境质量的影响存在差异。综上所述，本文将选择地区以及大数据管理机构来对异质性影响作进一步的延展性分析。

1.地区异质性分析

表 7第(1)列与(2)列的分样本检验表明：在东部地区样本组中，数字化政务服务与营商环境质量的回归系数为正，大于中西部地区且在5%水平上显著；而在中西部地区样本组中，数字化政务服务与营商环境质量之间的回归系数为正，但不具有显著性。这表明数字化政务服务对营商环境质量的影响受到区域分布的影响，在东部地区数字化政务服务改革对营商环境质量的提升效果更显著。产生该差异的原因可能是：东部地区“放管服改革”及“审批制度改革”开展较早，相关制度软环境建设与基础设施硬环境开发都走在前列[50]。在此背景下，数字技术支撑的政务服务办事流程和办理标准更为完善，市场主体对在线政务服务的参与和利用也更为成熟高效[51]。因此，数字化政务服务领先优势明显，有利于营商环境优化。而对于中西部省份而言，首先，数字技术与政务服务还未实现深度融合，无法为市场主体提供便捷高效的服务。其次，虽然国家出台一系列指导性和优惠性政策，但主导性作用发挥还不够明显。

2.大数据机构异质性分析

表 7第(3)列与(4)列的分样本检验表明：有大数据发展管理机构的省份分组中，数字化政务服务与营商环境质量的回归系数在 1% 的水平上显著为正；而在未建立专门的大数据发展管理机构的省份分组中，数字化政务服务与营商环境质量的回归系数不显著。这表明数字化政务服务对营商环境质量的影响受到省级政府大数据发展管理机构的影响，在建有专门大数据管理机构的地区，数字化政务服务对营商环境质量的影响更明显。产生差异的原因可能是：在设有专门大数据管理机构的地区，其政府数字化转型的制度化程度更完善，地区多元主体的创新能力更强，对政务服务数字化转型的关注程度也更高。

七、结论与政策启示

(一)研究结论

本文从“亲”“清”政商关系理论框架出发，对数字化政务服务与营商环境的作用机制加以分析。研究发现，数字化政务服务对营商环境质量具有正向影响；数字化政务服务有利于政府及时识别企业需求，积极主动的为企业提供服务，提升政府治理效率，构建“亲近”的政商关系，优化营商环境；数字化政务服务能够规避政商勾结，保证流程透明，降低政府腐败程度，构建“清廉”的政商关系，优化营商环境。此外，本文检验了数字化政务服务对地方营商环境优化效应的区域异质性以及大数据机构异质性。首先，就区域异质性而言，东部地区和中西部地区省份数字化政务服务都对地方营商环境具有促进作用。但相比较而言，东部地区数字化政务服务对营商环境影响效应更显著。这一研究结果证实了东部在政务服务创新与营商环境优化方面存在明显先发优势。其次，就大数据机构设置而言，有大数据机构时数字化政务服务对营商环境影响效应更显著。这一研究结果证实了大数据发展管理机构能够对数字化政务服务与地方营商环境的关系产生正向影响。

(二)政策启示

中国场景下持续推进政务服务数字化转型，优化营商环境建设具有较强的现实意义。首先，地方要充分认识到政务服务数字化转型对营商环境的正向效应，以“放管服”改革及“新型政商关系”构建为契机，完善数字化政务平台、政务APP、拓宽企业服务场景，依托数据共享开放，优化“一站式”业务流程，提升企业办事主动性与便捷性，以政府效率提升来减轻政商互动负担，落实“亲”商举措，驱动高质量营商环境建设。同时也要持续发挥平台优势及数据留痕特征，保证政务办事流程透明公正、提升监管便捷性，从而提升政商互动的清廉性，营造清朗、公平的地方营商环境。其次，应加快建立和优化大数据治理机构建设，发挥组织集聚与整合效能，提升政府数字化转型及数字治理成效，更好激发数字化政务服务对营商环境的正向激励。最后，分地区而言，中西部区域要积极落实中央政策，发挥中央政策红利；与此同时，要学习东部发达地区先进经验，因地制宜的将数字化政务服务改革向纵深推进，激发自身后发优势，从而刺激营商环境质量提升，为经济高质量发展奠定良好的基础。

(三)研究贡献与展望

研究存在以下理论贡献：第一，在“放管服”改革及数字中国、网络强国等宏观战略之下，数字化政务服务成为促进经济社会发展的重要举措。但总结而言，当前对数字化政务服务优化营商环境的政策效应还缺乏大样本的经验证据。故本文以省级政府的面板数据来探讨数字化政务服务优化营商环境的内在逻辑，以补充并丰富相关研究内容。第二，就政务服务数字化发展而言，已有学者关注到“电子政务内卷化”“指尖上的形式主义”等技术“负能”现象。在此背景之下，数字化政务服务赋能营商环境是否可行是值得关注与探讨的问题。本文聚焦此研究问题，基于政商关系视角切入验证了其可行性，并创新性的提出两条作用机制。分别是数字化政务服务能够降低行政负担来提升政府治理效率，以构建“亲”政商关系，助推政府伸出“援助之手”，优化营商环境；数字化政务服务能够规避委托代理形成的政府腐败问题，构建“清”政商关系，遏制政府“攫取之手”来优化营商环境。第三，政商关系一直以来都是经济发展与国家改革的重要基础与领域，本文借鉴行政负担理论与委托代理理论，对亲清政商关系改革阻力与问题进行理论层面的解释，有利于加强学界对政商关系的理解。

研究存在以下局限，需进一步拓展：首先，本文选取省级政府作为研究对象，未来研究中可进一步扩大观测样本，选取地级市层面数据，检验研究模型的稳健性。其次，在政商关系视角下，本文着重从政府角度对作用机制加以分析，未来可基于企业微观数据，从企业角度对作用机制加以检验。最后，本文为规避同源性误差，在控制变量选取上，只能选择部分影响因素纳入模型，这在未来的研究中应继续加以改进。