中国式现代化视阈下生态环境治理体制的演进理路——基于“权责-激励-信息”三维框架的历史比较

张则行

(中共浙江省委党校(浙江行政学院) 公共管理教研部，浙江 杭州 311121)

一、引言

新中国成立尤其是改革开放以来，伴随着经济社会的快速发展，我国的生态环境治理体制也不断进行迭次变革，谋求与经济的发展阶段相适恰。党的二十大报告指出，“坚持人与自然和谐共生”是中国式现代化的基本特征之一，要持续“推进美丽中国建设”“健全现代环境治理体系”。站在“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的新的历史起点上，通过全面梳理和归纳新中国成立尤其是党的十八大以来生态环境治理体制的演化进程及其内蕴规律，对于指导当前和未来生态环境治理体制的改革实践具有重要的现实意义。从体制研究的功能主义视角来看，所谓生态环境治理体制变革，即是指中央政府为实现生态环境保护目标而对府际环境权责结构及其履行职责的方式、程序进行动态调整的过程。学界多从机构设置、权责配置等维度划分我国环境治理体制变革历程。[1]比如，有学者将改革开放以来我国生态环境监管体制划分为探索起步阶段、分步调整阶段、全面推进阶段以及体系完善等四大历史阶段。[2]也有学者指出，以往研究没有将改革开放前30年我国环境治理体制演化状况纳入分析视野，存在时间跨度上的非完整性，进而将新中国环境治理体制的变化趋势划分为运动式治理、应急开拓式治理、体制结构制约下的背离式治理等时期。[3]基本上，既有研究遵循着时间脉络的线性逻辑对我国环境治理体制变革历程进行归纳，鲜有研究深入分析其变革的发生机理，[4]缺乏使用统一的内在逻辑以分析这些变革历程之间的前后关联性。因此，我们需要从体制演变的规律中析出特定的维度和标准，然后以此作为类型划分和比较分析的依据。

二、我国环境治理体制变革的比较视维与趋势度量

(一)环境治理体制研究的历史比较视角

环境治理的激励结构调整以及深刻影响其效能发挥的环境信息渠道等围绕着环境职责纵向履行的关键要素构成了环境治理体制的有机组成部分。[5]在历史制度主义看来，体制变革本身即包含着动态演变的历时性因素，即任何国家或社会现象不能简单地归因于即时即地的场景因素，其背后必然遵循着一脉相承的因果线索和历史根基。[6]同样地，我国环境治理体制的演化史也可以寻找到逻辑自洽的历史线索。对于体制变迁史的研究，无论是选择分析对象还是拟定解释框架，如选取的时间跨度较小或关注的焦点置于当下，那么我们的研究和分析只能抓住事物瞬时变化而展现的因果现象，而无法真正把握其因果关系。故此，引入历史比较分析法对于深入考察我国环境治理体制变革的演进规律显得尤为必要。所谓历史比较分析即是一种分析历时性的国家、社会和文化现象，并以小样本的个案进行比较以论证其观点的研究方法。其一方面具有“以因果分析为逻辑”、“强调历时性的分析”以及“用数目较小的个案进行背景制约式的比较”等特征，另一方面在研究取向上则采用中层视觉的研究策略，试图对某些重要的现象或成因进行结构性的解释。[7]除了关注所谓“大问题”，它还对“过去的时间”以及特征尤为重视，并做出综合，整理意义，归纳原则，对于从时间维度观察我国环境治理体制变迁历程具有方法论上的显著优势。

(二)环境治理体制演化的历史比较维度

在对环境治理体制变革开展长时段的历史比较分析之前，需要确定观察的角度与比较的线索。结合本文对环境治理体制变革内涵的阐释，可析解出观察环境治理体制历史演化进程的三个维度，即央地政府间环保权责配置的合理程度(以下简称“权责适配性”)、中央对地方环境治理激励机制的合意程度(以下简称“激励兼容性”)以及环境治理过程中央地之间环保信息的对称程度(以下简称“信息对称性”)。为了便于论述，下文会将上述维度简称为“权责-激励-信息”框架。

1.权责适配性

所谓环境治理权责关系的适配性是指环境治理权责在政府系统内纵向层级与横向职能部门间的合理配置程度。从纵向结构上央地权责配置制度层面来看，我国环境治理体制的整体特征是“以行政区域为基础的中央和地方政府分工合作的体制，即中央政府享有环境治理上的宏观决策权力，地方各级政府对辖区内环境质量负总责，承担环境治理的大部分责任”。[8]换言之，在过去40余年里，地方政府一直是本辖区内环境质量的责任主体，呈现出较强的环境分权管理特质。但从制度实施的角度观察，环保权责在纵向结构上的配置既有结构分化上的空间趋势也有内涵演变上的时间趋势。结构分化的空间趋势是指环保权责在央地政府间的拆分与转移，即不同历史时期，环保权力与责任在纵向府际间的分配情况。而内涵演变上的时间趋势是指环保权责的构成要素随着外部经济社会发展的需要而不断更新和扩容的过程。与之相对应，从横向结构上的部门权责配置变化层面看，履行生态环保职能的物理载体一直在发生着历时性、结构性的变化。这种变化与纵向结构的权责重配基本上分享着一致的制度变迁逻辑，亦即实现国家行政管理的基本原理之一，即“权、责、利相一致”原则。

2.激励兼容性

所谓环境治理激励机制的兼容性是指中央政府或上级政府通过设置合理的激励结构与激励强度促使地方政府积极履行环保职责的过程。其中，激励结构即是中央政府设置的不同激励方式在整个激励机制中不同权重的组合；激励强度是指中央政府设置高低不同的激励力度以改变地方政府保护环境的绩效产出。设置合理的激励强度是上级组织有效激励下级组织的基本原则之一，在很大程度上成为实现激励兼容性的关键变量。从组织激励结构而言，环境治理激励可以分为正向激励和负向激励两大类。所谓正向激励是指中央政府为了实现生态环境目标，主要以职务晋升、财政收入与经济收益等激励手段诱使地方政府做出合意行为；而所谓负向激励则指中央政府主要依托在对地方政府的政绩考核中加入其生态环境保护绩效的一票否决制、针对生态环境治理现状的环保督察制以及对在生态环境治理方面失职、渎职的地方党政和环保官员实施约谈、政治问责等强硬的惩戒手段，迫使地方政府忠诚履行中央的生态环保政策。至于这类激励的强度变化如何影响环境绩效产出，还有待坚实的实证检验。[9]换言之，环保绩效激励对于环境治理的效应及其影响机制尚有进一步打开的“黑箱”。

3.信息对称性

所谓环境治理的信息对称性是指在多重约束条件作用下央地政府在环境治理职责履行过程中环境信息的客观分布状态。众所周知，古典经济学所假设的完全信息是不存在的，信息不对称常被认为是环境问题产生的经济根源之一。在环境治理实践中，包括环境治理主体间以及主客体间所实际掌握的信息常常处于非均衡分布状态。其中，上下级政府间的信息不对称是造成环境治理体制低效化甚至无效化运作的主要因素。根据威廉姆森(Oliver Williamson)的交易成本学说，组织由于有限理性与复杂性或不确定性的存在，其层级间常常面临信息阻滞的现象，导致代理人的投机性增强。在环境治理领域，当环境信息对称性越低(即与中央政府相比，地方政府掌握大量前者没有掌握的地方性知识)，地方政府越倾向于采取机会主义策略，即一方面高调炫耀甚至夸大有利于自身利益的信息，另一方面则隐瞒或篡改对自身不利的环境质量信息，最终导致中央或上级政府因无法准确识别地方或下级政府环境治理的努力程度而使其激励制度发生扭曲甚至失灵。[10]因此，激励主体的理性选择应是扩大和优化信息渠道，减少信息不对称性造成的道德风险对激励机制有效发挥作用的干扰。

(三)环境治理体制变革趋势的测量

鉴于当前研究对环境治理体制演变趋势进行精确测量的普遍阙失，本文拟在“权责-激励-信息”的框架下选取适恰的工具变量对其整体演进趋势作探索性的测量。然而，受制于体制的复杂性以及对相关指标选取的代表性、数据收集的完整性等严苛要求，任何精准测量体制变革总体演变趋势的企图都将面临重重困难。故此，本文在前述三项观察维度的基础上，拟从权责分配的分权度、环境治理的激励强度以及央地政府间的信息对称性等三个变量，选取相对适恰的测量指标，对我国环境治理体制在的变化情况进行大致勾勒(囿于数据的可获得性，本文仅选取部分时间段作为测量区间)。

1.环境分权程度的测量

学界一般采用权力的集中程度描述组织内上下层级之间的权责配置情况。但由于政府组织存在着功能性主体上的一元性与管理对象的广泛性等复杂性特征，使得对履行某项职能的政府机构进行权力集中度的测量面临重重困难。其原因：一是无法在空间维度上对国家的环境权责配置情况进行横向的比较，二是难以确定具有权威性和代表性的测量指标。[11]借鉴祁毓等人[12]的计算方法，使用央、地(包括省级、市级、县级)政府环境监管机构工作人员数据(包括环境监察机构和环境监测机构)测算1999—2012年间的环境分权度指标并描述其变化趋势。①环境监管分权度指标计算公式如下：

ERDit=(LERPit/GERPt)×[1-(GDPit/GDPt)]

其中，ERDit是指第i省(包括其市、县)第t年的环境监管分权度。LERPit是指第i省(包括其市、县)第t年环境监管机构工作人员数，GERPt是指第t年全国环境监管机构工作人员总数。为了缓解GDP的内生性影响，采用[1-(GDPit/GDPt]对环境分权度指标进行平减，GDPit表示第i省第t年GDP，GDPt则表示第t年全国GDP总量。计算结果请参见图1。

图1 地方政府环境监管年平均分权度及其变化趋势(1999—2012年)

从计算结果可见，1999—2012年间，我国地方政府环境监管的年均分权度基本呈现逐年递减的趋势。尤其是2008年前后，随着国家环境保护职能扩容以及相关机构的升格，我国环境治理职责整体上呈现出集权化趋势。

2.环保激励强度的测量

为了进一步打开激励影响环境治理效应的黑箱，本文引入环境监管严厉性(severity)的概念及其测量指标。据陈硕等人[13]的研究，严厉性是指被监管对象的相同行为被惩罚的程度，亦即环境监管的严厉性程度主要体现在治污主体(地方政府)对排污行为的惩罚力度。在既有环境治理体制下，治污主体的严厉程度在很大程度上来自于上级的考核压力，即环境绩效通过考核压力的传导以影响政府的注意力配置转向环境治理，因而环境监管的严厉性可以在很大程度上反映出地方政府环保激励强度。借鉴包群等人[14]的做法，采用“排污费解缴入库金额/排污费解缴入库单位”来衡量政府环境治理的严厉程度，其比值越大说明严厉程度越高，进而说明激励对行为变化的影响效应越强。计算公式为St=Dt/NEt。其中，S表示环境治理的严厉程度(severity)，而D则表示排污费解缴入库金额(discharge)，NE表示排污费解缴入库单位数(number of enterprises)，t表示年份。我们收集了2004—2020年的全国数据，计算结果参见图2。

图2 环境治理的严厉程度及其变化趋势(2004—2020年)

如图2所示，2004年以来，我国环境治理的严厉程度整体呈现上升趋势。这在一定程度上也反映出我国环境保护负激励机制的增强。当然，从正向激励为主转向以负向激励为主并不存在泾渭分明的界限，且二者在实际环境治理过程中也在交互发生作用，但在不同时期确实存在着激励结构上的线性变化关系。值得注意的是，自2015年环境治理体制“垂改”后，直接面向企业的环境监督(即“督企”)开始转向以中央政府监督地方政府环境治理注意力投入(即“督政”)为主。因此，从全国层面来看，近年来直接惩罚企业的严厉程度有所下降(图2中出现明显的“拐点”)。

3.环境信息对称程度的测量

在多层级委托代理的背景下，中央政府对地方政府环境治理的激励效能能否充分释放，在很大程度上取决于环境治理过程中央地政府间的信息对称程度。目前，尚未有学界公认且适恰的测量指标用以表征政府间这种程度的大小。在环境治理实践中，生态环境监测系统是政府获取环境质量信息的主要工具。其中，由中央实施的自动监控可以有效规避地方政府对监测数据的干扰，确保环境信息垂直传递的真实性、准确性和可靠性。因此，选取“已实施的自动监控国家重点监控企业数”这一指标用以测量央地之间环境信息的对称程度，即这一数量越大代表央地政府间环境治理信息的对称程度越高。选择这一测量指标，既可以控制地方政府对环境信息对称性的不当影响，又可以较为集中地展示中央政府上收地方环境治理信息生产权的过程以及真实信息垂直流动的力度。囿于数据的可获得性，仅撷取了2008—2020年间的指标数据。其变动情况如图3所示。

图3 已实施自动监控的国家重点监控企业数及其变动趋势(2008—2020年)

从图3可以明显看出，2015年实行的环境监测体制垂直化改革是关键性影响事件。具体来看，2008—2015年间，国家自动监控的重点企业数呈现缓慢波动增长的态势。2015年，国务院办公厅印发《生态环境监测网络建设方案》(国办发〔2015〕56号)，明确要求“到2020年，全国生态环境监测网络基本实现环境质量、重点污染源、生态状况监测全覆盖”。2016年，重点监控企业的数量获得爆发性增长，之后虽略有波动，但整体上保持着高位态势。这一变化趋势从侧面证明，央地政府环境治理信息的对称性长期以来尤其是近年来呈现出急遽增强的特征。从长时段进行观察，这与前文所测量的环境治理激励强度的变化特征在时间上是相对吻合的。

三、我国生态环境治理体制变革的历史阶段及其比较分析

(一)我国环境治理体制变迁的历史分野

环境激励机制与信息渠道的组合关系是环境治理权责在央地政府间配置模式的外在表现，即环境权责的变化是通过环境激励机制的重构与信息渠道的重整加以实现的。[5]因此，在“权责-激励-信息”的三维框架下，我国生态环境治理体制可以划分为四大历史性阶段：权责缺配的放任治理、权责下配的放权治理、权责同配的分权治理与权责均配的均权治理等四种“理想类型”(见图4)。

图4 “权责-激励-信息”框架下我国环境治理体制变迁的历史阶段

(二)我国环境治理体制历史阶段的比较分析

1.权责缺配的放任治理

这一时期基本介于从新中国成立到1972年联合国在斯德哥尔摩召开第一次人类环境会议期间。这段时期，党和国家的主要注意力集中于以实现工业化为目标的计划经济建设，环境保护的议题始终未纳入中央的核心战略决策议程，国家对于自然环境的使用也基本上采取放任自由的姿态，政府也较少地履行生态环境环保职能。换言之，央地之间围绕环境治理的事权与支出责任基本处于“缺配”的状态，也很少存在环保激励机制以及环保信息对称性问题。比如，新中国成立初期，我国集中主要战略资源用于工业化建设，党和政府积极倡导、鼓励开发自然资源以支援工业建设，开采矿山、石油以及砍伐林木等过度开发的非理性行为成为国有经济部门的集体选择。这一时期的环保立法以自然保护为主，其目的也主要在于保护国有资源免受私人侵占，而关于环境污染的制度规范和法律规章则也较少。故此，将这段时期称之为权责缺配的放任治理时期。②

2.权责下配的放权治理

1972年，刚刚恢复联合国合法席位的新中国积极落实联合国第一次人类环境会议精神。1973年，国务院成立环境保护领导小组，在新中国历史上首次正式将环保议题纳入中央核心政治议程，直到1993年分税制改革前，这一时期的环境治理模式总体上属于一种“权责下配”的放权管理体制。③所谓权责下配是指中央政府将环境治理事权“打包”给各级地方政府，而自身享有较小的环境决策权与监督权。细言之，在这一阶段，央地政府间形成一种被经济学者称之为“M”型的政府结构及其权责配置模式，[15]意即经济增长是地方政府应负的责任，而提供环境公共品却成为地方政府享有的权力。在这种权责配置结构下，地方政府的理性选择将不可避免地催生出经济增长的强激励与环境保护的弱激励交织并存的激励结构。其结果即是环境保护等这类公共物品供给严重不足。但与此同时，央地政府环境信息的对称性却相对较强(这里并非指在这一时期不存在环境信息的不对称性，而是相比较而言，这种不对称性在特殊的激励结构下呈现出弱化的趋势)。其原因主要在于：第一，经济增长的共同目标促使央地政府的注意力配置基本保持一致，其府际的信息机制集中于搜集经济绩效信息，而环境绩效信息并不是中央政府的关注重点，地方政府缺少隐瞒环境信息的动机；第二，在“财政包干”的制度安排下，履行环境职责成为地方政府财政收入来源的部分依据，地方政府也不存在瞒报环境绩效的理由。

3.权责倒配的分权治理

1995年，我国正式确定环境保护的属地管理原则，直至“十二五”初期，环境治理体制都处于“权责倒配”的分权治理时期。所谓权责倒配，是指各级政府环境决策、监督与执行等职责的配置呈现出交叠混沌的状态，中央以及地方各级政府在法律上均享有“上下对齐”的环境权责，但在实际运作中，地方政府往往出现环境治理“权小责大”的现象。[16]鉴于过度依赖于地方竞争下粗放型增长模式所引致的经济不可持续发展的弊端，中央政府通过高密度出台环保法律法规和不断升格、扩充环保机构在国家权力体系中的地位和职能，向外界传递其优化环境治理体制、强化生态环境治理的信号。[17]比如，1996年中央政府在“九五”计划中首次加入排污总量量化考核指标，一定程度上扭转了地方政府的“唯经济论”思想；2006年，中央政府将环境保护的指标从“预期性”升级“约束性”，并与地方政府签订环境保护年度责任书，将环境目标完成情况作为其晋升考核的重要参考；2007年，在新确定的政府支出功能分类中新增“节能环保”科目，进一步厘清央地环保支出责任，同年的环保“十一五”规划也明确提出SO2和COD两项排污约束性指标；等。这些做法改变了“重经济轻环境”的激励结构，也逐渐强化了环保激励强度。进言之，地方政府作为环境事权与支出责任主要承担者的同时，也面临着中央政府日益强化的环境考核压力，进而不可避免地产生了信息机会主义，即策略性利用地方信息优势，导致央地政府间的环境信息对称性大为下降，环境分权管理体制的激励效应也被严重削弱。

4.权责均配的均权治理

鉴于环境分权管理造成的结构性矛盾及其引发的诸多治理乱象，自党的十八大以来，我国环境治理体制变革逐步进入了独具中国特色的均权治理新时期。[5]所谓环境均权治理体制是指在实现环境权责在央地政府间均衡化配置的基础上，中央政府将变革的重心置于优化环境治理绩效考核以及通过纵向组织关系调整、优化环境监测和环境督察体制等方式进一步拓宽环境信息渠道以增强环境信息对称性。因此在这一时期，环境治理体制整体上展现出更加兼容的环境激励机制与更强的环境信息对称性。虽然相应的变革仍在进行中且改革效应还有待长时段的观察，但其变革过程已展现出显著不同于以往的时代特征。

首先，在指导思想方面，各级政府的生态环保哲学和生态治理理念实现革命性创新，从单纯强调“污染治理”到主张全面的“生态保护”，对生态环境与经济发展关系、高质量绿色发展的实现路径乃至人类与自然的相处之道皆有了更为深刻的认知，“GDP至上”的旧发展理念在很大程度上被逐渐摒弃。其次，在职责配置方面，以生态环保大部制为支点，通过机构重组、职能重构、事权整合的方式，不断增强中央生态环境部门在国家生态治理过程中作为综合管理部门进行顶层设计、统筹协调的角色和功能，以此推动党和国家生态治理目标的全面落地。最后，在机制创新方面，我国通过实施中央常态化环保督察和省级以下生态环境保护机构监测监察垂直管理制度改革等系列举措，以创新环境治理内部控制机制为重心，聚焦优化环境激励结构与环保信息渠道等实现路径，将环保“督政”改革推向“深水区”，不断放大环境治理体制重塑的治理效应。[16]

四、结论：演进轨迹与变革路向

(一)环境治理体制变革的整体趋向

新中国成立尤其是改革开放四十余年来，我国生态环境治理体制伴随着经济社会发展的形势而内蕴着亟待揭示的变革规律。虽然本文的历史比较分析仅是撷取了新中国成立以来我国环境治理体制变迁的某些片断，但从关键性事件的发生、发展过程中，仍可依据“权责适配性-激励兼容性-信息对称性”等分析线索归纳出不同阶段的整体趋势和特征(见表1)。

表1 我国生态环境治理体制变革的历史线索及其比较

这些规律和特征主要包括：

第一，环保部门由监督管理向统筹协调的职能定位转换。1998年，国家环保总局成立以来，历次环保机构改革④除机构升格以外也较多涉及职能部门关系的调整，环保大部门体制的变革趋势愈加明显。[18]2018年，新成立的生态环境部对原本分散配置于不同职能部门的生态环保职能进行了前所未有的系统整合，其作为国家生态环境治理综合决策、协调、监督部门的职能定位更加明确。

第二，环境事权分配原则由属地管理为主转向属地管理与垂直管理协同配合。在相当长的时间内，我国环境治理事权长期处于放权或分权状态。分税制改革后，尤其是近年来随着生态环境在国家治理职能体系的位置愈加突出，环境治理职责出现了“集权”与“分权”并存且“集权”态势更为明显的倾向。同时，环境决策权、执行权与监督权等“三权”在纵向府际间的适度分离并协调发力已成为包括环境综合执法体制、环境监测体制、生态环保督察体制等管理体制变革的重要方向。

第三，环境治理的重心由传统的“督企”为主向“督企”和“督政”并重转变。其中，管理职责从分散配置转向相对集中，管理阶段也呈现出从“末端治理”到“过程控制”再到“源头治理”阶梯式递进的特征。此外，跨域环境治理的“集体行动困境”得到一定程度的缓解，府际协同治理愈加成为地方政府跨区域环境治理博弈的优选项。[19]

(二)环境治理体制变革的优化路径

在党的十八大以来生态环境治理领域发生历史性变革实践的基础上，我国环境治理体制应在“权责-激励-信息”的框架下继续“深耕不辍”，不断适应生态文明建设的新要求。

第一，突破环境权责“错配”藩篱，努力增强央地政府环境治理权责的适配度。一是在新一轮生态环境大部制改革背景下，全面、系统地梳理央地各级政府环境事权与支出责任，明晰并确认各级政府、各职能部门权力清单、责任清单、协作清单和边界清单。二是持续巩固生态环境机构重组与职能整合等改革成果，推进生态环境部门新增职责与原属部门的动态衔接，实现“大环保”架构下各部门的协调贯通，不断优化生态环保大部门的议题设定、综合协调功能。三是建立决策权集中、监督权上行、执行权下放的环境事权纵向配置格局，即在上收环境监测监察权的同时将具体的环境执法事权下移并统一赋予综合行政执法队伍，实现生态环保领域的“一支队伍管执法”，不断强化基层环境执法能力。

第二，科学调适激励权重和强度，不断增强环境治理激励的兼容性。一是优化中央对地方的环境激励结构，一方面适度增加生态环保内容在干部考核体系中的权重，另一方面也应谨慎使用环境治理绩效“一票否决”制。二是实现各级生态环境督察制度化，一方面坚持和强化党对生态环境工作的全面领导，进一步增强生态环境督察顶层设计的科学性，另一方面持续推进生态环保督察向纵深发展，完善督察队伍纪律和责任体系，创新“中央生态环境保护督察办公室-区域督察局-省级督查专员”等央省两级督察体制以及例行督察、专项督查与“回头看”等督察方式。

第三，立足环境监测垂直管理体制改革，释放数字赋能效应，持续增强环境信息对称性。一是继续夯实环境监测网络基础，实现区域内环境监测信息全天候、全过程、全覆盖互联共享，充分发挥环境监测在生态环境治理中的支撑性和保障性功能。二是持续深化环境监测数字化改革，通过畅通中央和上级政府获取地方或下级相应环境质量信息的渠道，上收环境剩余信息生产权、控制权，增强地方政府贯彻执行中央生态环保目标的持续性、坚决性。[20]

［注 释］

① 选择环境监管分权度指标以标识地方政府权责配置情况是基于环境监管的分权度可以更加真实地刻画环境治理权责的配置情况的考量。这是因为，与环境决策权的配置相比，环境监管是环保机构履行环境治理职能的主要内容，其工作人员的编制情况基本可以代表地方环境治理机构权责配置情况。此外，由于数据缺失等原因，我们只选取了1999—2012年中国29个省、自治区、直辖市(不包括西藏、海南以及港澳台地区)的面板数据，测算和刻画其环境监管年均分权度的整体变化趋势。比如，经计算，1999—2007年间，我国环境监管分权度的均值为2.449，即表示这段时期内，地方环境监管的年均人数是全国环境监管年均人数的近2.5倍。

② 一般的观点认为，新中国环保事业的起点为1972年左右，但这并不意味着国家此前没有进行过环保实践。比如，新中国成立初期，我国就启动了“森林保护”“水土保持”等工作；20世纪50年代末，国家积极寻求工业污染解决路径；60年代末，国务院开始搜集整理国外有关环保护的信息与材料等。但不可否认，这段时期的环境保护实践的投入与工业化建设相比则显得十分薄弱。

③ 需要略加解释的是，本文所指的放权，与“分权”概念略有不同。它指的是国家将环保事权及其相应的财权都下放至地方政府，中央政府则保留较少的环境保护职责。而“分权”则更强调环保职责在央地政府间的“分摊”或“分享”。

④ 在生态环境部成立前，履行环保职能的机构沿着临时性组织-部委的内设机构-国家局(副部级)-国家总局(正部级，国务院直属办事机构)-环保部(正部级，国务院组成部门)升格演化。