基层行政事业单位财务共享服务中心建设探究

张婷婷 江苏省文化艺术研究院

引言

财务共享服务本质是由信息网络技术推动的运营管理模式的变革与创新，它通过将各部门单位分散式进行的某些重复、同性质、易于标准化的业务整合到财务共享服务中心进行处理，减少大量重复工作，以促进资源整合、降本提效、保证质量、加强管控。1981 年，美国福特公司创建了全球第一个财务共享服务中心，2005 年，中兴通讯成为第一家建立财务共享服务中心的中国企业。随后，中英人寿、海尔、阳光保险、中国铁建等企业也纷纷建立了财务共享服务中心，截至2022 年底已经超过一千家。但对行政事业单位来说，财务共享仍然是新鲜概念，其应用实践仍在初步摸索阶段。随着财政部对预算单位全面预算绩效管理、内部控制管理等方面愈来愈严格的标准和要求，对基层行政事业单位的财务管理水平提出了严峻的考验，建设财务共享服务中心不失为一种正确的尝试。

一、基层行政事业单位财务管理存在的问题

（一）财务人员既缺乏又冗余

一方面，《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求不相容岗位相互分离，如出纳不得兼管稽核，不得由一人办理货币资金业务的全过程，预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离等。然而很多基层行政事业单位规模小人员少，通常只有一两个会计，甚至是由业务人员兼任的非专业会计，无法实现不相容岗位相互分离，也不具备轮岗的条件。再者，大型单位需要完成的预算管理、绩效管理、内部控制管理、收支管理、政府采购管理、资产管理等方面的工作，基层单位也需一样不落的完成，形成“上面千条线下面一根针”的局面，使得财务人员在单位层面是缺乏的。

另一方面，秉持着“麻雀虽小，五脏俱全”的原则，几乎每个行政事业单位都设有财务部门或财务岗位，而全国有一百多万家事业单位，累加的财务人员支出成本高昂。且对广大的基层行政事业单位来说，财务工作比较单一，大量的财务人员埋首简单重复的会计工作，也是对人才的浪费。总体来说，从事简单重复会计工作的财务人员数量在全国层面是冗余的。

（二）财务会计向管理会计转型艰难

财政部在2014 年颁布的《财政部关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》中提出“鼓励大型企业和企业集团充分利用专业化分工和信息技术优势，建立财务共享服务中心，加快会计职能从重核算到重管理决策的拓展，促进管理会计工作的有效开展。”而随着《财政部关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等一系列政策文件的发布，全面预算绩效管理等工作在各部门各单位逐步推行落实，迫切需要财务部门从财务会计转型为管理会计。但还存在一些问题，具体如下：一是基层行政事业单位财务人员缺乏，无法做到面面俱到；二是部分单位管理层及财务人员对管理会计理解程度不高，只注重财务支出的合法合规性，忽视项目绩效评价、内部控制监督等需要全体业务人员配合的工作。许多单位财务部门只有报销结算、会计核算、填报数据、编制报表等基础性工作，其管理会计的职能受到制约，也不利于单位健康发展。

（三）内控制度不完善，内控监督不到位

随着《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》等文件发布，各行政事业单位都进行了单位内部控制的建设。但某些基层行政事业单位由于业务相对简单，缺乏建立内部控制制度、制定内部控制流程图的动力，所以多有内部控制制度不完善、内部控制流程图缺失的情况。还有些单位简单地把人事、财务、业务等方面的制度等同于内部控制制度，没有深入理解到内部控制是单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价、监督、控制的一系列方法、手段与措施的总和，其涵盖了预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制等方方面面的业务，不是简单地制定几个文件、画几个流程图就完成任务的工作。

由于内控管理意识的淡薄以及对内部控制不甚重视，许多单位按规定成立的内部控制领导小组、工作小组、监督小组等往往只是制定了个纸面文件，内部控制评价与监督、内控控制风险评估、内部控制培训等更是无从谈起。并且由于基层单位人员过少，无法建立关键岗位干部交流、定期轮岗机制，不具备条件轮岗的也没有实行专项审计经济效益。只有主管部门或财政部门组织的巡视、纪检监察、审计等能发现一些内控问题。但内部控制整改是“查出哪目改哪项”，难以形成完整的、行之有效的内控机制。

（四）预算控制薄弱，绩效管理失效

基层行政事业单位存在着预算编制不严谨、预算执行随意性大、预算管理监督缺位的情况。很多单位领导预算管理意识淡薄，事前没有协同财务部门编制详细的预算，或者编制的预算形同废纸，事中预算执行也未一一对照，费用开支“领导说了算”，随意性较大，常有年底突击花钱的情况，事后预算管理监督更是完全缺位。尤其在专项资金和个人课题经费方面，项目负责人认为“我申报的资金怎么用我说了算”，预算管理也是形同虚设。

在预算编制的同时，预算单位会根据预算资金的性质填报部门整体预算绩效指标、项目预算绩效指标，但部门整体绩效指标的履职、效益、满意度，以及项目预算绩效指标的产出、效益、满意度完全由预算单位自行填报。有些预算单位会将绩效指标的目标值设置得过低，或者是忽略重要的绩效指标，转而设立一些确保能完成的指标，避重就轻，避实就虚，如此就失去了设立绩效指标的意义，绩效监控、绩效评价也无从谈起，造成绩效管理失效。

二、建设财务共享服务中心的优势

（一）降低财务管理成本，提高财务管理效率

以建设市级行政事业单位财务共享服务中心为例，财务共享平台建成后，市里的行政事业单位可选择财务共享平台进行会计集中核算，简化财务管理部门的组织结构，压缩财务岗位，减轻财务人员冗余情况，节约财政资金。市财政局也可通过平台及时监控本市财政资金使用情况，且财务共享平台的信息数据标准统一、填报规范，比各单位一层层上报数据得到的信息更加准确完整。

财务工作具有业务量大、重复性高、分散化、业务流程标准化程度高的特点。如将资产管理平台与会计核算一体化系统关联，增加减少固定资产以及提取的折旧摊销，可自动生成记账凭证，保证账账相符；政府采购平台与预算一体化系统关联后，非经纳入年初采购预算的采购计划不得采购；全面建立财务共享服务平台后，可实现财政一体化系统、非税收入管理系统、资产云平台、财政部统一报表系统、政府财务报告管理系统等多平台的互联互通，减少诸如将同一个财务数据多次上报多平台的重复工作，大大提高各单位的工作效率。

（二）培养会计人才，实现从财务会计到管理会计的转变

传统的会计核算模式下，财务人员埋首单一重复的基础性会计工作，疲于应付各种数据报送、审计检查任务，没有时间也没有机会提高业务水平。而在信息技术迅猛发展的当代，行政事业单位财务人员不再是仅仅懂得会计知识就能满足工作需求，会计电算化、云计算、大数据联网等新概念不断应用于财务核算，长期在基层单位处理基础性会计工作也遏制了财务人员的发展，建立共享服务平台本身亦可培养一批懂得财务流程再造的高级会计人才。通过共享服务平台，基层单位财务人员可以更方便地提取所需数据信息，能把时间精力从报销结算、会计核算、数据报送等基础业务转向管理层面的相关实践，加强管理会计的理论学习，对信息数据进行科学的分析预测，为单位决策提出科学的建议，加快会计职能从重核算到重管理决策的拓展，促进管理会计工作的有效开展。

（三）加强内部控制，发挥内部监督职能

按照行政事业单位内部控制报告编报要求，单位需要完善的内部控制规范，但规模小和业务少的基层行政事业单位通常无从入手，若共享服务中心制定统一的内部控制制度，服务范围内的单位在此基础上遵照施行或者按照本单位的实际情况进行细化，可解决诸多单位内部控制制度不完善的问题，并且形成的内控控制流程也能得到有效的执行。例如在支出审核环节，某些单位财务及报销审批人员可能碍于人情，对领导同事的违规报销、不合理报销审核不够严格，通过共享服务中心进行的报销结算则可避免该种情况。由于财务审核人员和报销人不在同一个单位，会严格按照财务制度审核，诸如违反中央八项规定、设立账外账、三公两费超标等情况就能有效避免。

此外，共享服务中心财务人员数量足够，可有效地施行不相容岗位相互分离政策，又因每个人只承担财务工作的一小部分，能够在不影响工作正常运转的情况下实行轮岗，加强财务共享服务中心的内部控制，也间接加强了所服务的行政事业单位的内部控制，发挥了内部控制监督职能，提高财政资金使用透明度。而共享服务平台对财务流程的再造、对业务流程的规范控制，也是对各行政事业单位自身内部控制制度、财务制度的进一步规范。

（四）规范专项资金使用管理

以全额拨款事业单位为例，其管理的资金除了财政拨付的预算内人员经费、运转经费，还有单位及职工申报的各种专项资金。专项资金一般由管理方汇入使用方账户，使用方按照项目预算以及管理方的制度要求使用资金。在此过程中，一方面，管理方无法监控使用方资金使用是否规范，只能通过事后的专项审计检查有无违规使用资金的情况。另一方面，使用单位的财务人员也无法准确分辨某些款项是否用于特定项目，是否符合绩效目标。若行政事业单位财务共享服务中心实现市级、省级、国家级的联通并全面应用，则管理方的资金可不汇入使用方账户，直接留在管理方账户，使用方通过财务共享服务平台向管理方申请使用资金，则管理方可实时监控资金的每一笔流向，对违规使用资金的情况及时采取处置措施。

三、构建行政事业单位财务共享服务中心的现实基础

（一）财务组织机构完善，政策制度统一

我国从财政部到各省财政厅再到各市县财政局，有着明确完整的垂直管理以及横向管理的基础，也为共享服务中心的管理层级定下基调。如市县级的财务共享服务中心归由当地财政局开发建设及管辖领导，省级财务共享服务中心可汇总下属市级平台的财务数据，最后汇总至国家级的平台，真正实现全国一盘棋。如省级财政厅预算处、国库处、政府采购管理处、非税收入管理处、绩效管理处、资产管理处等处室可通过省级财务共享服务中心得到准确完整的数据，不再依赖基层事业单位的自行申报。

行政事业单位遵循的财务制度基本都是先由财政部制定，再经各地财政厅、财政局根据当地情况细化条例实施，如2019 年从《事业会计制度》到《政府会计制度》的改革，所有行政事业单位均遵照执行，进行财务会计与预算会计双分录并行。统一的政策要求，统一的财务管理制度，统一的会计核算制度，为财务共享服务中心的建设打下了坚实的基础。

（二）信息化技术条件具备，信息化意识到位

随着现代信息技术的发展，大数据、云计算等科学技术以及各地各单位成立的数智中心，为行政事业单位中的财务共享体系建设提供了较强的信息化基础。财政一体化系统涵盖的国库集中支付系统、预算管理一体化系统、会计核算一体化系统等可以说是财务共享服务的雏形。诸如预算编制、绩效管理、会计核算、决算报告、政府财务报告、资产管理、政府采购管理等，均可实现从基层单位层层向上汇总行成全国性的财务数据，因此基层行政事业单位的财务人员也有全局意识，对建成的财务共享服务平台可以顺利接受。

以江苏省财政厅在全省范围内推行的电子凭证网上报销客户端“公务之家”APP 为例，其实现了差旅费从出差申请审批、车票住宿预定、报销申请审批、国库集中支付还款、会计档案电子化集中存储的全流程电子化闭环管理，有效提高了工作效率，也培训了一大批习惯于纸质办公的基层员工和单位负责人，使其转向电子线上办公，为财务共享平台的使用打好“预防针”。相信下一步电子凭证网上报销将不局限于差旅费，单位经费报销会从“线下”全面迁徙到“线上”，实现全面电子化管理，给财务共享模式的落实打下稳固的地基。

（三）人才储备充足

多年来，各省市都在积极开发财务线上处理所用的系统、网站、客户端，广泛涵盖了预决算、内控、财报、资产、采购等方方面面，培养了一大批了解会计知识的计算机人才，以及了解计算机知识的会计人才。一方面，全国行政事业单位拥有大量熟知会计电算化操作的中级会计师、高级会计师，很多财务人员努力学习业务知识、提高专业能力，却受困于单位规模无法应用实践，只能埋首烦琐的会计基础工作。另一方面，随着近些年现代信息技术的高速发展以及互联网热，市场上存有大量高水平计算机专业人才。因此，财务共享服务平台搭建所需的会计专业人才、计算机专业人才都有着充足的储备，其相互交流、共同合作，必能构建出业务标准化、流程规范化、管理信息化、行之有效的财务共享服务体系。

结语

我国已经开始了市级行政事业单位财务共享服务中心建设的探索实践，如济南结算中心负责全市多家行政事业单位的资金结算、会计核算、财务数据集中式管理，无锡市行政事业单位财务共享平台实现单位人员经费支出、公务活动支出和其他支出统一制度规范、统一报销流程、统一平台管理。虽然实践过程中遇到不少困难，但也证明了建立财务共享服务中心是条正确的道路。