澳大利亚加强电子烟监管

黄磊

澳大利亚政府近期宣布，将禁止所有一次性电子烟。

澳大利亚政府近期宣布，将禁止所有一次性电子烟，停止进口非处方烟，要求电子烟产品采用药品类包装，厂商降低其产品中尼古丁的含量，并限制某些产品的口味、颜色和成分。据宣传，这是该国多年来最全面的烟草监管举措之一，旨在限制电子烟的使用，进而“减少吸烟，杜绝电子烟”，相关监管较以往明显加大了力度。

“引虎”与“驱狼”

《烟草控制框架公约》（FCTC）是2003年5月在瑞士日内瓦召开的第56届世界卫生大会上，世界卫生组织192个成员一致通过的世界第一个旨在限制全球烟草和烟草制品的公约。

作为第一个具有国际约束力的全球性公约，也是针对烟草的第一个世界范围多边协议，FCTC为全球控制烟草危害、共同维护人类健康提供了法律框架。截至2021年5月，FCTC缔约方数量达到182个，覆盖全球90%以上的人口。

雖然如此，但相关缔约国对电子烟的态度却不尽相同。据2021年7月WHO发布的《全球烟草流行报告》的统计数据显示，约78%的高收入国家对电子烟采取了法律监管措施，7%的高收入国家除完全禁止销售电子烟外不采取其他监管措施。约40%的中等收入国家对电子烟进行监管，10%的中等收入国家一律禁止销售，也就是一半中等收入国家对电子烟既不监管也不禁售。此外，76%的低收入国家对电子烟不采取任何监管措施。

而即便采取监管措施的国家，在政策上也存在很大的差异，其根本原因在于政府当局对电子烟是持有“危害增加论”还是“危害减少论”的观点。比如新西兰和英国对电子烟抱有欢迎和支持的态度，把电子烟的应用和推广作为控烟减害、建设无烟国家的重要手段，希望引导吸烟者转向使用电子烟以减少卷烟使用甚至戒掉卷烟，最终实现不断降低全民吸烟率的目标。英国甚至将合规电子烟产品纳入医疗服务体系（NHS）。换而言之，监管方式类似于“引虎驱狼”。

澳大利亚是目前将电子烟作为药品来加以监管的典型，明确除了含有尼古丁成分的电子烟有治疗作用且经过医疗物品管理局核准的以外，其余皆为非法毒品。至于不含尼古丁成分的电子烟，在联邦级无相应法律规范，须依照各州所制定的烟害防控相关法律进行监管。宣称具有戒烟功效或是能减轻尼古丁戒断不适的电子烟，在定性上应属于医疗器材，受《医疗用品法》管辖。

具体而言，现行的澳大利亚法律从区分“是否宣称有治疗功效”和“是否含有尼古丁”两个层面对电子烟进行监管。若是宣称有治疗功效的电子烟，则纳入医疗用品进行管控，需得到主管机关的审批许可方能上市销售。不具有治疗功效的电子烟，则通过是否含有尼古丁进行区分监管，若含有尼古丁则属于管制毒品，未经主管机关同意则无法上市销售。

羊头与狗肉

据最新的一项调查数据表明，在澳大利亚14岁—17岁的青少年中，有1/6的人抽过电子烟；而在18岁—24岁的群体中，有1/4的人抽过电子烟。研究人员称，由于电子烟的流行，澳大利亚的青少年群体开始出现尼古丁成瘾、头痛、胃痛等症状以及焦虑、抑郁等心理问题。

究其原因，一方面是监管力度不足，漏洞百出。比如，将电子烟作为药品来加以监管，需要处方才能购买含尼古丁的电子烟，但监管力度不足让黑市蓬勃发展。又比如前任部长曾试图强化边境管制，仅允许个人进口不含尼古丁的电子烟，但电子烟就此失控，挂羊头卖狗肉，将含尼古丁的电子烟标注为“不含尼古丁”后流入市场。据《澳大利亚和新西兰公共卫生杂志》发布的一项对1000多名15岁到17岁澳大利亚青少年的调查显示，他们中80%感觉容易或比较容易在零售店买到电子烟。

而相对这种管理上的不用心，烟草公司则可谓处心积虑。为了吸引更多的年轻人吸食电子烟，众多电子烟厂家在包装上通过时尚的包装、酷炫的烟圈，让年轻人产生浓厚兴趣，从而有了尝试的欲望。在口味上，不少电子烟还开发出包括草莓、黑莓、蔓越莓等数十种口味，据WHO的数据显示，电子烟已发展到约16000种独特口味，许多口味对青少年具备较强的吸引力。

另一个潜在危机则是电子烟娱乐化的趋势，一些年轻人甚至未成年人将电子烟当成酷炫的“时尚”，把吞云吐雾的行为认为是一种流行性娱乐。盲从心理、好奇心以及年轻人群体间的带动和模仿，导致此类问题越演越烈。换言之，这些电子烟企业一边打着“戒烟”的旗号，一边却干着“诱导”的事。也正因为此，澳大利亚政府才会下定决心，出台一系列管制措施阻止电子烟在青少年群体中进一步蔓延，而相关管制措施也是该国政府十余年来力度最大的控烟行动的一部分。

收紧与挑战

从国际趋势而言，对电子烟的监管力度不断升级，监管政策趋于严格化和系统化。而对电子烟危害的认识深化，是推动多个国家收紧监管的重要原因。WHO一直坚持电子烟有害论，认为应将电子烟纳入烟草管控。

近日，《柳叶刀——儿童青少年健康》发表社论指出，虽然电子烟被营销为比卷烟更安全的替代品，但它是高度成瘾和有害的。考虑到几乎所有的烟草使用都始于青春期和青年时期，防止青少年使用电子烟是全球烟草控制的关键。

亡羊补牢，未为晚也。5月9日，澳大利亚财政部长吉姆·查默斯向议会提交的联邦政府年度预算显示，该框架预算为7.37亿澳元，要求将烟草税每年增加5%，从9月1日起生效，这将在4年内增加33亿澳元的收入。巴特勒表示，政府将把这笔钱投资于国家卫生系统，包括一项新的国家肺癌筛查计划，为原住民群体提供癌症护理服务，以及减少原住民吸电子烟。

同时，澳大利亚政府针对性地推出了多项政策，比如在包装上，对于可以合法销售的处方类电子烟产品，要求其采用类似药品的包装，而不能采用目前市面上多见的颜色鲜艳的包装。并且将对电子烟的口味、颜色、尼古丁浓度及其他化学成分含量加以限制。由于之前不含尼古丁成分的电子烟在联邦法层面上不受管控，仅受澳大利亚各州法相关规定的约束，澳大利亚联邦政府将与各州和地区合作，禁止在便利店和其他零售场所销售电子烟，“同时也让人们更容易获得合法治疗用途的处方”。从整体目标而言，巴特勒2022年所提出的目标，就是澳大利亚的全国吸烟率应在2025年降低到10%以下，到2030年降低到5%或更低。

这一目标在现实中面临着不小的挑战。一方面是利益驱使下的政治掮客将持续鼓吹电子烟的替代作用以及“戒烟”的疗效，民间有学者也担心因为收紧之举会使更多人通过电子烟黑市进行购买，这又将加大监管难度。另一方面则是立法方面的短板，由于联邦法层面的短缺，各州在对不含尼古丁成分的电子烟监管方面存在差异，不少地方规范仅对销售环节做出限制，对广告限制、销售许可、未成年人吸烟、吸烟场所的规定均不适用，还有一些地方则是监管方式不够完善，监管链条没有闭合，这些都可能导致非法销售有空可钻，最终都将影响监管成效。

编辑：薛华  icexue0321@163.com