尼罗河水资源争端待解

姚虹聿

在尼罗河水资源争端中，上游国家坚持享有“开发资源的绝对权利”，下游国家坚持“不损害原则”，由此产生的分歧使得博弈趋于白热化。

新挑战致争端再起

8月27日，埃及、埃塞俄比亚和苏丹三国围绕“复兴大坝”问题在开罗启动新一轮谈判。埃及水资源与灌溉部发表声明称，经过多年未获成果的谈判，新一轮谈判旨在就“复兴大坝”的蓄水和运营规则达成协议。然而，埃塞俄比亚的立场未发生实质性变化。该国水利和能源部前部长塞莱希·贝克莱率团参加了谈判。他表示，埃塞俄比亚有权使用尼罗河水资源满足本国的需要，同时支持公平合理地利用尼罗河水资源。28日，埃及发表声明称，本次谈判没有取得实质成果。

尼罗河水资源争端由来已久。埃及为维护在尼罗河流域的主导地位，强调其“历史水权”；埃塞俄比亚为探寻国家复兴之路，强调开发利用境内水资源的权利；苏丹为追求本国利益最大化，立场摇摆不定。

“复兴大坝”位于尼罗河两大源流之一的蓝尼罗河上，靠近埃塞俄比亚与苏丹边界。埃塞俄比亚2011年为“复兴大坝”奠基，后于2020年、2021年和2022年完成了三个阶段的蓄水。该大坝可容纳超过700亿立方米水量，几乎相当于尼罗河年流量的一半。埃及境内的尼罗河，超过80%的流量来自蓝尼罗河。近10年来，埃及、埃塞俄比亚和苏丹围绕“复兴大坝”的博弈愈演愈烈。其间，三国于2015年一度达成协议，重申公平分享尼罗河水资源，但并没有拿出实质方案。

遭受持续3年多的新冠疫情冲击，尼罗河沿岸各国的经济和粮食安全面临新的挑战；俄乌冲突也加剧了全球粮食危机，严重影响到埃及和苏丹从俄罗斯和乌克兰进口粮食。这使得相关国家的水资源问题更加突出，尼罗河下游国家维护水资源份额的愿望日趋强烈。如果埃塞俄比亚坚持单方面推进“复兴大坝”的蓄水和运营，可能触发紧张局势。

国际法框架下难以解决问题

谈到与“水”有关的国际法，人们比较熟悉的是《国际海洋法》。除此之外，还有一个《国际水法》框架，涉及国际河流、湖泊以及地下水等等，供处理跨国淡水资源问题的国家参照。联合国针对国际淡水资源，以国际水道统称。流经两个及以上国家的河流即国际水道，属于《国际水法》的规制范畴。由于国际水道沿岸的国家（水道国）可以利用水资源进行航行运输、灌溉、发电等等，因此水道国之间可能产生矛盾，甚至爆发冲突。需要指出的是，《国际水法》只给出原则和规范，相关国家之间须以签署条约的方式找到利用水资源的平衡点。

《国际水法》框架下的《国际水道非航行使用公约》，尝试为水道的上下游国家找到平衡，确认上游水道国可在境内公平合理地使用国际水道，同时防止对其他水道国造成损害。公约尤其强调，上游国家不可以在自己的领土范围内过度截留国际水道的水资源。

全球大多数国家都承认，《国际水法》的部分规范已发展为国际习惯法，各国之间无论是否签有条约，都有遵守《国际水法》的义务。各水道国应对国际水道进行公平合理的使用，防止侵害他国，保护生态系统。另外，上游水道国在使用水道时，有通知、咨询下游水道国的义务。

1959年，埃及与独立后的苏丹签订双边条约（下称“1959年条约”），名义上是“解决尼罗河水资源分配问题”，但实质上该条约具有排他性。条约增加了埃及和苏丹的水资源分配量：埃及每年可利用的尼罗河水量从480亿立方米增加到555亿立方米；苏丹可利用的水量从40亿立方米增加到185亿立方米。条约还约定，如果尼罗河水量增长，那么增长的部分由埃及和苏丹平分。

随着尼罗河上游流域人口增加、經济不断发展，各水道国对水资源的需求也不断增大。但埃及仍然要求其他国家尊重1959年条约，并表示未经埃及同意，不能在尼罗河上游建设开发利用水资源的设施。其他国家不愿接受这样的规定，它们认为，既然自身不是1959年条约的缔约国，自然不受该条约的约束。

直到1999年，尼罗河水资源争端终于向着解决的方向迈出了一小步——除厄立特里亚担任观察员国外，9个尼罗河沿岸国家签署《尼罗河流域倡议》（NBI），旨在加强尼罗河流域的合作。各水道国表示，将致力于建立有关尼罗河水资源的永久性法律框架。

2010年，坦桑尼亚、埃塞俄比亚、肯尼亚、卢旺达和乌干达等尼罗河上游国家计划签署合作框架协议，贯彻公平分配水资源的理念。但埃及和苏丹坚持1959年条约的有效性，拒绝签署合作框架协议。最终，尼罗河流域的“河道国委员会”未能组建，合作框架协议谈判无果而终。2011年，埃塞俄比亚开始实施“复兴大坝”计划……

“历史特权”与“实际水权”

“复兴大坝”争端日益激烈的根本原因是埃及坚持历史遗留的水资源分配特权；而埃塞俄比亚与人口不断增长、农业用水需求不断增大的尼罗河上游国家一道，向埃及的“实际水权”发起挑战。

在尼罗河水资源争端中，上游国家坚持享有“开发资源的绝对权利”，下游国家坚持“不损害规则”，由此产生的分歧使得埃及、埃塞俄比亚和苏丹三国的博弈趋于白热化。

埃及作为非洲和中东地区大国，无论是政治实力、经济实力还是军事实力，都是尼罗河流域最强大的国家。埃及90%的农业和生活用水都依靠尼罗河，一旦交出控制权，其国家安全可能受到威胁。

埃塞俄比亚“复兴大坝”建成投运后，埃及的尼罗河水资源份额可能会减少110亿—190亿立方米，从而导致200万埃及人失去经济来源。“复兴大坝”还将使埃及的电力供应减少25%—40%。随着埃及人口持续增长，预计至2025年，该国人均可用水量可能降至500立方米/年，这意味着陷入水资源“绝对稀缺”的状态。

长期以来，埃塞俄比亚对埃及的“尼罗河水域霸权”提出质疑，并表示埃塞俄比亚的目的是开发其拥有的资源，以适应迅速增长的人口和快速发展的经济。21世纪以来，埃塞俄比亚在以色列、沙特阿拉伯和阿联酋等域外国家的支持下，悄然崛起为非洲的一支重要力量。该国在境内建设“复兴大坝”，既是国内经济发展所需，也是争夺地区话语权的表现。

首先，快速发展的经济和急剧增长的人口急需能源供应。埃塞俄比亚2011年国内生产总值为319.5亿美元，2021年达到1112.7亿美元。其人口从2011年的9000万持续增长至2021年的1.18亿。世界银行的报告指出，埃塞俄比亚是非洲增长最快、世界增长第二快的经济体，正在全力复制“亚洲工业化模式”，有希望成为下一个全球制造业中心。不过，该国境内能源匮乏，目前全国电力覆盖率只有38%。

其次，争夺地区话语权是埃塞俄比亚对外战略的重要目标。“复兴大坝”代表了埃塞俄比亚的国家和民族荣耀以及区域雄心。

尼罗河争端的历史背景，决定了埃及很难放弃1959年条约中的特权。现阶段各方只能通过政治协商的方式尝试解决水资源分配问题。待埃塞俄比亚“复兴大坝”竣工投运后，地区局势的后续发展值得关注。

编辑：姚志刚 winter-yao@163.com

建造中的“复兴大坝”