全球经济治理新态势与新开发银行的作用

【巴西】迪尔玛·罗塞夫

【内容提要】当今世界进入新的动荡变革期，不稳定、不确定因素增多，全球经济治理面临诸多挑战。长期以来，一些西方发达国家奉行保护主义和单边主义政策，推行“脱钩断链”“去风险化”，本质上是对新兴市场国家进行遏制，以维护自身主导地位。发达国家未能兑现对发展中国家的承诺，严重影响全球可持续发展目标的实现。在国际政治经济格局重塑背景下，作为创新之举的金砖国家新开发银行应运而生，它扎根于“全球南方”，致力于通过多极合作改善全球经济治理，是塑造新体系新格局的重要力量。

全球经济形势及其面临的挑战

当今世界面临深层次不确定性，诸多危机交织。气候危机迫在眉睫，经济增长乏力，贸易保护主义抬头，不平等加剧。这些挑战与全球价值链调整、地缘政治动荡、多方面冲突共振叠加，导致国际环境不稳定和不安全特征更加突出。近一段时间以来，多国通胀飙升，以平抑通胀为目标的货币政策引发多轮激进加息，导致银行破产、过度杠杆化等问题，经济衰退阴影愈加笼罩发达经济体，信贷、货币、资本市场波动愈加剧烈。

显然，发达国家实行的新自由主义金融政策，已使金融成为生产性经济的“逆风”而非驱动力；它们已成为真正的障碍和肆无忌惮投机活动的中心，吸干了所有资源。因此，收入和财富越来越集中在“全球北方”的极少数富人手中，残酷地加剧了社会不平等，同时给“全球南方”带来了更多的不平等、投机、不稳定和接连不断的危机。国际社会对全球金融监管不力，未能防止与西方经济体金融化有关的危机一再发生。事实上，二十国集团（G20）提出的监管措施未能切实防止新的投机泡沫，无法解决导致银行倒闭的流动性过剩和高杠杆问题。

自2008 年国际金融危机以来，推动市场、贸易、工业生产、服务、货币流动、债券和股票、信息等更加融通的全球化趋势一直在消退。作为全球化一大支柱，全球价值链增长速度在金融危机之前快于GDP 的其他组成部分，但在危机之后不断放缓。金融危机爆发后，2010—2011 年经济快速复苏，但此后除2017 年外，全球价值链的增速一直低于全球GDP 增速。全球化趋势放缓导致经济增长减速和全球价值链脆弱性显现，此后世界经济又遭受新冠疫情进一步冲击。保护主义、“脱钩断链”和“去风险化”政策以及经济制裁又扩大了自金融危机以来业已存在的巨大裂痕。

在地缘政治冲突中，美元被当作武器用来制裁相关国家，这不仅抬高了全球粮食和能源价格，还进一步导致全球和区域性“断链”。某些国家动辄冻结主权国家国际储备，以及基于不可接受的域外管辖权概念的相关单边主义行径，导致国际社会对西方金融机构资产安全的不信任。同时，联合国越来越难以应对日益加剧的地缘政治紧张局势，包括国际货币基金组织、世界银行和世贸组织在内的所谓“布雷顿森林体系”在扭转地缘经济割裂和日益加剧的社会脆弱性方面也显得力不从心。

2023年5月30日，新开发银行新任行长迪尔玛·罗塞夫（Dilma Rousseff）接受媒体采访。当天，新开发银行第八届理事会年会在上海举行。

令人深感担忧的是，气候危机和联合国17 项可持续发展目标并未按照联合国缔约方大会和其他国际环境论坛的决议来推进实现，这是全球治理缺乏协调的明显表现。从联合国2030 年可持续发展议程到应对气候变化的《巴黎协定》再到《联合国生物多样性公约》第十五次缔约方大会，发达国家向发展中国家提供气候融资的承诺从未兑现。

受通胀高企和货币政策的影响，全球利率不断上升导致杠杆率过高，银行倒闭潮频现，宏观经济不确定性蔓延全球。量化宽松政策的终结和量化紧缩政策的启动增加了发达国家经济衰退的风险，加剧了信贷、货币和资本市场的波动。发展中国家则普遍受到加息和汇率贬值的影响。此前，由于新自由主义紧缩政策，发展中国家债台高筑，现受强劲美元汇率和通胀螺旋的巨大影响，其外债达到新高，逼近违约门槛。

在此背景下，发达国家将“脱钩断链”“去风险化”等政策作为遏制新兴市场国家的政治武器，这削弱了经济全球化和金融关系。全球化曾经推动世界各大经济体和各大区域间深度依赖，其动力目前虽然较弱，但随着国际贸易增长、全球价值链衔接更加紧密及资本流动成倍增加，这种相互依赖将更加密切。因此，切断全球联系并不可行，任何企图在国家之间建立不可逾越障碍的行动都不过是“铁幕”的暂时回潮。在这种冲突与竞争背景下，所有国家都面临选择：两极分化还是共同繁荣？奉行冷战思维还是多边主义？照搬别国发展模式还是因地制宜地走自己的道路？注入新资金以有效应对气候变化还是简单地保持现状？

当今世界面临的最为严重的威胁是对新兴市场国家的遏制，这是一种新型的保护主义。无论是对世贸组织产生破坏作用的单边加征关税，还是阻碍全球半导体产业链的《芯片与科学法案》，都是针对中国等新兴市场国家的遏制政策。如果制裁和遏制新兴市场国家以及设置金融和技术贸易壁垒仍在全球盛行，那么世界绝不可能实现共同繁荣。

为了战胜保护主义和单边主义，我们需要深入推进全球治理改革，拒绝一切形式的单极世界模式，在共同繁荣原则的基础上寻求共识，使所有国家从全球产生的财富中获益，修补全球化进程中产生的裂痕。

美元霸权与全球货币体系的未来

法国戴高乐政府时期的一位财政部长曾将美元享受的待遇称为“过度特权”。换言之，随着世界接受单一国际储备货币的存在，我们目睹了非对称金融体系的兴起，这一体系为美国提供了巨大优势。美国只需印钞就能拥有美元，而其他国家不得不出售商品和服务以换取美元。因此，与外国竞争对手相比，美国企业不仅免受汇率风险，而且还能享受美元的巨大铸币税收益。美国还坐享让所有国际经济机构为其财政赤字融资的更大特权，因为这些机构需要拥有美元计价的资产，而这些资产在美联储的严格监管下流转并最终留存在美国及国际金融机构中。以金融制裁的名义冻结主权国际储备等特权的滥用行为，引发了全世界对当前全球货币体系失序的担忧。

从长远来看，美国与新兴大国的战略竞争关系将对全球货币体系产生重要影响。尽管美国的国内政策及其国际盟友的发展对维护美国的地缘政治地位非常重要，但其中起决定性作用的是美国经济的成功。简而言之，美元的特殊地位取决于美国经济能否作为创新驱动力保持其领先地位，这也是美国采取遏制新兴大国政策的根本原因，正如其曾经扼杀日本的崛起，现在又用对付日本的手段来对付中国。

当然，过往表现不代表未来成功。未来有两种情况不太可能发生。一是出现另一种霸权货币，即以另一种中心货币取代以美元为基础的货币体系；二是出现英国经济学家凯恩斯所希望创建的“世界货币”，这需要国际地缘政治关系的紧密协同和团结，在当下是很难实现的。

若既没有出现完全取代美元的主导货币，也没有出现单一全球货币，最有可能的结果是在三大因素的推动下，构建一个更具适应能力、更加多极化的新货币体系。这三大因素，一是双边贸易稳步增长，不断增加以本国货币结算的规模收益，从而相应减少美元收益；二是新兴经济体本土资本市场深化；三是制定针对国际收支货币汇率危机的保险计划，如金砖国家设计的应急储备安排，或者本币互换等更加简单的机制。

简而言之，随着国家间双边贸易及其规模收益的增长，买卖双方货币的交易成本将随之下降，并免受利率和汇率波动带来的冲击。国际清算银行（BIS）公布的数据显示，新兴经济体货币在国际贸易中的使用持续增长，在很大程度上，这也是资本市场与新兴经济体资产进行重大交易的结果。新兴经济体越来越多地参与全球贸易和资本市场交易，表明美元的主导地位将被进一步削弱，全球货币体系也因此更加多元化和多极化，新兴市场国家和主要发展中国家的货币将发挥越来越重要的作用。

环境与气候问题关乎经济发展的可持续性

21 世纪的人类面临严峻的社会和自然挑战，人类社会能否实现可持续发展在很大程度上取决于能否打造健康的环境和建立平等的社会秩序。从《里约+20 宣言》到联合国2030 年可持续发展议程，从《巴黎协定》到联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会，这是诸多具有里程碑意义的国际协议中均有提及的理念。但行胜于言，我们必须直面现实，绘制具体的路线图，提出并实施能够创造就业和增加收入的金融机制和商业模式，同时保护土壤、水、气候、森林、生物多样性、海洋等自然资源，这对于我们持续推进经济发展至关重要。因此，我们迫切需要加速推进联合国2030 年可持续发展议程及其17 项目标。它们是对未来的愿景，也是有利于人类和地球的行动计划。消除一切形式的贫困是最严峻的全球性挑战，也是实现可持续发展目标的必然条件。然而，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯指出，实现可持续发展目标的资金缺口高达约4.2 万亿美元，这是一个“融资黑洞”。

美国和欧盟一方面声称有必要减少发展中国家债务，另一方面又系统性地提高利率并支持国际货币基金组织的紧缩政策，这是自相矛盾的。与此同时，他们一方面主张增强多边开发银行的资本杠杆作用和提供更加优惠的贷款，另一方面仍然接受因采取相关措施而被信用评级机构降级并最终提高利率的多边开发银行，这也是自相矛盾的。多边开发银行在发展融资方面发挥着重要作用，能够帮助中低收入国家实现其应对气候变化和可持续发展的目标。然而，这些银行只能发挥补充辅助作用，本该由发达国家承担但迄今尚未履行的、为适应和缓解气候变化提供资源支持的责任不应甩给它们。因此，我们必须推动更加全面地探讨G20 提出的资本充足率框架及其对可持续发展目标融资、应对气候变化、维护多边开发银行金融健康的真正影响。

事实上， 在2009 年哥本哈根气候大会上，发达国家承诺到2020 年将向发展中国家提供每年1000 亿美元的气候援助，以帮助发展中国家适应和缓解气候变化的影响，而现在已经是2023 年了。一些报告计算表明，迄今为止的实际援助远低于公布数字，且大多数转化为必须偿还的债务。我们难以想象通过成本高昂的银行贷款来承担适应和缓解气候变化以及消除贫困的巨额成本，因为这些贷款本质上只是作为补充的资金来源。鉴于《京都议定书》规定的“共同但有区别的责任”原则，并考虑到发达国家对气候变化负有更大历史责任，显然只有不必承担无法偿还的外债负担的高收入国家才能将贷款作为主要资金来源，而这对于许多发展中国家则不切实际。

联合国2030 年可持续发展议程承诺“不让任何人掉队”，这需要采取大胆的变革性措施，让世界重新回到可持续性强、发展韧性足和减少不平等的道路上来。如果不投入新的资金，可持续发展和应对气候变化的目标便无从实现。给业已存在的项目和预算冠上新名是行不通的。最贫穷的国家若要实现可持续发展目标，必须获得新的资源且不再深陷债务泥潭。同样，在提供适应和减缓气候变化的资源时，要尊重发展中国家对其所有财富、自然资源和经济活动行使充分的永久主权。要直面这些严峻问题，发达国家和欠发达国家必须建立有效共识，并采取密切合作的新姿态。

重塑国际政治经济格局的新态势

就深化合作的必要性而言，当前出现了两个有可能重塑现有格局的重要态势。一是在“全球南方”崛起的推动下，世界经济格局从单极向多极转变。1950年，按照购买力平价计算，美国占全球GDP 比重为39.4%，七大工业国的占比为68.6%。[1]这些国家是全球经济架构的“首席设计师”，推动创建联合国、国际货币基金组织、世界银行等机构。然而，发达经济体的优势在21 世纪发生了翻天覆地的变化，2008 年以来，新兴市场国家和发展中国家在全球经济中逐渐占据更大份额。最值得注意的是，按购买力平价计算，中国在2013 年就已取代美国成为世界上最大的经济体，中国2022 年GDP 占世界经济比重达18.5%，比美国高出近三个百分点。[2]同样，印度也迅速崛起，在2008年超越日本成为世界第三大经济体（以购买力平价计算）。2020 年，包括巴西、俄罗斯、印度、中国、南非在内的金砖国家GDP 总值占世界经济比重（31.04%）在历史上首次超过了G7 经济体（30.95%）。2011—2021 年，金砖国家对全球经济增长的贡献几乎是G7的两倍（43.2%对22.6%），“全球南方”成为世界发展的关键引擎。

二是从地理上看，世界经济“东升西降”态势明显。1990 年，包括北美、拉丁美洲和加勒比地区、欧洲和中亚在内的西部地区在世界经济中的比重为65.4%，而包括南亚、东亚和太平洋在内的东部地区占比仅为24.9%。[3]经过30 多年的发展，后者的占比升至

这是2022年6月22日在印度孟买北部拍摄的新开发银行贷款地铁项目部分路段。

新开发银行在全球经济治理中的作用

41.7%，而前者则下降至49.2%。随着中国、印度和东盟成员国等新兴亚洲经济体的不断发展，东方有望在未来几十年成为备受瞩目的经济增长区域。

最重要的是，多极体系是不可或缺的。对于新兴经济体而言，多极体系有助于改变其仅仅作为大宗商品提供者的状况。“全球南方”特别是拉美和非洲，必须推动实施具有新特点的再工业化。许多国家甚至尚未实现第三次工业革命，就已经处于第四次工业革命的浪潮中，他们有可能成为平台资本主义产品的消费者，只在经济中使用数字应用程序。为推进数字一体化进程、构建更加平衡的多极新秩序，金砖国家新开发银行、亚洲开发银行、非洲开发银行、亚洲基础设施投资银行以及拉美开发银行等多边平台都在积极采取措施。

完善全球治理是全人类共享繁荣的基础。我们必须不断完善现有机构，并在必要时创建更加有效、更具韧性的新机构，以真正的多边精神和多极方式发挥作用。基于以上原因，我们必须确保联合国系统拥有有效的仲裁权。简而言之，联合国大会的决议需经国际社会共同审议，《联合国宪章》的宗旨和原则必须得到尊重，联合国、世贸组织、世卫组织等机构的决议必须得到执行。这是倾听大多数人的声音、捍卫大多数人的权利的唯一途径。除了繁荣和包容，这也是实现和平另一个不可或缺的基础。

面对令人忧虑的全球经济治理形势，若要真正促进包容性和可持续发展，推动世界各国共同繁荣，全体人民共享和平，就必须尽快开启全新的政治经济和机制建设。没有包容性和可持续发展，就没有和平；没有和平，就没有稳定与安全。

在为经济社会发展融资方面，我们迫切需要推进国际金融体系的结构性改革，以便根据发展中国家和新兴经济体所需的规模和条件，引导现有的资金流向这些国家。我们必须建立共识并开展密切合作，从而大幅改进环境治理工具，引导绿色融资机制走向真正的多边运作模式。我们还需要扩大对“全球南方”在可持续能源发电技术研究和应用领域的投资，从而推动这些国家实现向低碳经济的过渡。

全球金融体系改革也迫在眉睫。这一体系必须接纳多种货币，避免因过度依赖单一货币而形成经济和政治极化；应以更快速度向“全球南方”输送发展融资，推动更加快捷、更大规模、更令人满意的资金拨付；应鼓励“全球南方”使用本地货币，并深入发展国内资本市场，以便更加高效地调动资源。新的金融体系必须倡导包容性、避免不平等和财富集中。此外，这一新的全球金融体系能够以更具包容性的、基于央行数字货币（CBDC）的多边货币平台为基础。该平台可以提供跨境支付安全结构和更加便捷、成本更低的数字支付系统，为当前传统银行系统未覆盖的人群和国家提供金融基础设施，还可以降低结算风险并减少国际贸易延误。值得注意的是，中国通过推行数字人民币（e-CNY），建立了最为发达的数字支付系统。

在前进道路上，我们需要加强现有机构职能或创立更具韧性和影响力的新型多边和多极实体。为弥合全球南北鸿沟，防止一些国家奉行单极政策并挑起地缘政治冲突，我们必须找到多边和多极的替代方案，加强国际治理，为促进全球共同繁荣奠定基石。

新开发银行在这种背景下应运而生，它扎根于“全球南方”，致力于促进多极合作，具有塑造新体系的巨大潜力。新开发银行正以其独一无二的方式为新的全球经济治理作出重大贡献。

新开发银行的股权结构为所有创始成员国提供了平等的发言权。尽管各创始成员国政治制度、经济发展水平、地理条件、人口规模等差异很大，但没有任何一个国家拥有一票否决权。新开发银行的内部治理也采用创新模式，以确保达成更多共识。这种治理模式保证了所有创始股东享有同等发言权，亦承担同等责任。这与全球性和区域性多边开发银行以及专门发展机构等传统发展机构的结构框架形成了鲜明对比，在后者中，发达经济体通常因持有多数股份而拥有决策权。

新开发银行创新治理的另一个主要组成部分是，新开发银行确保不会强加与公共政策相关的条件，提供的金融支持不附加任何苛刻条件。

当前，新开发银行正在以循序渐进、平衡兼顾的方式进行扩员，以更加突出其全球性多边金融机构的定位，同时彰显对新兴市场国家和发展中国家的关注。扩员有助于新开发银行在更多新兴市场国家和发展中国家推进基础设施建设和可持续发展，强化其作为重要国际发展合作平台的角色定位，直接为全球发展议程作出贡献。扩员也将夯实新开发银行的资本基础，实现投资组合多样化，更好地调动金融资源促进发展。2021 年以来，在金砖五国作为创始成员国的基础上，新开发银行又接纳了新成员孟加拉国、阿联酋、埃及和乌拉圭。

多边开发银行之间如不深化合作，就无法实现更好的全球经济治理。新开发银行长期同其他多边开发银行开展密切合作，共同进行项目融资。按照新开发银行的最新战略规划，2022—2026 年，其20%的获批项目将与其他多边开发银行共同融资。新开发银行也积极与其他多边开发银行合作，吸引更多的私人投资者、养老基金、主权财富基金等投资于基础设施建设和可持续发展领域。

新开发银行致力于成为新兴市场国家和发展中国家的知识中心，并将其理念带到新型经济治理的中心舞台。新开发银行促进金砖国家和其他新兴市场国家之间围绕发展理念和专业知识开展交流，特别聚焦基础设施建设和可持续发展。新开发银行要努力成为新兴市场国家和发展中国家进行建设性对话与合作的重要平台，介绍应对发展挑战的优秀经验和解决方案，并让新兴市场国家和发展中国家的声音被广泛听到。

总而言之，新开发银行是一家资本充足的银行，具备得天独厚的条件，为支持“全球南方”国家迫切需要的可持续发展项目发挥重要作用。新开发银行长期致力于促进公平发展，积极响应联合国宗旨原则中的价值观。新开发银行是当前主流体系的有益补充，在扩大“全球南方”的声音方面发挥着独特作用。新开发银行将精益求精，与其他兄弟机构加强合作，不断促进基础设施投资，推动可持续发展，把良好愿景转化为切实行动。

[1] 1950 年，全球55 个经济体的GDP 数据可用，但中国和俄罗斯的数据不包括在内。1952 年，也就是中国GDP数据公布的那一年，美国和七大工业国分别占全球GDP 的36.3%和63.3%。Feenstra, Robert C., Robert Inklaar and Marcel P.Timmer, “The Next Generation of the Penn World Table,”American Economic Review, Vol.105, No.10, 2015, pp.3150-3182, www.ggdc.net/pwt.

[2] International Monetary Fund (2023), World Economic Outlook Database (April 2023 edition), https://www.imf.org/en/Publications/WEO/weo-database/2023/April.

[3] World Bank (2023), World Development Indicators Database, https://databank.worldbank.org/source/worlddevelopment-indicators.