组织行为范式下小型农田水利的资金供给新机制

许 朗，张艳玲，陈 杰

（1.南京农业大学经济管理学院，南京 210095；2.河南工业大学经济贸易学院，郑州 450001）

0 引 言

农田水利是农业的命脉，直接关系到中国粮食生产安全。小型农田水利（以下简称“小农水”）设施分布在田间地头，关乎农业增产与农民增收，是农田水利建设事业的最后一公里。2011 年中央农村工作会议强调要大力支持“五小水利”建设。2018 年乡村振兴战略规划也明确要求推进中国小农水设施的建设提质。小农水设施的建设需要投入大量的资金。2011-2017 年中国中央财政小农水设施建设补助专项资金从126 亿元提高到327.9 亿元。随着公共财政投入的增加，学术界有关小农水设施的研究重心也从设施建设逐渐转向运行管护和产权改革[1,2]。然而，中国小农水设施建设中央财政资金增加的同时，全国耕地的农田灌溉水有效利用系数和农田有效灌溉面积比重并没有得到相应幅度的提高。2011-2019年中国农田灌溉水有效利用系数从0.510提高到0.553，依旧低于发达国家0.7～0.8 的平均水平，农田有效灌溉面积占全国耕地面积的比例仅从49.6%提高到50.3%[3]。由此可见，中国小农水设施的建设仍面临着资金供给严重不足的根本性问题。如若不进一步加大小农水设施建设的资金投入力度，将对中国农村的发展与振兴造成严重阻碍。

从现状出发，中国小农水设施建设的资金问题可以从政府和农户两个方面给予解释。政府方面：由于农户缺乏必需的资金，政府成为小农水设施建设资金的主要提供者，但是农业税费改革之后，地方政府缺乏对小农水设施建设的资金配套和资源组织的积极主动性[4,5]。这使得小农水设施建设缺乏较为多元的资金供给来源，基本依赖中央政府公共财政资金，整体投资不足[6]；农户方面：小农水设施具有公共产品属性，非排他性导致农户容易出现搭便车行为，在缺乏有效的激励机制时，农户参与小农水设施建设的意愿很低[7,8]。在收入及家庭禀赋差异逐渐扩大的同时，农户在小农水设施建设中的参与表现出了明显的分化趋势，农户搭便车行为问题加剧[9]。惩罚搭便车行为的成本由于过高无法得到有效执行，因此农户存在着投入资金自我供给的“囚徒困境”[10]。

尽管以往的文献对中国小农水设施建设资金供给不足的主要原因做了较为详尽的解释，但是目前小农水设施建设项目制的资金供给和分配机制无法解决地方政府和农户参与积极性不足的问题。在小农水设施建设资金供给严重不足和农田水利建设迫切需求的背景下，亟需构建一套能够有效激励地方政府和农户的新型供给机制，以确保小农水设施建设所需资金的长期高效供给。因此，本文从中国小农水设施建设资金相关供给主体的博弈出发，分析当前资金供给面临的困境，引入组织行为学研究范式，尝试建立一种资金供给新机制，从而为当前小农水设施建设资金的供给困境找寻突破口。

1 小农水设施利益主体的行为逻辑

在小农水设施建设的资金供给系统中，关涉到中央政府、地方政府、村委会和农户这四个利益相关主体。由于不同的利益主体在小农水设施的资金供给过程中都会基于自身的目标和利益选择做最优决策，因此分析不同利益主体在小农水设施建设资金供给过程中不同的行为动机与表现具有重要意义[11]。

1.1 中央政府

农田水利建设能在很大程度上保障中国农业生产，继而保障粮食安全，这是中央政府重点关注的内容。一般来说，中央政府提供小农水设施建设的资金供给可归结为两种：一是通过下达指导文件以及颁布有关政策，促进小农水设施建设的投融资渠道多元化；二是设立专项资金对小农水设施建设进行直接投资[12]。2014 年11 月，国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式投资运营农业水利工程；在财政资金支持方面，中央政府通过“专项资金下拨、地方资金配套”对小农水设施建设进行财政补助。然而专项资金的申报往往历经由下而上的级级审批，这一过程中可能产生的寻租活动也使得小农水设施建设的资金供给难以落到实处[5]。

1.2 地方政府

地方政府因较严格的层级划分，往往对小农水设施建设的资金供给采取层层下放的管理策略。即按照省级、市级、县级和乡镇级的划分，各层级政府按照上级指令先对资金进行配套，再将权限与要求下放。其中，市级和县级政府是组织小农水设施建设中最主要的统筹者[13]，但从实际情况来看，这两者反而缺乏一定的投入积极性。这是因为农户收入不再与市级、县级政府的财政挂钩，且农业部门相对来说投入所产出的成效缓慢，出于政绩考量，市级和县级政府往往选择将资金落实到成效更快的其他部门。而乡镇级政府通常面临着财力不足的窘境，当上级资金无法供给时，农田水利设施的建设也就很难实现了。

1.3 村委会

自税费改革后，村委会已不具备向农户收费的实权，因而很难再通过筹措资金的方式组织小农水设施的建设。同时，小农水设施建设作为系统性的工程，需要全部村民的集体协商与统筹协作，所以势必需要村干部来进行集中组织。然而农户作为独立个体具有较大的差异性，当农户对于小农水设施建设的投入能力及投入意愿都不尽相同时，担任组织工作的村干部一定程度上也很难协商。因而当农户面临灌溉问题时，大部分村干部更习惯向上级部门申请项目而对下级村民无所作为。

1.4 农 户

面临上级部门投入力度不足、基层组织投入积极性欠缺的两大问题，农户要么选择靠天吃饭，要么选择自己投入小农水设施建设。在农业现代化进程中，大批农业劳动力流向了非农部门，青壮年普遍进行跨区域务工，无法兼顾农事行为，这些人往往不会将金钱与精力投入到小农水设施建设。而专职从事农业活动的小农户通常并不具备足够的投入资金，即使某些农户有一定投入能力，单一农户的投入也隐藏着搭便车的风险。与此同时，水利工程的修建成本、管护成本、用工成本也伴随机械化程度的加深大幅提高。因此，多数农户最终会选择靠天吃饭[14]。在农业劳动力外流、农户资源禀赋差异化的现状下，“一事一议”政策并未能够解决农田水利设施的供给问题，反而因较高的决策成本难以发挥预想作用[15]。

综上所述，4 个利益相关主体对投入建设的态度并不积极，导致我国小农水设施建设的资金供给长期处于缺位状态，成为大部分农村地区小农水设施因缺乏管控从而无法满足农业生产需求的根本原因（见图1）。

图1 小农水设施建设资金供给困境的形成Fig.1 The formation of the dilemma of financial supply for the construction of small-scale farm water facilities

2 小农水设施建设资金供给主体间的博弈

上文提到，各级政府与农户在小农水设施的资金供给过程中都会基于自身的目标和利益做最优决策，但是每一个利益主体行为所招致的结果不仅取决于选择的策略，还受到其他利益主体的影响。于是，这些利益主体之间的博弈情景得以建立，并在博弈的结果中形成了中国现阶段小农水设施建设的资金供给机制。

2.1 中央政府与地方政府的博弈

中央政府是小农水设施建设的主要资金投入方，近些年，为了确保农业部门增产增收，保障中国粮食安全，中央政府在小农水设施建设上的资金投入力度不断加大，这在各类专项资金的设立上也可见一斑。但地方政府作为合理配套资金的重要一环，其资金落实情况却并不理想。因此在中央政府与地方政府关于资金供给的博弈中，前者可能的选择包括：加大资金投入与不加大资金投入，后者可能的选择包括：积极配套资金与不积极配套资金。鉴于中央政府与地方政府追求的目标不尽相同，设定该博弈的前提为：中央政府受国家宏观利益驱动，地方政府受地方政绩驱动。表1描述了双方的博弈局面。

表1 中央和地方政府的博弈Tab.1 The game of central government and local government

如表1 所示，A 代表中央政府选择加大资金投入的收益，B代表地方政府选择积极配套资金的收益，A'和B'则分别对应另一选择所带来的收益。X(X ＞0)则是双方收益变化的一个变量。那么双方的博弈过程为：当中央政府加大资金投入时，地方政府出于政绩考量，可以选择不积极配套从而能将这部分资金转投于成效更快、收益更高的非农部门，所以在这种情况下，地方政府不积极配套资金的收益高于积极配套资金的收益；当中央政府不加大资金投入时，地方政府所能争取的资金是相当有限的，因而积极配套的收益也小于不积极配套的收益，即B - X4＜B'。也就是说，不管中央政府作何决策，“不积极配套资金”对地方政府来说都是最符合利益的。但是鉴于中央政府追求的是国家宏观效益的最大化，为了更好地服务三农，其选择“加大资金投入”的决策会比“不加大资金投入”更优。因此，双方博弈后会形成“中央政府加大资金投入，地方政府不积极配套资金”的均衡。

2.2 地方政府与农户的博弈

乡镇是地方政府的基层政权机构，村委会是村民自我管理的基层群众性自治组织。但是，在国家法律层面，规定了村委会要协助乡镇基层政府治理的法定义务；在社会实践层面，村委会通常扮演着乡镇政府代理人的角色。从事实、规范、价值等维度考察，将村委会理解成地方政府的一部分更为准确和恰当[16]。因此，本部分地方政府和农户的博弈同样适用于村委会与农户之间的博弈。

就小农水设施建设等农村公共品供给中，乡镇政府往往比村委会起到更大作用，因此本文将乡镇政府与农户的博弈作为主要分析。按照博弈场景，乡镇政府可能的选择包括：积极建设与不积极建设；农户可能的选择包括：投入建设与不投入建设。设定该博弈的前提为：双方都优先考虑自身利益；当一方消极应对时，另一方的投入成本增大；当双方都选择消极应对时，所得收益为0。表2 描述了双方的博弈局面。

表2 乡镇政府和农户的博弈Tab.2 The game between the township government and farmers

在表2中，A和B分别表示乡镇政府的收益与成本，C与D分别表示农户的收益与成本，B2＞B1，D2＞D1。在本文第二部分分析过，乡镇政府在投资小农水设施时通常面临着财力不足的窘境，税费改革后也很难短时间内筹措到高额资金。同时，小农水设施相对来说成效缓慢，在当下政绩评价指标体系中不足于产生投资其他项目所能带来的经济效益。因此对乡镇政府而言，投资小农水设施建设的成本是大于收益的。而对农户尤其是耕地面积不过几亩的小农户而言，在全国农业收入偏低的背景下，其单方投入小农水设施建设所能带来的增收效应是极其有限的。较高的资金投入额是成本的一方面，另一方面，大批农村劳动力外流，使得农户投入小农水设施的机会成本大幅增加。两相对比之后，农户会认为投资小农水设施建设的收益是低于成本的。因此，表2 中可以得出：A ＜B1且C ＜D1，即双方净收益都为负，双方博弈后会形成“乡镇政府不积极建设，农户不投入建设”的均衡。

如图2 所示，不同利益主体因各自追求的目标有所差异，最终形成了“中央政府加大小农水设施建设的资金投入，地方政府消极响应，农户不参与小农水设施建设”的资金供给现状。

图2 不同主体关于小农水设施资金投入的博弈Fig.2 The game of different subjects regarding the financial investment of small-scale farm water facilities

3 资金供给新型机制的建立

根据以上分析不难看出，地方政府与农户投入积极性欠缺的根本症结还是在于小农水设施建设所带来的收益不足以抵消成本，这也导致了当前中国小农水设施建设资金供给机制的不合理。在多方主体利益目标不相容的情形下，中央政府深知地方政府与农户不太可能自发自愿投入“服务三农”的号召，但也仅通过政策性手段对他们参与小农水设施建设的行为给予约束性要求，而在实际中，这仍然无法从根本上破除当前小农水设施建设资金的供给困境[17]。

小农水设施的投资资金相比于大型水利设施来说较少，往往需要投入更多的是劳动力。而这一设施因其准公共品性质很难将投资收益内在化，所以如何将受益户组织起来，通过利益主体之间的内部协调与多轮博弈形成最终的平衡机制，是解决小农水设施投入的关键所在[18]。目前来看，建立明晰的小农水设施产权归属制度得到了学术界的普遍认同，学者们主要围绕着降低交易成本、减少“搭便车”行为、提高合作收益等角度提出建议[19,20]，但针对产权归属具体的激励传导机制尚待补充。因此本研究试图引入组织行为学中的激励范式构建小农水资金供给机制，即“使用权按资分配”和“水利补贴”的激励机制，让产权激励经组织传导至农户个人。

3.1 激励→行为→目标范式

依照组织行为学中的激励→行为→目标范式（见图3），激励机制能够根据个体需要诱发个体动机，继而驱动个体行为朝组织目标靠拢。由此可见，要想实现组织目标，合理的激励是必不可少的环节。在中国小农水设施建设资金供给现状中，中央政府依靠政策约束来规定地方政府和农户的行为，这本质上忽略了他们逐利的个体动机，因此并不是有效的激励手段。但此范式也为我们提供了另一种设想，即通过对各个主体提供切实的激励措施，使得各个主体达成一种积极投入的均衡，从而建立一种小农水设施建设的资金供给新机制。届时不仅能减少中央对各级政府的监督与约束成本，也能推动基层政府对农户参与的引导作用。

图3 激励→行动→目标分析范式Fig.3 Motivation → Action → Goal Analysis Paradigm

3.2 使用权的激励机制

根据激励→行为→目标分析范式，需要激励农户的小农水设施建设参与的积极性。激励机制的重点是要破除农户在小农水设施建设投入决策中的搭便车行为，从而自下而上的提高小农水设施建设资金供给水平。目前除了农户自建小农水设施属于私有产权外，大多数小农水设施，例如小型水库、机井以及机电排灌站等，具有较弱的排他性，因此难以避免会出现搭便车行为。小农水设施建设的最终目的是强化农田灌溉排涝功能，具有明显的公益性质。这决定了小农水设施的所有权应主要归属于国家、乡镇或村集体，否则会弱化设施灌溉功能[21]。目前很多地区农田水利市场化改革的失利就是佐证[22,23]。在不改变小农水设施所有权制度的前提下，通过推进“所有权”和“使用权”分离的产权改革形式，采取“谁投资，谁受益”的按资分配机制，将小农水设施的使用权按照农户的投入贡献进行分配，能够有效破解农户搭便车行为的决策困境。

使用权的确权和分配机制能很好的阻止农户搭便车的行为。在小农水设施使用权明确后，农户的搭便车行为能够被使用权所有者的排他行为有效遏制。参照“取水许可证”制度，按照农户在小农水设施建设中的投入贡献，实行“配额制”改革，由所有权人规定使用权制度，将使用权和农户在小农水设施建设中的投入挂钩，这样以来不仅能够有效提高参与投入农户的效益，还能大大鼓励农户投身小农水设施建设。

农户搭便车行为的破除能够激励地方政府积极参与小农水设施的建设。当具有搭便车心理的农户较多时，在小农水设施建设集体决策时，就会在集体层面形成消极的表决结果[24]。农户集体层面消极的表决结果会向政府有关部门或机构传递出农户对小农水设施无需求的错误信息，很大程度影响地方政府的策略选择。如果搭便车问题被使用权的激励机制所解决，农户对小农水设施建设的呼吁较高且能正常传递信息，地方政府可以通过积极加大建设资金供给而树立良好的政府形象，从而提高政绩评价。这时地方政府对于小农水设施建设也会选择积极响应的策略。

3.3 补贴的激励机制

参照激励→行为→目标分析范式，可以思考中央政府能对地方政府采取的激励措施：一方面，为了缓解地方政府的财政压力，设立部分专项资金来补贴积极配套小农水设施建设的地方政府；另一方面，考虑到地方政府受政绩评价的驱动，可以将农业生产在综合评价体系的比重提高。此时双方新的博弈如表3所示。

表3 补贴激励机制下中央政府和地方政府的博弈Tab.3 The game between central government and local government under the subsidy incentive mechanism

如表3所示，中央政府通过补贴激励使得地方政府积极配套资金后相当于增加了一部分收益（B*），同时我们假设地方政府用于非农部门投资与农业部门投资之间的收益差额为X*，此时只要B*≥X2- X*，即在农业生产位于地方政府政绩评价体系中较高权重时，地方政府将资金分配到农业部门而不是非农部门所产生的收益损失能从中央政府的补贴中获取抵消甚至盈余，那么双方就能够形成“中央政府加大资金投入，地方政府积极配套资金”的新均衡。在此博弈结果中，中央政府对地方政府的监管成本也得以显著降低。

上述分析同样适用于地方政府与农户之间的博弈，双方采取的消极投入态度正是源于小农水设施建设中收益与成本的不对等，而补贴机制就能很大程度上降低双方的成本。对于农户，可以设立专门的“水利补贴”，按照田亩补贴到村集体，类似粮食直接补贴政策，规定这笔资金只能用于小农水设施建设，从而确保补贴能实实在在投入小农水设施建设中；对于乡镇政府，解决了农户参与投入的积极性问题，那么进行筹资筹劳、组织参与等活动的开展将更为畅通，双方的交易成本得以降低。对于市县级政府，优化财政转移支付结构，也能一定程度上改善乡镇政府进行小农水设施投资时财力亏损的局面。此时，双方净收益均为负的博弈局面就能得到扭转，并形成“乡镇政府积极建设，农户投入建设”的新均衡。

以上措施可从安徽省定远县关于小农水建管机制的改革探索中加以验证。一方面，定远县在投资机制上实行了“一金一费”改革，“一金”指的是小农水设施建设资金，对自主建设的小农水设施，由县政府施以三分之二的决算价补助；“一费”指的是小农水设施管护经费，规定每年县财政部门需安排不少于800万元的专项资金用于养护经费的补助，对小农水工程实行精准补贴，每个塘坝每年补助1 000 元，小型泵站按每座3 000 元的标准补助管护费，同时给予抽水电费0.2 元/kWh 的直接补助。另一方面，为明晰产权事权，切实保障投资投劳者的权利，定远县发放了“两证一书”，即所有权证、使用权证和管护责任书，规定财政经费投入的三分之二的所有权归乡镇政府（或村集体）所有，投资主体投入的三分之一的所有权归投资者所有，投资者拥有使用权并承担管护责任，从而极大改善了“搭便车”、“有人建没人管”的现象，全县有效灌溉率自61.4%提升至76.5%。

综上所述，在激励→行为→目标的组织行为分析范式下，调动地方政府和农户对小农水设施建设的参与积极性成为构建新型供给机制的关键。小农水设施所有权和使用权的两权分离，使用权按照农户投入贡献分配的机制能够破解农户的搭便车行为，提高了农户和地方政府投入的积极性；加强农业生产在地方政府政绩评价中的地位，中央政府对地方政府、地方政府对农户的补贴能够精准激励各个利益主体对小农水设施建设的资金投入。小农水设施的使用权和补贴激励能够形成新的长效的建设资金供给机制。

4 总结与建议

本文以不同利益主体在中国小型农田水利设施建设中资金供给的行为逻辑为基础，从博弈论视角出发分析了当前中国小农水设施建设所面临的资金供给困境，并依据组织行为学中激励→行为→目标范式，提出了一种资金供给新机制，针对该机制的具体实施，本文提出以下几点建议：

第一，加强中央政府的建设管理能力和融资能力，发挥支农资金的引导作用。一方面，中国农村地区发展不平衡，各地情况复杂不一，因而在政策制定上因遵循“因地制宜”的原则，依据当地实际发展状况进行支农资金配套；另一方面，改革目前单一的财政资金支出形式，探索更加灵活有效的投入方式，如可以采取财政直接投资与补助相结合、以奖代拨等形式，并健全当前资金的管理方式，提倡信息的公开化与透明化，从而更好的发挥中央支农资金的引导作用。

第二，明确各级政府的权责分配，保证小农水设施建设中政府不缺位。小农水设施因其准公共品属性而具有一定的经济正外部性，这也意味着其需要依靠政府主导才能推进高效建设[25]。因此，地方政府要坚持中央政策的指示，从国家层面的社会效益出发，提高财政转移支付能力，大力支持小农水设施建设，同时积极寻求增加社会资源投入的机会，发挥各级政府的监督与促进作用。

第三，以农民为中心，探索“自下而上”的农户需求表达机制。中国小农户经营较为分散，在去组织化的背景下，一旦农户需求与意愿被忽视，中央的供给与投入就会面临偏差。小农水设施建设需要根据不同地区农户的实际需求来进行决策，同时为了减少信息差导致的交流障碍，需要对农户实施建设信息的公开化与透明化，鼓励他们参与决策，帮助他们答疑解难，从而落实农户对小农水设施建设的监督作用，推进更加高效的设施建设。