国内城市社区治理模式研究述评

文｜陈建国 华北电力大学人文与社会科学学院副教授

从20世纪80年代开始，我国城市社区治理日渐受到重视。1987年民政部提出建设中国特色的社区服务系统，1996年上海提出建立“两级政府、三级管理”的体制，2000年中办和国办转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。

在政策和实践探索中，涌现出了“上海模式”“沈阳模式”“青岛模式”“江汉模式”“铜陵模式”及“盐田模式”等社区治理模式。随着实践的发展，国内社区治理的研究成果日渐丰富，观点方法异彩纷呈。研究者们纷纷从国家社会关系、社区行政化、社区自治组织的内卷化、社区共同体、自主治理、自组织等理论角度描述和解释实践中的社区治理模式，或者设计和选择理想的社区治理模式。

本文拟对我国城市社区治理模式的研究进行回顾，在此基础上，反思已有研究的不足，指出未来研究的努力方向。

一、国家社会关系视角下的社区治理模式研究

从计划体制和单位制时代走来的中国社区治理深深地打上了国家社会关系的烙印。这个显著特征深深地吸引了一大批学者，从国家权力和社区自治的不同组合关系角度总结实践中的社区治理模式。

行政主导的社区治理模式

“城市社区自治具有明显的政府强势引领特色，体现为几乎所有的理念、制度和资源都来自政府，城市社区自治高度嵌入在强大的政府治理体系之中。”卢汉龙通过对“两级政府、三级管理”的上海模式的描述和解读，认为看上海基层社区建设的中心是基层的党政建设，将过去的党政权力系统转移和下放到街道办事处乃至社区，因为上海还提出“四级网络、五级楼组”的工作经验，把党政的件件工作落实到居民委员会和楼组，这都是党政体制在基层治理中的直接表现。

向德平和潘小娟等认为社区行政化就是社区组织的行政化，主要表现为组织设置行政化、组织功能行政化、自治章程和工作制度行政化、人事决定行政化、经费收支行政化、运行方式机关化和考核机制行政化。何艳玲等则用“内卷化”来概括居委会组织结构科层化、功能行政化和成员的职业化。

有限自治的社区治理模式

与行政主导的上海模式相对的则是沈阳模式、江汉模式等实践模式。

沈阳模式改变了原有居委会的组织模式，在社区形成了以党组织为核心的“领导层”，以社区成员代表大会为权力机构的“决策层”，以社区管理委员会为办公机构的“执行层”和以社区协商议事委员会为智囊团的“议事层”，这是一种典型的制度创新。沈阳模式的突出特点是自觉并努力建造自治型模式，强化自我管理、自我教育、自我服务。虽然沈阳模式突出的问题在于行政化色彩依然浓厚。

江汉模式的价值在于探索有限自治的可行性，关键点在于通过界定政府和社区组织间关系、服务管理范围以及二者间权限的划分为实现社区自治提供保障。具体来看，江汉模式初步划分了行政事务与社区自治事务、行政权和社区自治权。

盐田模式是深圳市盐田区在城市社区自治组织治理体制上的一项改革创举。这个模式根据“议行分设”的原理，进行“会站分离”，实施“两会一站”管理体制。2005年盐田区在之前探索的基础上，在社区层面设立社区党支部（党总支）、社区工作站、社区居委会和社区服务站。社区工作站完成政府交办的行政工作，社区服务站完成群众需办的社会服务工作。

社区居委会对社区公共事务进行议事、决策和监督。盐田模式的改革使得社区政府行政事务和社会事务的承担机构有了比较明确的分界。盐田模式的特色之一是民主自治，2008年盐田区全区22个社区居委会全部拿出来进行选民直选，选民第一次直接以无记名方式提出初步候选人，投票选出正式候选人。

作为撤销街道办事处改革典型案例的铜陵模式，看起来是撤销了街道办事处，但实质上却是将社区变成了街道办事处。2010年铜陵市官山区撤销铜陵市原有10个街道办事处和61个社区工作站，将其全部整合为23个社区居委会。社区层面全面开展社区居委会直选，成立居民代表大会和议事委员会，依托居民小组、楼栋健全群众性组织，民主协商公共事务。

街道原有人员按照“身份、待遇、级别”不变全部下沉到居委会，城市管理体制由“市—区—街—社区”四级变成了“市—区—社区”三级。但是，铜陵模式在下改上不改，撤销街道办后，市、区政府依然把社区当成行政机构，依然会下达各种各样的行政指令性任务，最后对这些任务要进行考核监督，俨然把23个社区当成23个小街道办。

聚焦于居民委员会的社区治理模式改革探索，多从政府和社区职能、权力、资源关系角度进行调整和组合。有些是权力下沉、资源下沉，有些是权力下放，资源下沉。张小劲等对上海模式、沈阳模式、江汉模式和盐田模式进行了分析比较，以行政强化导向和资源下沉及自治强化导向和权力下放为两极，将上海模式、盐田模式、江汉模式和沈阳模式依次分布其间。

另一部分学者聚焦于住房制度改革、物权和业主组织探讨社区自治问题。由于观察对象的不同，得出的结论也不同。夏建中关注到城市住宅小区中的业主委员会，认为它是一个居民自治组织。刘安则认为社区业主委员会的健康发展是推进我国城市社区自治的基础和前提。由于快速的城市化发展，使得城市基层治理体制建设的步伐在新开发区域难以及时跟上，因而就会出现以居民委员会为代表的基层政权建设缺位的社区。

而出于现实管理的需要，业主委员会—物业公司的关系架构已经成为这类社区日常管理的主体，这一类社区被称为业主自治型社区，它们原本就没有国家行政权力的直接介入，其较高的社群性社会资本也有能力自发性地生成业主大会与业委会，从而基本实现了以业主委员会—物业公司之契约合同关系为核心的日常治理框架。

粘连嵌入的社区治理模式

与行政主导及有限自治模式不同，一些研究者认为我国当前的城市社区治理是介于二者之间的粘连模式。桂勇提出了“粘连理论”，即国家对城市邻里仍旧拥有一定的动员控制能力，但这种能力受到各种社会政治因素相当大的限制。他在分析粘连的时候多聚焦于居委会—楼门组长—居民的互动关系。

二、多元视角下的社区自治理模式设计

自组织视角下的社区自治模式

学界比较流行的社区自治概念是：“社区自治是政府管理之外的社会自治，即政府管理行政事务，而社区居民通过自己选举产生的自治组织来管理社区事务。”也有学者认为这个概念不够科学，需要引入自组织理论来界定社区自治，社区自组织是指不需要外部指令的强制，社区成员通过面对面协商，取得共识，消除分歧，解决冲突，增进信任，合作治理社区公共事务的过程，并使社区逐步进入“自我维系”状态。

社区自治的涵义包括：社区自治的主体是居民；社区自治的核心是居民权利表达与实现的法制化、民主化；程序化社区自治的对象包括与居民权利有关的所有活动和所有事务。魏娜则认为社区自治是建立在具有共同意志能力的居民对公共利益的追求上，自治体现在财产、选举、组织和管理、教育及服务的自治上。刘继同、张勇从历史角度梳理回顾了中国城市社区建设的阶段及相应公共政策的转变，得出城市社区应由外延式发展到内涵式发展转型的结论。

内生型的社区治理模式建设在力量来源上，主要依靠社区内部的社会力量；在社区建设的目标上，将生活共同体作为主要目标来实现社区本质的回归；在社区建设动力来源上，社区居民需求是社区建设决策的主要依据；在社区建设主体上，各主体在分工的基础上实现功能的回归与合作；在社区建设内容上，更注重社区精神的培育；在社区建设路径上，经过国家主导下的社会行动发展阶段，最终达到社区自治的理想状态。

治理理论视角下的社区合作治理模式

陈家喜认为具有国家治理单位、公共服务供给和自治单元三重属性，因此需要基层政府、社会组织和社区居民进行合作治理。我国社区治理模式需要从“一核多元”的结构走向“多元合作”的结构，应当将物业公司和业主委员会纳入社区治理结构，构建社区主体间的合作机制。

孙荣、范志雯认为街道办、居委会、业委会、物业服务公司和业主构成了新型的城市社区治理结构，未来的出路是在这五者之间形成基于制度式伙伴关系的社区共治。类似的文献还包括张洪武的《论社区治理中的多元权力互动》和《多中心秩序与社区治理模式选择》、翟桂萍的《社区共治：合作主义视野下的社区治理——以上海浦东新区潍坊社区为例》等。

事务分类基础上的社区治理模式设计

与从自组织理论出发设计自治模式或者从治理理论出发倡导合作治理模式不同，有一部分研究需要特别给予关注，那就是在社区事务分类治理基础上，构造社区事务分类治理体系。社区事务分类治理体系认为社区事务、组织及运作机制都是可以细分的，既不是统属于政府，也不是统属于社区。

从事务的角度来看，要把社区事务中的自治事务、行政事务和公共服务分开。从组织角度而言，政府的行政管理、社区的自治管理、政府的公共服务要分开。从运行机制的角度来看，把政府的行政机制、社区的自治机制、社会中介组织的契约机制分开，并提出社区居委会与政府、社区自治组织、社会中介组织、公营部门的有机衔接。

应当说，社区事务分类治理体系系统化地给出了社区治理模式非此即彼的选择困境的解决方案，遵循了职能—结构和机制的逻辑思路。

三、城市社区治理模式选择逻辑依据

影响城市社区治理模式选择的逻辑依据是什么？为什么不同的地方会形成不同的治理模式？这是一个很重要的问题，因为对这个问题的解答，能够为社区治理模式的选择和设计提供基本条件。国内关于社区治理模式的部分研究成果对此有所涉及，但不系统，不成体系。

产权和利益是形成社区有效自治模式的基础性条件。徐勇在分析居民自治属于低度自治，属于国家吸纳性的居民自治的原因时，曾将其和村民自治比较，指出城市居民没有共同的产权基础，自治的内容十分有限。由此可以推断，他认为产权基础是有效自治模式的基础条件之一。

城市社区自治模式的产权基础在邓大才的《利益相关：居民自治有效实现形式的动力基础》一文中得到了进一步阐释，该文将产权性利益列为城市居民利益的四大类型之首，并提出要根据利益的层次、类型、形式确定自治最有效的实现形式。

不同的产权结构应当采用不同的社区治理模式，因为不同的产权结构涉及的利益相关者是不一样的，根据专有权和共有权的不同组合关系，当前城市社区的产权结构可以分为复合型和复杂性产权结构，因此应当设计与之相适应的社区治理模式。

管理成本、需求表达和有序政治参与是衡量社区治理模式的重要标准。徐勇在《论城市社区建设中的社区自治》一文中，从这三个方面对行政机关、行政导向的社区建设和自治导向的社区建设进行了比较分析，得出结论认为自治导向的社区建设管理成本低，能够最及时、准确地反映和表达社会需求，使公民在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实践中培育公共意识、参与意识、合作精神和契约观念，训练参政议政技术和方法，可以为社会主义民主提供坚实的主体基础。

四、未来研究的展望

一是开展社区类型化比较研究

理论上作为共同体的社区是单一的，但是实践中的社区却是复杂的。既有城市社区，又有农村社区，还有村改居社区；既有公房社区，又有商品房社区，还有混杂型产权社区；既有楼房社区，又有平房院落社区。这些不同类型的社区在产权结构、物理属性及社群属性等影响因素方面各不相同，因此很难用一个治理模式去套用所有的社区。因此，未来的研究应当多开展类型化的比较与分析，在比较中进行对话，避免研究结论的盲目性和单一性。

二是要从现实描述和理想设计逐步更多地聚焦于改革路径设计

从现有的研究来看，既有的研究对城市社区治理模式的行政实践很无奈，对于自治的理想模式很期待。但城市社区治理如何从行政的实践，走向理想的自治模式，缺乏有见地的分析和研究。因而，从现实走向理想模式的改革路径应当是未来研究重要方向之一。

三是探讨影响社区治理模式选择影响因素

国内虽然有一部分成果对此进行了分析，但深入性还不够，而且没有进行充分的对话，更没有取得共识。虽然城市社区类型多样，但是在对社区进行类型学研究的基础上，可以总结出更高一级的变量作为影响因素，从而可以开发出用于分析社区治理模式选择分析框架，这既有利于指导政策实践，又有利于理论对话和学术积累。

四是开展城市社区治理模式的绩效研究

城市社区治理模式到底应当达到什么样的绩效标准，现实中不同类型模式的绩效如何？这是关系到社区治理模式功能的问题。虽然有不同类型的社区和治理模式，但作为生活居住区的社区，其功能应当具有类似性。未来的研究既可以通过国内外比较研究提出一些社区治理的评价指标体系，也可以对国内的社区治理实践进行绩效测评，尤其是大样本的统计分析。