“治理超载”新审视:地方政府公共文化服务的治理技艺及其理论启示*

徐琳航 杨志军

(1.中国海洋大学,青岛 266100;2.贵州财经大学,贵阳 550025)

一、治理超载:一个新兴议题

超大规模国家治理需要平衡“稳定与绩效”之间的关系。一方面,中央政府必须对治理事务进行总领和统合,通过“集中力量办大事”的制度体制统筹全局、整合资源和协调四方;另一方面,地方政府要在中央统一领导和政令传导之下有效地开展地方治理活动,从而达致可观的治理绩效,这在央地关系维度上被称为“寓活力于秩序”[1]。为达到这一目标,中央往往遵循“整体性治理(Holistic Governance)”智慧,以协调和整合为主要机制的整体性治理是解决地方政府组织功能碎片化和公共服务裂解化问题的最佳模式[2]。但是,有鉴于“中央监督—地方治理—社会问责”[3]的纵向约束分权机制,地方政府在保持整体性治理特征趋于稳定的前提下,又必须承担“分”的职责和功能。

广义上的“分”包括面积、跨度、层次和密度等多个维度。有学者从治理界面所隐喻的空间角度来对界面面积、界面跨度、界面层次和界面密度加以厘清,认为“界面面积是指行政区划的大小和职责权限的多少;界面跨度是指治理界面跨部门和跨领域的程度;界面层次是解决问题的纵向的功能性分段,也就是具体步骤、流程和环节;界面密度是指界面范围内各种治理要素的数量及其分布”[4]。面对一项公共治理活动,地方政府作为执行常量,需要在分好“责任田”和充分了解人力、物力、财力和相关要素配置情况的前提下,分部门、分领域和分步骤地开展实施,这是“分”在地方区域背景中的直观表现。在狭义上,“分”指的是分摊治理事务,包括纵向上从中央政府到地方各级政府的事务分包和横向上各级地方政府部门与机构内部的任务分解,关涉“数量”和“质量”两个维度。在数量上,自上而下“层层分包”和“层层加码”使得治理事务在基层形成累量,地方政府部门通常肩负繁重且数量巨大的“政治、经济、社会、文化和生态”五位一体任务。有学者将县域治理中的此类现象称为“责任超载”,意指“出于保证任务落实以及治理竞赛下‘工作竞争’的需要,大量治理任务会自中央层层下沉到县域和乡镇,但事务下沉并未伴随相应的资源赋权,从而导致任务出现积攒,形成‘责任超载’现象”[5]。类似的还包括“小马拉大车式的中基层负重运作”[6]“加压式减负”[7]和“官僚主义过载”[8]等。这表明,地方及基层政府承担着数量过多的治理事务,却没有相应的资源禀赋。在质量上,治理事务内容呈现模糊性和不确定性,主要表现为“信息不对称引发模糊不清、权责不清导致条块分割、执行不畅降低政策精准性、形式主义模糊治理目标”的模糊性和碎片化问题[9],包括压力性、繁琐性、综合性、突发性和创新性等基本特征,从而形成“上面千条线,下面一根针”的治理难题。

综上,我们将地方政府因为“分”而产生的“事务数量繁多”和“事务内容庞杂”现象称为“治理超载(Governace overload)”,指的是在自上而下的任务分包和事务分解过程中,地方政府不仅承担着过量且繁重的治理事务,同时由于模糊性和碎片化问题使得事务内容呈现复杂性。治理超载与棘手问题(Wicked Problems)有相似特征,都是一种不能清晰定义、明确归因以及不存在理想解决方案的社会复杂问题[10]。超载和棘手现象往往导致地方政府倾向于采用非常规方式来实现常态治理,这在环保督察、扫黄打非和专项整治等“事务繁重和快速解决”的短暂时态中具有极强的生存空间。地方政府部门治理活动一旦具备“治理事务数量巨大”和“治理事务内容模糊”两个特征,超载现象便会产生。但在面对治理超载现象时,不同的行政主体伴随治理议题的优先性往往又具有治理主体上的地位差异性。换言之,伴随着治理议题优先性的行政主体在治理权限和资源动员能力上具有明显优势,而处于弱势的地方政府部门所承担的治理任务并不会减少或不重要。正因为这样,面对数量巨大且内容模糊的治理议题时,具有治理议题优先和治理权限偏强的优势行政主体,其职能必然得到强化,而那些弱势行政主体的职能发挥则存在弱化甚至虚化的现象,公共文化服务部门就属于此列。一方面,公共文化服务部门对于公共文化及其治理事务的内涵缺乏充分认识;另一方面,位于权力位阶弱势的公共文化服务部门缺少与治理事务相匹配的资源禀赋,从而产生“事务重要与职能弱化”之间的矛盾,这是地方政府治理超载“数量”和“质量”内涵的逻辑延伸。

那么,应该如何看待地方公共文化服务部门在面对事务重要与职能弱化的紧张关系时所作出的具体反映呢?一个重要的视角就是从其所采取的工作抓手出发,通过一系列管用、有效的工作机制和工作方法,凸显其所辖议题的重要性,达到夯实政府职能,满足文化建设的需要,这样有利于提升其权力位阶。本文将之界定为治理“治理超载”的技艺,聚焦回应“公共文化服务何以成为地方政府部门治理超载议题以及如何运用治理技艺化解事务重要与职能弱化之间的矛盾”这两个核心问题,具体研究框架如图1所示。

图1 研究框架与基本思路

遵照“内理揭示—案例深描—学理抽象”的逻辑理路,本文从三方面展开研究论述。首先,对公共文化服务的实质内涵和逻辑内理进行客观呈现,着力剖析公共文化服务工作如何成为地方政府部门治理超载议题;其次,通过对工作机制、工作流程和工作方法的系统深描,全景式透视H省省级公共文化服务体系示范区创建工作,揭示其在实务场景中如何运用治理技艺来调和事务重要与职能弱化的矛盾;最后,对压力型体制、晋升锦标赛、政策创新扩散、央地关系和人民治理观等理论议题作出学理阐释。

二、公共文化服务是理解治理技艺的重点场域

(一)技艺内涵与演进:从个体的技艺到统治的技艺

“技艺(technique)”是指富有技巧性的武艺、工艺或艺术等。既强调对一般性经验和知识的学习和总结,也注重通过技巧来对原材料和原事物进行加工与艺术性改造。在中国历史中,技艺更多指向的是个体在“熟能生巧”式的经验总结基础上获得的技能或技巧。唐顺之《封知府朱公墓志铭》称:“彼其所谓有待者,不独操柄也。虽文词、技艺,若可以自振於世者,固亦不能无待也耶?”柯岩在《奇异的书简·东方的明珠三》称:“锦绣、抽纱、漆画、金银宝石镶嵌的那些花鸟、人物的精巧技艺,又使他们叹为观止。”可见,技艺实质上就是某一类人群所掌握的特殊技能。

传统文化中的六艺(礼、乐、射、御、书、数),再如“士兵善武、织女专绣和工匠长刻”等都是一种特殊的个体技艺。早期西方对技艺的认识也符合“个体技艺”特征。海德格尔认为,“技艺是对事物外观的‘知’,及基于‘知’的制作物的产生方式”[11]。柏拉图则将这种“知”具象化为“专家知识(Expert Knowledge)”,亦即熟练的技术掌握者们掌握的专业知识。[12]不同的人拥有不同的专业知识,不同的专业知识形成了不同的技艺,包括治病技艺、工匠技艺和生产技艺等。“木匠做木匠的事,鞋匠做鞋匠的事,其他的人也都这样,各起各的天然作用,不起别种人的作用”[13]。

柏拉图也意识到基于“知识”的社会分工缺乏指示性和原则性,是一种基础性的“牧羊术”或“牧马术”。因而需要指示性的技艺(即“牧人术”)来为众多技艺提供指导、目标和评价,由此形成针对“人”的“统治技艺”。它“不是对马群或其它兽群的管理,而是对人群的集合管理的技艺”[14]。统治作为“一种自上而下,通过权力垄断实现社会管理的过程”[15],统治技艺又分为政治技艺和哲学技艺,二者的区别在于对“由谁来统治”的回答。政治技艺侧重于依靠精英来实施管理;而哲学技艺则依托政治家(哲学王)来进行依法治理。但不论是拥有特定资源禀赋的精英,还是“全知全能”的哲学王,统治技艺在实质上都承认“少数统治多数”是不可逾越的社会法则,隐喻着“统治者与被统治者”的对立,且缺乏民主性和平等性。因此,统治技艺作为指示性技艺,迫切需要民主、平等、法治和自由等属性的注入。

(二)治理的技艺:从治理术到现代治理理论

福柯的治理术(Governmentality)并非出于“规训权力”而对君主作出的忠告,而是集中于对“人口治理”的讨论。“西方政治话语一直延续着一种以社会和人口为目标的治理艺术。”[16]在内涵上,治理术包含以下几方面。首先,确立治理艺术的核心问题是“把经济学(家政学)引入政治实践中”[17],形成一种“经济的治理”。经济的治理既不同于以“道德”为核心的自我治理,也不同于以“政治”为核心的国家统治,而是要贤明合理地施行家政。“如何把经济——即在家庭范围内管理人、物、财产的正确方式(人们期望一个好父亲在跟妻子、孩子和仆人的关系中做到这一点)、使家运亨通的正确方式——把父亲对其家庭的这种无微不至的专注引入到对国家的管理中来。”[18]

其次,治理的终极目标必须回归“人口”,包括“人口的福利,其状况的改进,财富的增加,生命的延长和健康水平的提高”[19]。这既不同于马基雅维利出于保护君权而对治理艺术作出的看法,君主具备的辨认危险(一是外在想征服或攫取君权的敌人,二是没有先验理由接受君主统治的臣民)能力和操纵力量关系的艺术都是为了维持君主与君权之间的脆弱联系;也不同于17世纪末欧洲法学家提出“公共的善”的治理目标,因为这种善的基础源于所有居民对法律的遵循和对君主主权的服从,在实质上并未对马基雅维利的观点作出改进。最后,主权者应该拥有必要的治理知识,理性和有效的治理必须建立在对人口及相关事物的充分认识上。这些知识是人与事构成的复杂体,主权者必须对人和与之相关的“财富、资源、领土、习俗、行为方式、饥荒、事故和死亡”[20]等事件有着清晰认知,才能作出科学的判断,从而实现有效的治理。

治理理论作为治理术的进阶形态,将治理术对人口治理的讨论逐步演变为对政府、市场、社会与公民等主体间关系的探讨,并以一种理论的形式确定下来。治理理论源起于20世纪六七十年代新自由主义提出的有限政府和公共选择学派的“政府失败论”。众多研究者意识到单纯依靠市场力量或政府计划和命令不能实现帕累托最优,凯恩斯提出的“看得见的手”和亚当·斯密所倡导的“看不见的手”都无法有效克服政府和市场缺陷。而内蕴公平、多元、合作、透明、互动和法治等属性的治理理论能够较好地解决政府失败和市场失灵的局面,“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调的失败”[21]。在内涵上,公共利益成为治理理论所追求的重要目标,而非为了实现对人的有效控制和管理。在特征上,“治理的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现;强调国家与社会的合作,模糊了公共领域与私人领域的明确界限,更加强调国家对社会的依赖关系;治理是一个上下互动的管理过程,它强调管理对象的参与;治理还意味着管理方式和管理手段的多元化”。[22]

治理技艺既是福柯治理术的渐进形态,也是对治理理论的内涵扩充和延展,其本质是治理术与治理理论有效结合基础上为政治和社会活动所提供的一系列行为规则和行动指南。随着治理内涵的不断充盈,治理技艺也在相应进行扩充,近年来的合作治理、整体治理、敏捷治理、简约治理和精准治理等都是治理技艺的新形态。

(三)公共文化服务是治理技艺发挥的重点场域

首先,公共文化服务具有“治理事务数量繁多”特征。2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,首次提出既有共性又有特色的基本公共文化服务标准化和均等化构想,后续出台的《中华人民共和国公共文化服务保障法》(简称《保障法》)则是实现这一构想的制度化过程。《保障法》将省、自治区、直辖市、地市、县等不同层级的地方政府所应提供的公共文化服务种类、内容和数量作出了标准划分。公共文化服务工作从顶层设计上就涵盖了巨大的事务量,在自上而下的政令传导和政策执行过程中,公共文化服务事务更会呈现递增趋势。“基层政府提供公共服务是完成上级的行政任务,是‘行政逻辑’而非‘服务逻辑’。”[23]行政逻辑会致使地方政府通过“加量”方式迎接上级绩效考评,使得公共文化设施保有量和公共文化服务供给量都会有所增加。

其次,公共文化服务具有“治理事务内容庞杂”特征。文化和公共文化的概念很难明确,文化本身就具有公共属性,冠之以公共的内涵,使得公共文化服务工作包罗万象。《保障法》中所规定的内容就包括了书报阅读、影视观赏、戏曲表演、普法教育、艺术普及、科学普及、广播播送、互联网上网和群众性文化体育活动等。正是文化和公共文化在内涵界定上的巨大难度,在外延事务的管理上便产生了极大的模糊性,呈现出“基层公共文化服务基本特性的内在把握较为缺乏和经验坐标的历史把握较为模糊”[24]两大特点。此外,公共文化服务作为公共服务的组成部分,对其进行界定和指标量化也存在较大困难,从而使得推进公共文化服务工作及判定公共文化服务工作绩效具有相当难度。

再次,公共文化服务存在“事务重要与职能弱化”的矛盾。公共文化服务作为中央层面极为重视的民生工作和政策设计,必须在纵横向度上实现强力贯彻,而地方文旅部门在具体推进过程中则受到匮乏资源禀赋和低权力位阶的影响而陷入“被动”局面,从而产生一种“强执行—弱权力”的矛盾。2018年,党和国家机构改革将文化部和国家旅游局整合为文化和旅游部,这延续了大部制改革的思路,文化和旅游的整合实际上是希望二者更好地融合,文化能够提升旅游的内涵,旅游能够带动文化的发展,从而使得“经济搭台,文化唱戏”落地生根、开花结果。然而主管公共文化服务的地方文旅部门,在权力强制力、资源整合力和部门协同力上与财经、交通、卫生等部门存在较大差距①,权力位阶的弱势地位致使公共文化服务工作陷入“事务重要与职能弱化”的窠臼。

三、机制、流程与方法:省级公共文化服务体系示范区创建的治理技艺

在公共文化服务工作推进过程中,各级地方文旅部门均面临着“事务重要与职能弱化”的矛盾,加之特殊的历史背景和社会条件,推进公共文化服务均等化和标准化难度巨大。对此,H省文旅厅以国家级公共文化服务体系示范区创建为契机,以“省级公共文化服务体系示范区创建”为工作抓手,创设出一系列科学有效的工作机制、工作流程和工作方法。这不仅有效化解了“事务重要与职能弱化”的矛盾,同时还展现了地方文旅部门独特的治理智慧,即一种治理“治理超载”的技艺②。

(一)公共文化服务事务重要与职能弱化的矛盾显现

2010年,《文化部财政部关于开展国家公共文化服务体系示范区(项目)创建工作的通知》印发,决定在全国范围内推进国家级公共文化服务体系示范区创建工作。H省文旅厅在积极落实国家级示范区创建的基础上,主动探索“省级公共文化服务体系示范区”创建工作,以此为工作抓手创新性地推进公共文化服务工作。自2012年第一批省级公共文化服务体系示范区开始创建以来,H省已完成三批次的示范区创建工作,目前第四批次的创建工作正在开展。③但是,在此之前H省文旅厅仍然饱受“事务重要与职能弱化”矛盾的侵扰。

首先,历史欠账问题导致地方文旅部门承担着巨大的事务量。H省文旅厅在进行示范区创建前存在严重的历史文化欠账问题,包括基础文化服务设施、专项资金拨付、人员配备和文化服务工作经验等。在新形势下,H省文旅厅在“历史欠账问题”的压力倒逼下竭力“恶补”公共文化服务工作。H省文旅厅公共服务处L副处长谈道:“我们从2012年开始做省级公共文化服务体系示范区创建工作,而做这个事之前是有很多欠账的,之前的公共文化服务建设是非常差的,要推进这个工作,我们承担着巨大的压力。”(L副处长,访谈资料20220801)

其次,公共文化服务的内涵模糊导致地方文旅部门对如何推进工作缺乏精准定位。诚如前文所述,公共文化服务的内涵难以明确界定,其外延内容又异常广泛,从而使得公共文化服务工作的具体推进存在模糊性。尤其是对于地方文旅部门而言,《保障法》给予的弹性空间既提升了其行政自主性和裁量灵活性,同时也致使相关部门难以实现精准的靶向治理。对于提供什么服务、如何提供服务以及如何进行管理等问题缺乏准确认知,导致公共文化服务工作陷入难以推进落实的窘境。H区C科长谈道:“文化部门本身来说就中国有,在西方国家很难找到一个管文化的部门。公共文化服务也很虚很空,弹性空间很大,管理上比较杂乱,有些东西不知道该不该管。举个例子,搞一个饮食文化节,饮食本来是归市场监督局管,而一旦加上文化就会认为这个事情归文化局管,这样的话,我们是不是就得去管饮食文化?”(C科长,访谈资料20220802)

再次,地方文旅部门的低权力位阶导致机构合作和部门协同难以达成。省文旅厅和市、县(区)文旅局在权力位阶上的弱势地位不仅导致其无法获取与传统行政部门等量的政治权力,同时在资源统筹、部门协调等工作中亦存在式微。在与相关部门进行工作接洽和力量整合过程中,由于地方文旅部门的权力强制性不足、行政级别不对等和管理权限过窄等问题,使其处于“事事都要管,事事管不了”的尴尬境地。H区C科长谈道:“就连简单的‘游学’——就是带着中小学生去大学校园游览,对于我们来说也是有难度的。因为我们H区的行政级别比较低,而大学的行政级别比较高,协调上面很难。他们都属于教育部直属,文化局去联系说实话有些‘撬不动’,就算上级部门出面联系也撬不动,你连大学校门都进不去,疫情期间更是如此了。”(C科长,访谈资料20220802)

(二)以示范区创建为工作抓手调和矛盾

H省创建省级公共文化服务体系示范区中所建立的工作机制、流程和方法体现出地方文旅部门独特的“治理技艺”,在内理上与治理术和治理理论的逻辑相通(见表1)。H省文旅厅创设的“领导小组机制、部门协同机制和政府管理机制”体现出家政技艺和合作技艺的内理,意在消解公共文化服务事务庞杂性;“申请—创建—验收—复核”的工作流程呈现规则技艺的内涵,意在降低公共文化服务事务内容的模糊性;自主品牌打造、“四两拨千斤”资金撬动、赋权行政能人和“千分制”评价体系等独创性工作办法反映科学技艺和善治技艺的内核,意在提升地方文旅部门行政自主性和财政灵活性。

表1 H省示范区创建中的治理技艺、治理实践与超载矛盾化解

1.规范的工作机制纵横消解公共文化服务事务庞杂性

工作机制创设保证公共文化服务工作在纵横向度上实现任务分解,减轻各级地方文旅部门承担的巨大事务量,消解事务庞杂性。在H省省级公共文化服务体系示范区创建过程中,工作机制包括领导小组机制、申请机制、绩效评价机制、考核验收机制、复核管理机制、联席会议机制和部门参与机制等。具体来看,众多的工作机制可以统合到三组对称关系之中。即由“领导小组—政府管理(纵向)”和“领导小组—部门协同(横向)”构成的统筹机制,在内理上从属于“家政技艺”的范畴;纵向上“申请—考评”的上下互动机制,横向上“联席会议—部门参与”的左右协同机制,二者从属于“合作技艺”的范畴(见图2)。

图2 H省公共文化服务体系示范区创建工作机制

首先,纵横两个向度的统筹机制是示范区创建的核心工作机制,以领导小组主导纵向的政府管理和牵引横向的部门协同。领导小组自上而下地为示范区创建注入政治能量,通过领导牵头的方式确保了政策执行力,上行下达,融会贯通。“领导小组很大程度上是为了凸显众多事项中某一事务的重要性并加强与此相关各部门之间的沟通协调而建立,通过调动有限的资源集中于该事务确保决定的较好执行和问题的迅速解决。”[25]S市文旅局Z局长谈道:“因为创建示范区和公共文化服务中心是文旅局来牵头,我们当时成立了一个小组,组长是市长,分管领导是宣传部部长,体制机制建设包括出台文件、成立专门的领导小组和工作专班、召开各项会议、乡镇的检查督办等,这种小组式的体制机制能够帮助我们很好地开展工作。”(Z局长,访谈资料20220730)

在各批次的示范区创建工作中,省级层面建立由省文化和旅游厅、省财政厅领导任组长,两厅相关处室负责同志担任成员的领导小组,在省文化和旅游厅公共服务处设立领导小组办公室,管理示范区创建的日常工作。县(县级市、区)级层面建立主要由县(县级市、区)长任组长,其他部门领导(如宣传、财政等)任组员的领导组织体系。例如,在第三批次的示范区创建过程中,H市就对领导小组机制予以明确(见表2)。

表2 H市公共文化服务体系示范区领导小组名单表

在领导小组机制中,地方政府部门的主要领导对纵向上的政府管理和横向上的部门协同予以宏观把控,对意见不一和职责不清的治理事务发挥关键决策功能。纵向上,从省文旅厅到县(市、区)文旅局,再到乡镇的综合文化站,领导小组是贯穿始终的,各级领导小组负责本级政府部门的管理工作。同时,下级的领导小组负责人(如组长、副组长)又能成为上一级领导小组中的成员,通过领导小组制建立层级联系,避免政治能量流失和政策梗阻。横向上,本级领导小组又能对部门间的合作发挥协调功能。例如,H市领导小组成员涉及“组织、宣传、党校、发改、教育、民政、财政、团委、工会、科协、妇联”等多个部门的主要负责人,通过领导小组会议形式部署工作,统筹部门,整合力量,对工作中的突出问题和主要困难予以协调解决。

其次,纵向上是由“申请—考评”构成的上下互动机制,H省文旅厅在与县(县级市、区)文旅局“上下来去”的互动过程中实现任务的纵向推进与层级分解。按照“创建前、创建中和创建后”的大致流程,二者互动形式表现为“申请创建—审核批复、反馈问题—督查指导、完成创建—评估验收”三组对应关系。在创建前,以县(县级市、区)人民政府作为申报主体,通过逐级上报的方式向省文旅厅和省财政厅申请创建资格,后经H省文旅公共服务专家委员会统一评审,由省文旅厅和省财政厅报省政府批准后公布。在创建中,县(县级市、区)文旅局对创建进展以及相关问题向H省文旅厅进行反馈,同时H省文旅厅、财政厅和专家委员会也会对示范区创建工作进行中期督查,对存在的问题和困难提供咨询意见和指导办法。在创建后,县(县级市、区)文旅局两年创建期满后,H省文旅厅会按照省级示范区验收办法和标准进行检查验收,对验收不合格的进行限期整改,验收合格的授牌“H省公共文化服务体系示范区”。在省文旅厅和县(县级市、区)文旅局的上下互动过程中,“省文旅厅、省财政厅—市州文旅和财政主管部门—县(县级市、区)人民政府和文旅局”间的创建关系以及自身所应担负的主体职责得以充分厘清,“省文旅厅知道该管什么,地方文旅局知道该干什么”,从而在频繁的上下互动过程中明晰治理职责,实现公共文化服务工作的纵向推进与层级分解。

最后,横向上则由“联席会议—部门参与”构建的左右协同机制来实现多主体协作和多部门力量整合,确保创建工作的横向实施。联席会议机制意在通过地方文旅部门和相关机构负责人的协商沟通过程中产出政策,部门参与机制意在通过多主体(部门)合作确保政策的有效执行,二者在彼此配合过程中实现了“制策”到“施策”的阶段转换。联席会议机制在常态化时期通常按期召开会议进行问题研讨,在非常态化时期则随时召开。在示范区创建过程中,H省各县(县级市、区)都具备相对严格的联席会议机制来统筹各方力量,整合部门资源,通过会议研讨的方式针对相关问题给出建议、提出方案、遵照实施。部门参与机制则保障了示范区创建工作的横向实施,由各县(县级市、区)文旅局牵头,同地方财政局、团委、妇联、工会、科协、教育局等部门展开合作。具体来看,多地的示范区创建工作中文旅局和财政局具有紧密关系,二者遵循“文旅局具体推进实施+地方财政局拨付资金”的合作方式。而在牵涉具体事项时,文旅局又会同相关主管部门建立联系,取得合作,由此形成一种“文旅局+财政局+N”的协作模式。当然,左右协同机制既是在整合部门力量和资源,同时也是在进行任务分解和分包,合中有分,分中有合。联席会议机制和部门参与机制的首要目的是将各部门负责人召集起来,实现“大家的事大家商量着办”,但同时也在进行“责任田”划分,确保“办好自己的事”。地方文旅局、财政局、团委、妇联、街道办、教育局、工会、科协、社会组织等在面对示范区创建的共担事务时进行组合搭配,输出集成力量,而在面对“任务包干”式的独立任务时又主动分解,各司其职。

2.严密的工作流程降低公共文化服务事务内容模糊性

严密规范的工作流程作为具备“秩序性”的规则技艺,旨在通过细化示范区创建的阶段任务明确主体职责,继而降低公共文化服务工作内容的模糊性和不确定性。在创建工作中,H省文旅厅构建起“逐级申报—资格评审—资格确定—验收和公示—命名和授牌—建立动态管理机制”的工作流程,并通过通知、标准和方案等形式向地方文旅部门传达创建工作的重点内容。四批次都遵循“六步”工作流程,在形式上可简化为“申请—创建—验收—复核”四个阶段。

在申请阶段,H省文旅厅会先行颁布各批次省级公共文化服务体系示范区创建实施标准,然后发起号召,自上而下地发包给下级部门,再由下级部门自检是否符合条件,自下而上进行层层申报。县(县级市、区)人民政府作为申报主体,县长或副县长在省文旅厅进行申请答辩,通过评审后获得创建资格,县(县级市、区)文旅局作为牵头单位开展创建。在创建阶段,省文旅厅拨付200万专项资金,助推地方文旅部门的示范区创建工作,还会派出专家进行指导,并于一年后进行中期评估;相应地,地方文旅部门会依托省文旅厅拨付的专项资金、地方财政投入和社会融资,按照省文旅厅创建标准进行“四馆三场两中心”④的基础设施建设,迎接验收评估。在验收阶段,由省文旅厅组织专家团队,参照创建标准对地方文旅部门的创建工作进行打分验收,通过验收后予以授牌。在复核阶段,每两年省文旅厅会对已授牌的地方文旅部门的公共文化服务工作进行复核检查,实施动态管理,对于不合格的部门予以摘牌处理。针对工作流程,H省文旅厅公共服务处L副处长谈道:“通过对国家级公共文化服务体系示范区创建的这些经验进行借鉴总结,我们做顶层设计。这是一个从上至下的管理过程,首先有特定的机构、文件,明确工作程序。然后是自下而上的申报,从县到市,层层申报;县政府获得申报资格后才正式进入创建过程,创建满一年后进行中期评估,后面进行验收评估,通过后就授牌;当然通过之后也并不是说我们不去监管了,我们也会对复核分数不通过的地方作摘牌处理。”(L副处长,访谈资料20220801)

针对每一批次的示范区创建工作,H省文旅厅都会在省级层面出台创建方案、标准和实施细则,对创建工作的具体流程和重点内容予以明确(见表3)。

在一整套严密工作流程的规范指导下,地方文旅部门能够清晰认识到应该“做什么和怎么做”,公共文化服务工作内容的模糊性和不确定性得以降低。地方文旅部门可以从“通知、工作方案和创建标准”等众多政策文件中明晰公共文化服务工作的重点内容,在具体的实施过程中找到工作抓手和着力方向,有效降低公共文化服务内容的模糊性,避免公共文化服务工作陷入不知如何推进的误区。

3.独具特色的工作方法提升地方文旅部门行政自主性和财政灵活性

地方文旅部门处于权力位阶的弱势地位,需要一系列创设性的工作方法提升权力强制力、资源整合力和部门联合力。对此,H省文旅厅不仅采取文化品牌打造、“四两拨千斤”的资金撬动和充分赋权行政能人的方式,为县(县级市、区)文旅局开展公共文化服务工作注入弹性空间,提升行政自主性和财政灵活性,同时通过“千分制”的考核体系建设将追求公共利益的“善治”目标纳入考量。

首先,地方文旅部门拥有结合自身特色、打造文化品牌的弹性空间。在示范区创建过程中,各县(县级市、区)文旅局都有各自的品牌和亮点。地方文旅局在扎实完成和执行创建实施标准的同时,也积极结合自身特色,努力打造本土的文化品牌。例如,W市H区作为大学之城,已经连续举办了16届“高校艺术节”;再如S市开展“群众快乐广场大家跳和世纪春晚”活动、Q市的“龙虾文化”等。H省文旅厅在为地方文旅局设定规定动作的同时,也为其结合实际打造文化品牌的“自选动作”留有空间。

其次,以“四两拨千斤”的方式撬动地方财权,通过财权下放激发地方文旅部门自主活力。在示范区创建过程中,H省文旅厅只为地方文旅局拨付200万元的启动资金,而超出部分则需要地方“自给自足”。依托文旅厅200万元的启动资金来完成示范区创建显然不可能,因此,地方文旅局在具体实施过程中通常需要汲取其他的资金投入,如H省文旅厅公共服务处L副处长所述:各地的示范区创建工作如果按照我们的标准,200万元显然是不够的,至少要花两个亿到五个亿,甚至十个亿,否则它完成不了,这在学理上就是所谓的杠杆带动作用。之所以要这样,就是要补齐过去我们在公共文化服务基础设施上投入不足的历史欠账问题。(L副处长,访谈资料20220801)

资金汲取主要有两种形式:一种是经济较发达地区依托本级财政拨付支持。如W市H区主要依托“中央、省和市的转移资金+本级财政投入+各部门、街道资金投入”的方式实现自给自足,稳步推进公共文化服务工作。另一种则是专注于借助地方乡贤和民营企业等社会资本来弥补资金空缺。如D市印发《D市社会力量参与公共文化服务促进办法》,采用税前减免、广告赞助、命名表彰等多项政策,促进社会成功人士捐资修建文体设施和举办文化活动,同时将企业、部门文化资源纳入公共文化服务体系,目前已经引导近3亿元的社会资金投入公共文化服务建设。不论何种形式,以200万元撬动几个亿甚至更多的资金支持是H省文旅厅财权下放的一种表现形式,通过赋予地方文旅部门财政融入渠道的多样性和灵活性,增进其财权和事权上的自主性。

再次,充分赋权于专业的行政能人,通过政治能量注入提升地方政府部门行政自主性。地方文旅部门充分赋权于各级处长、科长和站长等,通过行政能人保持创建定力,提升行政自主性。同时,树立“专业的人做专业的事”的创建风格,通过专业人才确保创建工作的有效实施。例如,L副处长毕业于著名高校W大学,获得文学博士学位,脑子活,文笔好,手脚勤,属于典型的行政能人,文旅厅对公共服务处的充分赋权也为L副处长提供了相当的政治能量。L副处长负责公共文化服务体系的顶层设计和标准创建,保证了示范区创建的全局性和战略性,而且又能通过深入参与专家指导和验收评估等纠偏活动,确保示范区创建在具体实施过程中具有可操作性,提升创建工作的有效性。

最后,在目标导向上构建“千分制”评价体系,在“申请—创建—验收—复核”的工作流程中,“千分制”评价体系是贯穿始终的。《H省公共文化服务体系示范区创建和管理工作方案(2020年修订)》(第四批次)指出,要完善公共文化服务绩效评价体系,要将“设施建设、服务项目和管理制度”等规范性的创建标准纳入指标体系。同时还要研究制定本地公众满意度指标,完善群众文化需求反馈机制,探索建立公共文化服务第三方评价机制,这从属于“善治”目标的基本内容。第四批次示范区创建的“千分制”考核中,涉及公共文化基础设施、公共文化服务的社会供给、公共文化服务均等化和公共文化服务保障等众多善治目标,这不仅能为地方文旅部门的创建工作提供详尽标准和操作指南,还能在目标导向上对地方文旅部门的行为予以规制约束。

四、本研究的相关理论启示

通过H省省级公共文化服务体系示范区创建的案例检视,以示范区创建为抓手创设的“工作机制、工作流程和工作方法”是地方文旅部门治理技艺的显性过程。H省文旅厅不仅针对性纾解了事务数量巨大、事务内容模糊和权力位阶较低等问题,还有效弥合了“事务重要与职能弱化”之间的矛盾张力。同时,通过对“示范区创建”这一典型案例的系统挖掘,独具特色的地方政府部门治理实践对学界诸多理论热点问题亦有启示。

(一)改善压力型体制:地方政府部门中的行政能人是关键变量

在H省省级公共文化服务体系示范区创建中,对“行政能人”的灵活应用是有效调和事务重要与职能弱化矛盾的重要因素。“讲政治、精业务、懂专业、能力强、有情怀”的行政能人亦是调和压力型体制消极效应的关键变量。在本案例中,最为典型的行政能人是H省文旅厅公共服务处L副处长,类似地,还包括T市文旅局文化综合科W科长和H区C科长等。通过对L副处长予以透视,行政能人至少在三个方面克服调和了压力型体制中存在的上下紧张关系。

其一,通过专业知识储备和出色业务能力解读上级政策,克服公共文化服务界定不清和内涵模糊问题。L副处长作为H省知名985大学的博士毕业生,有着丰富的知识储备。同时其自毕业后就一直从事与公共文化服务相关的工作,有着出色的业务能力。因而在面对公共文化服务工作如何推进这项难题上,L副处长深刻解读《中华人民共和国公共文化服务保障法》和《创建国家公共文化服务体系示范区验收标准(中部)》等,起草了《H省公共文化服务保障条例》,牵头创建省级公共文化服务体系示范区,并制定相关创建标准,从省级层面优化顶层设计,为下辖地方文旅部门的公共文化服务工作奠定基调,指明方向。

其二,对工作流程全过程把控,解决任务传导和具体执行中的梗阻现象。L副处长在示范区“申请—创建—验收—复核”的制度设计和环节把控上扮演主角,参与评审申报材料和现场答辩,参加示范区创建督查行动,组织开展相关培训工作,对地方文旅部门业务不清内容和创建盲点提供专家咨询指导服务,通过对整个流程的宏观把控和监督引领厘清地方文旅部门的相关工作职责,确保执行上下贯通,不打折扣。

其三,创设标准化的验收指标和定期式的复核机制,避免“选择性应付和变通式执行”。一套标准化且具备硬性特征的指标体系能够保证公共文化服务工作受到地方文旅部门重视,L副处长针对四批示范区创建工作,在“千分制”的指标体系中融入“一票否决”的硬性指标,通过类似于绩效考核的方式确保公共文化服务工作落到实处。同时,采取2年一次的复核机制对地方公共文化服务工作进行后续监督,以“摘牌压力”催生“鲇鱼效应”,确保公共文化服务效能的持续性产出。

地方治理策略都是在试图实现压力型体制的调适性转变,但是怎么样在不打破压力型体制这个常量前提下,通过授权保护和开发利用体制内的政治资源,获取渐进和累积的治理增量,从而实现从治理增量到治理效能的转变,其关键变量是人的积极性,即在体制内部寻求一种灵活的关键变量—行政能人—调动压力型体制的积极性。事实上,任何地方政府治理都是关于人的治理,只要为特定的治理任务寻求到合适的行政能人,一些体制上的阻滞效应和层级结构溢发的消极因素就能得到有效克服。

(二)创新晋升锦标赛:地方政府部门间为了创新而晋升

GDP作为自变量通常决定了官员能否晋升,这一度成为中国经济飞速发展的有效解释[26]。这种晋升可以概括为“为了增长而晋升”,之后又演化出“为了和谐而晋升”和“为了服务而晋升”等多种模式。而在H省公共文化服务体系示范区创建工作中,地方政府部门呈现出“为了创新而晋升”特征。

首先,晋升指向的是地方政府部门中技术官僚开展的创新锦标赛。晋升主体并非锚定于地方主官(即地方的党政领导),而是深入到具体职能部门中的技术官僚,他们在与同辖区内的其他职能部门的技术官僚展开竞争时,通常以“政策创新和治理创新”的方式博取上级关注,获得晋升。其次,“创新”成为技术官僚晋升的特殊自变量。为了满足“节约成本”和“扩大绩效”的双重要求,具备原创性和新颖性的政策创新和治理创新既能回应自上而下的政绩压力,又能在与其他部门的竞争过程中占据优势地位,还能满足自下而上的民众需求,因此创新成为地方政府部门官员获得晋升的必备条件。

H省省级公共文化服务体系示范区创建作为一项政策创新,有效回应了上行部门(文旅部)的政绩压力、同级部门(政治、经济、环保和社会等)的竞争压力和下行民众的需求压力,满足了政策创新所具备的基本要求。有别于以往晋升锦标赛的传统版本,地方政府部门间“为了创新而晋升”的行为不仅指向地方政府部门中技术官僚的晋升逻辑,而且晋升通常与创新呈现正相关关系。从因果关系上来看,因创新而获得晋升是实务场景中存在的客观情形;从晋升主体上看,晋升并非只有地方主官这一主体,内嵌于地方政府职能部门中的技术官僚也能成为晋升主体。例如在H省公共文化服务体系示范区创建中,H省文旅厅公共服务处X处长因出色的业务能力以及提出的创设性举措,目前正被拟任为H省文旅厅副厅长一职,这种特殊晋升形式印证了“地方政府部门为了创新而晋升”的现象。

(三)充实政策创新与扩散:自上而下垂直扩散与横向水平扩散

H省文旅厅的政策创新遵循了自上而下的垂直扩散和相同行政层级政府间的水平扩散两种传统形式,但也存在领域间水平扩散的特殊形式。首先,不论是项目创设还是政策制定,H省文旅厅的政策创新都源生于文旅部的顶层设计,符合自上而下的垂直扩散。从文旅部创建国家级公共文化服务体系示范区,制定《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》《创建国家公共文化服务体系示范区验收标准(中部)》,到H省创建省级公共文化服务体系示范区,推出《H省公共文化服务体系示范区创建标准》,H省文旅厅对标文旅部展开的政策创新在扩散机制上是自下而上的政策学习,在扩散形式上是自上而下的垂直扩散。其次,H省制定出台的《公共文化服务保障条例》符合横向府际水平扩散的特征。《H省公共文化服务保障条例》并非全国率先,广东和浙江两省是更早的先行者。2011年,广东省率先颁布《广东省公共文化服务促进条例》;2016年,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《中华人民共和国公共文化服务保障法》;2017年,浙江省颁布《浙江省公共文化服务保障条例》;2018年,H省颁布《H省公共文化服务保障条例》,成为“全国第三、中部第一”制定出台条例的省份。《公共文化服务保障条例》在“广东—国家—浙江—H省”的府际流动过程呈现了政策创新的横向水平扩散。最后,H省还存在跨领域的政策水平扩散形式。自H省创建公共文化服务体系示范区以来,类似的全域旅游示范区创建和农业现代化示范区创建等也成为H省政策创新中的新兴内容。这并非是按照地域或区位产生的横向扩散,而是领域间的水平扩散。

(四)校准央地关系:财权事权的责任厘清化解“小马拉大车”问题

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,建立事权和支出责任相适应的制度。党的十九大报告进一步提出“要加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”[27]。党的十九届五中全会再次强调要明确中央和地方政府事权与支出责任,健全省以下财政体制,增强基层公共服务保障能力。

在调动中央和地方两个积极性的前提下,明确中央和地方政府事权和财权的具体边界很有必要,财税体制改革、中央与地方财政事权和支出责任划分改革、转移支付制度改革等众多举措不仅致力于厘清中央与地方的事权财权,同时还为解决“小马拉大车问题”提供新的思路。例如,2018年,国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,明确了8大类18项共同财政事权事项的支出责任、分担方式和保障标准制定等,中央和地方共同担负关涉社会民众基本生活和基础公共服务项目的财政支出,地方政府在事权上保持主动性,而在相对弱势的财权上采取与中央共同担负的方式来获取资金支持,保证地方积极性。

H省公共文化服务体系建设作为公共服务均等化和标准化的必要项,如何实现财权与事权的适配是关键问题。在实务场景中,H省文旅厅为实现财权与事权的适配,采取以200万元撬动更多资金支持的方式调和地方文旅部门“财事”矛盾问题。以省级层面的注意力分配保障公共文化服务建设的事务重要性,赋予地方文旅部门事权能力,同时通过200万元的资金支持吸资引流,调动地方财政支持,使其能够承担与事权相适应的支出责任。H省文旅厅“四两拨千斤”的资金撬动方式是增进地方文旅部门行政自主性和财政灵活性的有效做法,为解决“小马拉大车”问题提供了实践思路。

(五)强化人民治理观:以人民为中心就是社会生产力

习近平指出:“以人民为中心的发展思想,不是一个抽象的、玄奥的概念,不能只停留在口头上、止步于思想环节,而要体现在经济社会发展各个环节。”[28]H省公共文化服务体系示范区创建的具体成效充分反映了“以人民为中心就是社会生产力”的人民治理观。首先,“四馆三场两中心”的基础设施建设稳固“文化阵地”,提升地方群众的文化自觉和文化自信;其次,文化活动的积极开展解决“农村空心化”问题,吸引人口回流,促进乡村振兴建设;再次,大力发展公共文化,推进文旅融合,助推地区经济发展;最后,响应“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”转向,以示范区创建来保障人民群众的基本文化权益。

从文化建设到文化自信,到公共文化服务作为一项让老百姓过上好日子的重要选择被提上日程,再到满足人民对美好生活的向往,足以表明公共文化服务体系建设是关乎民生和关切人民的时代创举。而H省作为体系建设的决策环和执行端,创建省级公共文化服务体系示范区是对“以人民为中心”执政理念的切实践诺,是对人民日益增长的精神文化需求的积极响应,突出反映了“文化也是生产力、文化也可以转化为生产力”的创新发展理念。“四馆三场两中心”的基础设施建设、示范区群众的幸福指数、文旅融合产生的经济效应、文化品牌推介形成的规模经济等都充分体现了文化并非软实力,公共文化服务建设能够通过间接方式转化为经济硬实力。而文化(软)—经济(硬)的质态转变都服膺于“以人民为中心”的理念需求,反映出“以人民为中心就是社会生产力”的特色治理观。

注释：

①文旅部门不仅与传统的行政部门相比存在着明显的权力位阶差异,即使与退役军人事务部这个同时期成立的新部门相比,亦不占优。另一个对比是环保部门,经历了从环保局到环保部再到生态环境部的升格调整,特别是党的十八大以来,着重突出生态文明建设,强化了中央环保督察建制化推进,使得环保力量迅速提升,彻底摆脱了过去权力位阶偏弱的情势。

②为保证研究的严谨性和规范性,本文对涉及的人名、地名等均作匿名化处理。

③自2012年以来,H省文旅厅共主导推动了四个批次的公共文化服务体系示范区创建。按照抽样的相关原则,本文调研访谈中涉及的主要有第一批次:QJ市(简称Q市);第二批次:HS区(简称H区);第三批次:SS市(简称S市),TM市(简称T市),因第四批次仍处于创建中,故未选择相关地区进行调研。

④“四馆三场两中心”指的是“图书馆、文体馆(群艺馆)、博物馆、非遗馆,剧场、文体广场、排练场,乡镇综合文化服务中心和村(社区)综合文化服务中心”。