耕地占补平衡对区域经济的影响探讨——以宁强县为例

□张 韬，杨 瑾，张 浩

（陕西省西咸新区空港新城管委会，陕西 西安 710054）

耕地占补平衡是指将城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩，主要通过土地总体规划，整理若干农村建设用地并复垦为耕地的地块（即拆旧地块），与等面积的用于城镇建设的地块（即建新地块）合并在一起，共同组成建新拆旧项目区。在项目区内，通过土地整理及建新拆旧等措施，在保证各类土地面积平衡的前提下，增加耕地的有效面积，提高耕地质量，实现集约建设用地，进而达到城乡用地合理布局的目标[1-2]。

自2000 年以来，各地通过实施耕地占补平衡项目使国土资源政策充分发挥对地方经济发展及扶贫开发支持的促进作用。经过土地整理，原本分散的居民村落更加聚集，有利于改善农村人居环境[3-4]。同时，将整理出的土地复垦为耕地，增加当地经济收入，节余指标可缓解城镇建设用地指标紧缺问题，推动城镇化进程[5]。

文章通过分析陕西省宁强县城乡建设用地占补平衡项目的土地利用现状、项目区内土地复垦条件，计算复垦后可以获得的收益、土地节余指标收益，发现农民视角的权衡取舍原因、城乡发展的机会成本和沉没成本，阐述市场和政府在耕地占补平衡项目实施过程中的作用，进而为完善耕地占补平衡政策提供有益参考。

1 项目区概况

宁强县位于陕西省西南角、汉中西部，东经105°21′10″～106°35′18″、北纬32°37′06″～33°12′42″。本项目区位于宁强县阳平关镇、代家坝镇、太阳岭镇和苍社镇4 镇，涉及总人口77 636 人，包括4 个镇、18 个行政村，共52 个地块，总面积9.286 hm2。

2 项目区土地利用现状

项目区总面积9.286 hm2，土地所有权属于18 个行政村村集体所有，使用权归各村农民群众，行政村的界线明确，土地权属清晰，无争议。由于宅基地为废弃居民点，采矿地无耕种作物，故项目区的土地垦殖率为0。

3 项目区土地复垦条件

项目区土壤有水稻土、潮土、黄棕壤3 种类型，耕作层较薄。对外交通基本通畅，水泥路连接到外围主干道路，出行便捷，但内部道路质量较差，多为土路，影响了群众农业生产。项目区内涉及搬迁居民160 人，根据相关文件，老旧村庄拆迁辖区内村民统一安置在地势平坦、交通便利的村镇周围，确保群众居住安全，形成村庄用地集约化。

本项目采用参比方法分析拟复垦地块的复垦可行性，即分别对各单元的土地利用程度与该单元原土地的特征参数进行对比，分析评价该单元复垦为耕地的可行性[6]。

根据评价结果，项目区复垦后土地利用为适宜类二等地和适宜类三等地。对村庄复垦后进行土壤培肥和土地翻耕，田块平整后修建田坎。项目区大多数地块无灌溉水源，故复垦后土地利用方向主要为旱地，少量改造为水田。

4 耕地占补平衡土地节余指标出让经济效益

土地节余指标是耕地占补平衡项目建设的产物之一。根据国土空间规划用地指标分配本质来看，是国家利用土地指标在省际、市际、区县发展权的转让博弈，从而促进节约集约用地，实现高质量发展[7]。本次整理土地节余指标可以转让给其他地区进行城镇扩建发展。

本项目通过整理废弃农村居民点和采矿区、整治村居道路、平整梯田、规划水利设施、迁村并居、腾退复垦老宅等措施，共计整理出土地9.286 hm2，相当于可以增加复垦土地9.286 hm2，节余城镇建设用地指标9.286 hm2。

根据全国公共资源交易平台陕西省公共资源交易中心交易公告，研究了近10 年宁强县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交信息，其中土地节余指标出让单价最高达到744.9 万元/hm2，最低为52.5 万元/hm2，平均价格为320.85 万元/hm2。从土地整理到项目结余指标出让成交，平均时间3.4 年。项目节余指标出让平均收益为2 979.40 万元，公式如下。

5 复垦后经济效益

5.1 收益计算分析

经济效益分析主要是项目实施前后项目区农业生产费用和收益变化分析。项目区内复种指数为100%。复垦后根据土地类别种植不同粮食类作物。作物种植面积为水稻0.853 hm2、小麦2.667 hm2、油菜4.667 hm2、玉米1.100 hm2。

根据《陕西省耕地质量等别年度更新评价县级技术手册》，同时经咨询项目涉及村群众了解如下：项目区水田种植水稻，旱地种植冬小麦、春玉米、油菜。宁强县种植农作物投资、产量、单价如表1 所示。平均收益计算公式如下。

表1 宁强县种植农作物投资收益情况

由表1 可知，水稻平均收益14 145 元/hm2，玉米平均收益465 元/hm2，小麦平均收益1 125 元/hm2，油菜平均收益600 元/hm2。

通过相关计算可知，项目区农业年净增产值为1.84 万元，新增粮食产能39.86 t。项目投资回报率公式如下。

在不考虑耕地占补平衡项目节余指标出让所获收益时，每年投资回报率为1.25%。考虑节余指标收益，平均每年投资回报率为102.86%（按节余指标收益使用20 年计算）。

5.2 动态投资回收期

项目的动态投资回收期是指全部偿还项目投资所需要的净收益累计年限，一般单位为年，从项目执行年份开始计算，到项目投资累计现金流量变为0 的年份截止，经历的年数为动态投资回收期[8]。计算公式如下。

式中：CI为现金流入量，即耕地占补平衡项目中经营性用地的收入；CO为现金流出量，即耕地占补平衡项目中发生的各项资金投入，包括土地整理、补偿款、青苗款、各项税费等；（CI-CO）t为第t年的净现金流量；n为年数投资回收期。为了预测回收资金风险，对投资方案作出初步评价。

项目第1 年总投资146.61 万元，第1 年土地无法耕种，现金流出量为0；第2 年及以后每年均为土地耕作投资，计算出现金流入量CI=93 966 元，现金流出量CO=112 348 元，（CI-CO）=18 382 元。在不考虑耕地占补平衡项目节余指标出让所获收益时，根据以上数据及公式计算出动态投资回收期t=79.76 年（取整为80 年）。如考虑节余指标收益，节余指标成交时间即为动态投资回收时间，即t=3.4 年。

5.3 净现值（NPV）

净现值是按照行业基准的收益率或设定的折现率，将项目执行期内每年的净现金流量折现到项目执行期第1 年的现值之和，该指标为动态评价指标，计算公式如下。

式中：NPV为净现值；（CI-CO）t为第t年的净现金流量；i0为折现率。

净现值可根据项目现金流量表计算，NPV≥0，耕地占补平衡项目方案在经济上可以被接受。在不考虑耕地占补平衡项目节余指标出让所获收益时，根据以上公式及数据计算得出，折现率i0=0.003 8%。如考虑节余指标收益，折现率i0=173%。

5.4 内部收益率（I RR）

内部收益率是在项目执行期内，每年的现金流量净现值总和等于0 时的折现率，其反映了项目投资的盈利率，是评价盈利能力的动态评价指标[9-10]，计算公式如下。

耕地占补平衡项目执行之前，投资方一般会设定目标收益率i0，当IRR≥i0时，该项目的执行对于投资方来说是盈利的。

5.5 项目单位面积投资

项目新增耕地平均投资为157 882.8 元/hm2，公式如下。

6 耕地占补平衡项目经济学分析

耕地占补平衡是现代社会用政治、经济等手段为促进社会综合发展与公平的整体利益最大化采取的一种措施。社会经济的综合发展和城乡整体利益强调，既要注重土地资源盘活的合理性，也要注重维护农民权利[11]。

6.1 农民视角的优劣势权衡取舍

对于农民而言，耕地占补平衡项目的实施可以整顿居住地分散、交通不便、卫生脏乱差等问题，增加耕种农田面积，提高经济收入[12]。对于宁强县耕地占补平衡项目区而言，耕地占补平衡项目节余指标不出让，项目投资折现率只有1.25%，当项目节余指标成交后，投资回报率是102.86%，后者几乎是前者的100 倍。由此可见，耕地占补平衡项目的执行效果显著。对于项目区内的农民而言，不仅可以拿到补偿款，还可以在项目执行期后的每一年增加经济收入，享受因项目实施带来的交通便利、水利灌溉方便、卫生环境整洁等公共福利。

6.2 城乡发展的机会成本和沉没成本

土地节余指标竞拍是耕地占补平衡项目建新区的前提。拆旧区通过土地整理获得更多的耕地，在保持总耕地不变的前提下，将节余的土地指标挂牌竞拍，给予其他地区发展城镇经济的机会[13]。

宁强县通过执行本次耕地占补平衡项目，整理土地9.286 hm2，节余土地指标9.286 hm2，挂拍土地指标获得者付出约2 979.40 万元的土地指标费，即可获得在城镇建新区的机会。如果不付出这笔土地指标费，就会错失对应土地面积带来的收益。

对于宁强县项目区而言，土地节余指标转让给其他地区是依托自身未来的发展机会获得了当下财富收益，这种损失的未来发展机会为沉没成本，即对应土地带来的收益[14]。

6.3 市场的作用

在经济学上，边际量是指在一定影响因素下某个经济变量的变动量。当边际收益大于边际成本时，理性决策者会选择采取这项行动，通过城乡建设用地占补平衡实现城乡发展权转移。

占补平衡是通过把城镇建设用地增加与农村建设用地减少和复垦相关联，将安置复垦后的节余指标额度配置到城镇地区，为土地发展权在城乡间转移提供基础。本质上是对土地发展权制度的完善，其运行机制取决于城乡地租势差及复垦和建新边际成本与收益的考量[15]。

6.4 政府的作用

项目区土地经营实行以家庭联产承包为主的责任制，规模小、经营分散、经济实力弱、市场化程度低，加上乡村信息闭塞，服务、销售等体系不完善，农业产前、产中、产后服务跟不上，在一定程度上影响了农业发展[16]。

政府相关部门应强化项目区服务的体系功能，建立公平、公正、公开制度，充分尊重农民意愿，合法合理征收土地，与农民利益共享、风险共担，有效解除群众在住址变更、文化生活、耕作习惯等方面的后顾之忧。土地节余指标在市场交易过程中，当市场失灵时，政府政策可以承担优化资源配置的作用，指导市场公开、透明交易，促进效率提升，保证社会经济的健康可持续发展[17]。

7 结束语

耕地占补平衡制度是在人口承载能力下协调耕地资源和经济发展的平衡制度。近20 年来，随着耕地占补平衡政策的实施和发展，我国耕地占补平衡研究不断丰富和完善，耕地占补平衡的最终目的是保证耕地生产力的平衡，确保粮食安全。目前，大多强调数量和质量的平衡，忽视效益平衡，致使区域范围内耕地生产成本提高，收益下降，农业生产遭受损失。文章认为，耕地占补平衡的收益平衡同样十分重要，应得到重视。