“润滑剂”还是“绊脚石”:政府自身消费与地方政府效率——来自地级市“三公”消费的经验实证

祁 毓 林佳颖 童泽峰

(中南财经政法大学,湖北 武汉 470073)

一、引言及文献综述

作为确保政府职能发挥的经济基础,政府自身消费的存在有其必要性与合理性,但无休止的铺张浪费、无节制的拨款开支,尤其是过度的“三公”(1)指公务人员因公出国(境)、公务用车购置及使用、公务接待。消费问题逐步演变为制约廉洁政府建设的内在“瓶颈”。鉴于此,严控“三公”消费等公务成本和其它不必要的非理性支出,规范落实经费支出体系,增强预算管理和约束,强化监督机制,有利于节约财政资金、约束官员行为,提高政府治理执策水准。这既有益于切实推进节约型政府机关建设,也对“刀口向内”的政府体制改革、提升政府效率有重要意义。

提升政府治理效能的基础和前提是厘清影响政府效率背后的决定因素。已有研究分别从外部和内部探寻政府效率的影响因素。外部因素如经济开放度(祁毓 等,2012)、市场化进程(Hsieh et al.,2009;高翔 等,2017)等对政府效率产生诸多影响。内部因素则有财政分权(唐齐鸣 等,2012;聂卓 等,2021)、财政压力(徐超 等,2020)、财政竞争(才国伟 等,2011;Bergman et al.,2016;刘江会 等,2017)、财政透明度(崔惠玉 等,2021)等。此外,官员行为(Tran et al.,2022)与晋升激励(王芳 等,2021)也是影响政府效率的重要因素。理论上说,与政府内部治理体系相关的体制因素,如政府成本、政府规模和官员活动等,与官员决策行为和导向密切关联,显著制约政府治理行为,并最终影响政府效率的整体提升。

适度、合理的政府自身消费行为将影响政府的治理水平。政府消费主要包括两类:一类是社会性支出,指向社会公众提供公共服务所产生的支出,如科教文卫等社会性事业方面的支出(吕冰洋 等,2014);另一类便是政府自身消费,即政府运行成本,指为维持政府机构的正常运转对公共资源的消耗(王志涛,2004)。一方面,社会性支出满足公共需求、促进资源配置,具备稳定经济的生产性功能(齐鹰飞 等,2021)。已有研究从居民消费(付立春,2013;王明成 等,2016;Chourchian et al.,2018)、经济增长(Censolo et al.,2008;陈晓光,2010)等方面研究了政府消费的经济社会效应。另一方面,政府自身消费是维持机构正常运转、保障政府治理职能的物质基础,兼备非生产性功能。

值得注意的是,关于政府消费的文献一般倾向于研究社会性支出的经济效应,而相对地忽略政府用于自身运转或与职务相关的消费支出。这类支出是政府消费的重要组成部分,是维持机构正常运转、保障政府治理职能的物质基础,相关研究却很少。原因可能在于,长期以来,政府自身消费被视作影响政府治理质量的“瓶颈”,是腐败滋生的土壤。这体现在两个层面:一是政府自身消费过度膨胀可能导致税收负担向私人部门“转嫁”(Hao et al.,2020;Qi et al.,2022),造成政府过度干预,制约私人部门经营行为与组织绩效的提升(Giordano et al.,2020);二是政府自身消费事关治理廉洁性和行政效率,影响公职人员的履职行为和执策效益。

从组织效用上看,体系内部的消费行为是制约其绩效和发展的重要因素。职务消费是政府维持自身运转、履行职能所必需的投入(顾昕 等,2018)。一些文献从公款吃喝、业务招待费等视角,探究职务消费如何影响企业及公共部门的绩效。这类文献主要围绕“效率观”和“成本观”进行审视。“效率观”文献认为职务消费对组织发展产生某些积极效应,通过促进部门信息流动,提高资源配置效率,从而弥补正式制度的缺陷。如提高企业投融资效率(申宇 等,2016)、经营绩效(田利军,2016;杨理强 等,2017)与经营状况(黄玖立 等,2013)等。如丁远等(2015)研究发现职务消费对组织绩效具有激励作用,在职绩效设置与企业业绩呈现明显的倒“U”形关系。“成本观”文献则认为奢靡性质的职务消费集中反映组织潜在的代理成本问题。在职消费通常能给管理层带来私人收入,是私人隐性收益和代理成本的来源之一,增加私人效用的同时可能减少组织效益(张逸兴 等,2020)。管理者的寻租活动会使资源更多流向非生产领域,导致资源错配与浪费(杨德明 等,2017)。例如,Boon et al.(2014)研究发现行政管理费用会加剧地方政府负担,将资源由公共服务供给向官员个人和机构转移,从而对组织绩效产生负面影响。政府自身消费应当维持恰当的规模,支出较少难以满足政府履行治理职能的现实需要,支出过高则会造成资源浪费甚至带来治理效率低下等问题。

截至目前,相关研究甚少关注政府自身的消费状况,更少有从消费视角探究政府效率的影响因素和优化路径。主要体现在:其一,政府效率研究多集中于外部经济特征,极少谈及政府本身的成本问题,有关自身消费的研究只涉及行政成本,且多为理论层面剖析,实证研究较少;其二,政府消费文献聚焦在广泛性的社会性支出,多研究其经济效应,几乎不涉及对政府本身消费行为的探讨;其三,职务消费、公款吃喝等组织效用文献多停留于企业层面,研究维度还未迁移至政府层面。本文可能的边际贡献在于:其一,将政府效率视作政府自身消费产生非经济效应的重要表征,从政府成本视角补充政府效率影响因素的相关文献;其二,基于手工整理的“三公”经费数据,以“三公”经费支出占比衡量政府自身消费水平,构建指标体系测算地方政府效率;其三,证实政府自身消费对政府效率产生非线性影响,从而能为优化财政支出结构、提升政府效率提供理论依据。

二、理论分析与研究假说

地方政府在财政资金方面普遍存在支出过高、使用不规范等问题(罗文剑 等,2012),尤其是财政资金浪费、使用效率低下和财政预算监督失灵等问题。按照公共选择理论,公共资源浪费和行政成本攀升的内在原因是政府官员开展非生产性寻租活动(董建新 等,2012)。政府行政成本实际上是由政府自身消费所承担(陈志广,2014)。广义上,行政成本指政府机关及其工作人员满足公共需求过程中所必须进行的行政投入或耗费的各项资源;狭义上,行政成本指与职务相关的可变行政成本(杨晓蔚,2006)。职务性消费是政府官员履行职务产生的必要性行政支出。从组成内容上看,职务消费包括公务招待费、差旅费、通讯费等,与“三公”经费支撑的消费项目密切关联。职务性消费反映了政府自身的消费状况,隐含了官员的支出偏好(韩锐 等,2012),具体包括预算偏好、支出结构偏好和职务消费偏好三个方面(罗文剑,2013;徐振华 等,2015)。当外部监督乏力时,地方政府会倾力寻求自身福利和效用最大化(胡春兰 等,2022),追求高标准的职务消费,如建造豪华办公楼、“文山会海”、配置豪华轿车、开展公费旅游等,或运用“自由裁量权”侵占和支配财政资金(王明杰,2016)。

(一)适度的政府自身消费可以提升政府效率——“润滑剂”效应

地方政府是社会公共事务的管理者和公共服务的提供者,与企业或私人部门一样,也需要消耗一定的资源,这种资源消耗以政府本身的有效运转为前提(罗文剑 等,2012)。政府开展自身消费的最初动机是为了维持机构运转、提升人员素质。政府活动依赖于合理的经费调度和派遣方能实现,如落实上级政策、向居民提供公共服务、部门及上下级之间的沟通协调以及公职人员调动和开展执策任务等。此外,政府自身消费还使得官员有条件依靠职务契机从事政务沟通、开展外派学习,从而提升官员的政治素质和公务能力,优化组织管理水平。

由于地方政府在治理过程中存在信息障碍、非制度化和组织激励不足等多重困难,非正式关系貌似成为地方政府维持常态化运转的基础(周雪光 等,2011;严霞 等,2013),政府内部消费可以弥补正式制度的不足,利于招商引资,促进本地经济发展。例如,Wang(2019)研究发现,依靠公款消费等非正式场所建立起来的官员政治网络,对于维持官员互动、调动财政资源等有一定积极作用,利于政府招商引资以改善地区经济。强舸(2019)研究了官场酒文化及其存续的生命力,认为饮酒招待等消费行为能弥补正式制度的不足,促进政府构建上下级信任桥梁,提升组织激励效用,改善其治理绩效。

可以说,理性的政府自身消费行为有助于协调政务关系、促进信息互通,改善资源调配格局。也能在非正式场合中缓解地方政府治理困境,帮助官员快速建立政治联系,有利于形成晋升激励机制和有效鞭策环境,增强上下级之间的职务认同激励,从而发挥组织效用,促进政府效率提升。

(二)过高的政府自身消费阻碍政府效率提升——“绊脚石”效应

“润滑剂”效应解释了政府自身消费在促进地方政府治理水平方面的存续性优势。但政府自身消费规模应维持在合理限度内,否则会成为“绊脚石”,阻碍激励效应的充分发挥。

一方面,过度的政府自身消费影响政府执政公信力,容易造成公共支出结构偏离、财政资源错配格局(De La Croix et al.,2009)。从支出结构上看,高额的“三公”消费会挤占生产性支出,蚕食公共服务支出,激化社会公众与政府之间的矛盾(王佃利 等,2022)。作为政府履行社会功能的资金载体,“三公”消费反映了各级政府部门的信息沟通成本和公共部门的执政方式(Moslehpour et al.,2018)。为缓解财政压力,地方官员往往会通过自上而下的寻租动机和“掠夺”行为,获取更多财政收入,降低政府对资源的配置能力和财政资金使用效率。因此,高额政府消费不仅增加财政压力,增加企业税收负担,还会损害地区营商环境。

另一方面,政府开展过度消费可能引致腐败乱象,容易产生“上行下效”的腐败示范效应(陈刚,2013)。隐蔽性的政府自身消费模式往往带有一定特殊性质的“腐败基因”。公款吃喝、饮酒招待等消费行为使得官员上下级和部门之间的政治沟通网络日趋复杂,导致政策不确定性上升(Qi et al.,2022),提高政府机构内部的沟通成本。在此情境下,政府官员倾向于将更多资源用于维系其政治网络,使得业务招待、公款吃喝等政府自身性消费逐步演变为引致腐败问题的“温床”。这样一来,不仅增加了机构臃肿、官员懒政和决策失误等无形治理成本(毛中根 等,2009),还会减少政府行政精力与正常工作时间,降低了行政效率。

因此,政府自身消费对地方政府效率可能产生两种相反的影响,即“润滑剂”和“绊脚石”,如图1所示。正确认识政府自身消费的适度性对于实现保障机关运转、便捷执法执策和提高官员素质等基本治理目标至关重要。此外,适度的政府自身消费还能通过促进信息互通和人员流动、形成隐性激励机制等方式来缓解非正式制度内在的治理困境,一定程度上有助于提升政府效率。然而,非理性的政府自身消费则意味着对公共资源的挤占与侵蚀,可能导致财政资源错配、公共支出结构扭曲等,进而增加政府机构臃肿、人浮于事以及职能交叉等无形成本,从而造成治理决策失误,其结果可能进一步损害地区的营商环境,并不利于构建良好的政企关系。此外,过度的政府自身消费还会产生腐败示范效应,进一步降低政府行政效率。这些问题都将制约政府效率的持续增长。因此,必须认识到政府自身消费对地方政府效率的双重影响,以确保政府自身消费在适度范围内,并采取有效的治理措施以避免不利后果。

基于上述分析,本文提出:

假说1：适度的政府自身消费可以促进地方政府效率提升;

假说2：过高的政府自身消费则阻碍地方政府效率的提升。

三、地方政府效率测算及特征事实分析

(一)地方政府效率测算

传统DEA模型(CCR模型和BCC模型(2)CCR 模型假设投入产出函数是规模报酬不变(CRS),BCC模型则是对CCR模型的修正,将投入产出函数修正为规模报酬可变(VRS),更加符合实际情况。)在效率测度中得到广泛应用,但因为可能产生多个决策单元(DMU)的效率值都为1的情形,无法对样本进行有效比较。在其基础上发展起来的超效率DEA模型则可以比较决策单元之间的有效性。迄今为止,DEA-SBM模型(DEA Slack Based Model) 在数据包络分析方法中的发展较系统和完善。其中,针对非期望产出情形的超效率SBM 模型允许对效率值大于或等于1的有效DMU进行比较,普遍适用于决策单元较多时的效率评估问题。政府效率是反映政府活动实效、成本与效益、公共服务供给质量、财政稳定性以及政策一致性等方面的多维度概念,为此,本文采用投入导向的超效率SBM模型测度政府效率,并通过VRS和CRS前沿面将地方政府效率分解为技术进步效率和规模效率。具体做法如下:

第一步,将每个地级市政府视为一个决策单元(DMU),构造最优生产技术边界,并将模型设定为规模报酬可变(VRS)。每个城市的地方政府使用的N类要素投入为xt,期望产出与非期望产出为yt、bt。定义t时期内每个地方政府的生产可能性集合为式(1),最大化目标函数为式(2),约束条件为式(3)。因此,超效率SBM模型设定如下:

(1)

(2)

s.t.xn=xnk+s-, yi=yjk+sg,bj=bjk+sb

(3)

第二步,在非径向、非角度、全局性的SBM 距离函数基础上,利用Global Malmquist-Luenberger(GML)指数评估政府效率(GTFP)的动态增长趋势。主要基于GML指数满足生产的动态循环性要求,具备循环累加性质,允许出现技术退步情形,可以对比决策单元相邻两期生产率的演变情况,还可以观测生产率的长期变动趋势。计算方法为:GML= GTFPt/GTFPt+1。GMLt+1>1意味着政府综合效率上升,反之则意味着政府综合效率下降。另外,政府效率(gtfp)可以分解为规模效率(gech)和技术进步效率(gtch),具体分解公式为:

(4)

(二)指标选取

本文测算的关键在于合理选择政府机构运行的投入及产出变量。政府投入往往涉及人力、物力与财力资源,本文借鉴祁毓等(2012)、杜传忠等(2015)的指标选取原则,构建测度地方政府效率的投入产出指标体系。

投入指标体系包括地级市财政供养人数、人均资本存量及人均财政支出三个指标。其中,财政供养人数以城市公共管理、社会保障与社会组织从业人数占地区就业总人数的比重来衡量,反映财政支出所供养的公职人员数。人均资本投入以各地级市国有资本存量除以全市总人口来衡量。对于国有资本存量的估算,本文借鉴刘常青等(2017)对传统永续盘存法的改进,计算公式为:Kt=Kt-1(1-δ)+It。涉及数据包含基期(2010年)的资本存量、固定资产投资额、投资价格指数及资本折旧率δ(3)根据《国有企业固定资产分类折旧年限表》,本文将其设定为7.6%。。人均财政支出以一般财政预算支出除以全市总人口来衡量。

关于产出指标体系,先将地方政府职能划分为5个维度,即经济发展职能、公共服务供给职能、社会公平与保障职能、生态环境保护职能以及民生福利保障职能。基于以上5个维度,分别从9个二级维度确定对应的指标,分别是经济发展绩效、教育事业、医疗卫生、公共交通、社会保障、环境治理、文化事业、设施供应和邮电通信。

上述投入、产出体系的详细指标详见表1。各指标数据来源于《中国城市统计年鉴》、《中国教育统计年鉴》和《中国卫生统计年鉴》等。

表1 测度地方政府效率的投入-产出指标体系

(三)特征事实分析

根据上述指标体系,本文采用MAX DEA软件测算中国281个地级市2011—2018年的地方政府效率及其分解值,政府效率(gtfp)值、规模效率(gech)值及技术进步效率(gtch)值具体的变动情况如图2所示。可以看到,政府效率(gtfp)增长与技术进步效率(gtch)增长的波动趋势大体一致,整体呈现上升趋势,而规模效率(gech)的变动相对平稳。这说明,其间,地方政府治理质量有所改善,政府效率增长的源泉主要归结于技术进步和升级。在变动幅度方面,政府效率(gtfp)、技术进步效率(gtch)的平均增长率均超过1,这得益于其间地方政府加快职能转变、推进治理体制改革取得的治理成效。

图2 地方政府效率、技术进步效率和规模效率的增长趋势

在空间分异方面,不同区域之间的政府治理环境与社会经济发展存在较大的差异,政府效率分布态势与增长特征也不尽相同。图3展示了东、中、西三大区域政府效率的平均增长趋势,呈现东、中、西地区递减趋势。这与高学武等(2013)、唐天伟等(2017)的测算相一致。

图3 东、中、西部地区地方政府效率的增长趋势

究其原因,可能在于,东部地区的地方政府充分依靠其外资、人才优势和技术优势开展地区治理,取得了创新驱动发展的显著成效,而中西部地区的地方政府效率明显低于东部地区,规模效率增长率累积和技术进步增长率累积都相对较少。尽管依托西部大开发战略、“一带一路”建设和各项产业扶持政策,中西部地区已经持续改善了基础设施建设、教育及医疗卫生条件,有效化解了当地经济增长的瓶颈(李茜 等,2019)。但近些年来,西部地区政府效率的增长趋势仍然有所放缓,甚至出现下滑。原因可能在于这些地区的经济发展策略过分依赖政府治理:一方面,地方政府加大财政投入与转移支付偏向,而相对忽略对资源、要素的有效配置;另一方面,过于注重经济赶超目标容易形成资源浪费与生态环境治理压力,不利于政府效率的有效提升。加之,由于人口密集性与经济结构复杂性,中部地区城市大多存在产能过剩等问题。近年来,中部地区的政府效率明显优化,这主要归因于中部地区地方政府坚持贯彻和落实区域协同发展战略,携手共建起经济带、城市群与经济圈,在一定程度上促进了技术、资金资源和人力资本充分流动(刘江会 等,2017),取得了卓越的成效。

四、模型设定与变量说明

基于前文的特征事实分析,本文研究政府自身消费水平对政府效率的影响,构建计量模型进行实证检验。模型设定如下:

yi,t=β0+β1tpci,t+∑βxi,t+γi+δt+εi,t

(5)

(6)

其中:yi,t为城市i在第t年的地方政府效率,tpci,t为地方政府的自身消费水平,xi,t为一系列控制变量。借鉴现有文献,本文基于经济发展、政府性质、社会环境三个维度控制其它因素对政府效率的一般性影响,具体包括人均GDP、人口密度、对外开放、城市化、政府规模、产业结构、财政自主性以及政务规模。γi为城市固定效应,δt为时间固定效应。系数β1反映政府自身消费支出对地方政府效率的直接影响效应。式(6)引入解释变量的平方项(tpc2),检验政府自身消费和政府效率是否具有非线性关系。

进一步地,在机制检验中,政府效率分解成技术进步效率和规模效率,本文将基准回归模型的被解释变量政府效率(gtfpi,t)替换为技术进步效率(gtchi,t)、规模效率(gechi,t),以探究政府自身消费水平对政府效率的影响路径。根据地方政府效率的变动差异主要源于技术进步效率和规模效率的差异,政府自身消费对地方政府效率的影响也应取决于其对技术进步效率和规模效率产生的影响。基于此,在保持原有自变量不变的基础上,本文将技术进步效率和规模效率依次以因变量的形式纳入上述回归模型。变量(4)控制变量数据来自《中国城市统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》以及EPS数据库,GDP、一般财政预算收入与支出等绝对指标均以2010年为基期折算。由于部分城市的“三公”经费数据和用于测算政府效率以及度量控制变量的原始数据存在不同程度的缺失,本文剔除了港澳台地区、4个直辖市、林芝市、那曲市、三沙市等,最终得到281个地级市非平衡面板数据,样本时间跨度为2013—2018年。详细说明如下:

被解释变量:地方政府效率。使用前文测算的政府效率(gtfp)值、技术进步效率(gtch)值和规模效率(gech)值度量。本文还将以窗口DEA测度方法计算的政府效率(score)作为稳健替代指标。

核心解释变量:“三公”消费水平(tpc)。以往研究主要基于社会性支出的角度度量政府消费情况,虽然其能描绘消费支出规模和投入方向,但无法包含官员的隐性偏好和决策动机。本文以“三公”消费(5)“三公”经费数据手工整理自各地级市的政府公报和政府网站。水平作为地方政府自身消费水平的替代指标,具体的计算方法为:“三公”经费支出总额占本级一般财政预算支出的比重。在稳健检验中,以“三公”消费总额占地区实际GDP的比重(tpc_)和各分项支出占地区GDP的比重作为替代指标。

使用“三公”消费水平度量政府自身消费主要基于以下几个方面的考虑:其一,“三公”消费是政府自身消费的重要组成部分,其子费用项目是支撑公职人员开展政务活动、履行政府职能重要的资金基础;其二,地方官员是经费支出项目的直接获益者,“三公”消费水平直接反映地方政府官员的行为偏好与隐性激励机制(Qi et al.,2022);其三,“三公”经费用途有其特殊性,背后往往暗含政府机关治理廉洁性和公务成本问题。

此外,本文的研究对象为地方政府效率,为确保结果的稳健性,有必要控制一系列影响政府效率的其他因素。参考现有文献,在政府性质层面,政府规模(scale)以本级一般财政预算支出占比GDP衡量;政务规模(govs)以政府公职人员数占地区总人口的比重度量;以财政自给率(auto)来衡量财政压力程度,计算方法为本级一般财政预算收入占一般财政预算支出的比重。在经济发展层面,以人均GDP衡量经济发展水平(ggdp),用地区外商直接投资占比GDP来衡量对外开放度(fdi)。社会发展层面的影响因素包含城市化(urban)和人口密度(density)。官员晋升也是影响地方政府支出效率的重要因素(王芳 等,2021),本文以城市GDP增长率在所处省份的相对排名(rank)作为地方政府官员晋升激励的代理指标(徐林 等,2022)。一般而言,GDP增速在各自省份内的排名情况反映地方政府在发展地区经济方面取得的相对绩效,GDP增速越快表示该地方政府的官员所面临的晋升激励程度越大。

变量描述性结果如表2所示(6)因为部分城市经费、测算政府效率原始指标和控制变量的原始数据存在一定程度上的缺失,剔除台湾地区、林芝市、那曲市、三沙市等,得到281个地级市,数据来自《中国城市统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》以及EPS数据库;人均GDP、预算收入与预算支出等涉及绝对数额的指标,均以2010年为基期折算。。

表2 变量描述性统计结果

五、实证分析

(一)基准回归结果分析

利用双向固定效应面板回归模型估计政府自身消费水平对政府效率的影响效应,结果如表3所示。列(1)～(8)分别展示了“三公”消费总额、“三公”消费明细支出及其各自的平方项对地方政府效率的影响。结果显示,未引入二次项之前,“三公”消费水平对地方政府效率的直接影响为正效应,且在1%水平上显著。这说明,政府自身消费对政府效率的直接促进效应大于间接引致效应。公务接待费支出水平与公务用车费支出水平对地方政府效率的影响显著为正,而因公出国项目支出水平的直接影响不显著,这主要与经费支出项目的比重相关。在“三公”经费项目中,公务接待费和公务用车费总额占“三公”经费总额的80%以上,因公出国费用仅是其中较小的部分。所以,上述直接效应主要由公务接待费和公务用车费两大类分项支出承担。加入二次项之后,政府自身消费水平(tpc)与地方政府效率(gtfp)呈现倒“U”形非线性关系。列(2)的结果显示,在最优支出规模以前,“三公”消费占比每上升1%,地方政府效率提升约0.263%;超出最优规模后,随着三公”消费水平的提升,地方政府效率有所下降。此外,分项支出水平的估计结果与总支出水平保持相对一致性。

表3 政府自身消费水平对地方政府效率的影响

上述基准结果证实了研究假说,即政府自身消费水平和地方政府效率之间存在显著的非线性关系,在最优支出界限以内的政府自身消费能促进政府效率的提升,而超出界限则会引致政府效率损失,分别体现为“润滑剂”效应和“绊脚石”效应。一方面,这解释了政府自身消费在促进公职人员执法办事、促进各级部门信息互通、人员流动及调配资源等方面发挥了积极的促进效应,尤其体现在公务接待与公务用车消费项目的组织效力上。另一方面,政府开展自身消费对地方政府效率产生的激励效应还可归因于公车改革方案。自2014年起实施公车改革以来,该项改革的政策红利在于严控公车购置费用、规范政务用车的行为标准、削减“三公”经费开支,有效制约了地方政府的非理性消费,优化了公务出行效率,进一步提高了政府的行政效率。政府“过紧日子”,使其自身运行成本控制在合理的界限以内,充分释放政府自身消费对组织运作体系产生的正向激励效应,进而提高了地方政府效率。

从控制变量的结果来看,政府规模(scale)和政务规模(govs)与地方政府效率(gtfp)呈现显著的负相关。这表明地方政府需要维持适度的规模体量以保证其治理能力有效提升。财政自主度、经济发展水平和官员晋升激励对地方政府效率产生正向的影响。这证实官员晋升激励因素一定程度上能够促进地方政府效率提升(王芳 等,2022),与已有文献的研究结果一致。同时,地区面临的财政压力越大,地方政府越有动力去谋求经济发展,如开展招商引资、以地引资等政府活动,以促进本地经济发展和改善其治理能力。

(二)影响机制分析

为了解政府自身消费影响地方政府效率的影响路径,进一步探究“三公”消费水平(tpc)对政府规模效率(gech)、技术进步效率(gtch)的影响效应。回归估计结果见表4。由于“三公”消费水平的直接效应着重体现在公车费用和公务接待费用,这里仅以两个费用的支出水平作为回归项。结果显示,“三公”消费对地方政府的规模效率的直接影响为显著正相关,对技术进步效率的影响表现为正效应,但不显著。列(1)～(4)的结果表明,“三公”消费水平与政府规模效率(gech)为倒“U”形关系,而“三公”消费对技术进步效率(gtch)的影响为正,但不显著。列(5)和(6)的结果显示,分项“三公”消费支出水平对地方政府规模效率(gech)的影响与“三公”消费总体水平的结果一致。机制分析结果表明,政府自身消费对地方政府效率的驱动作用主要通过规模效率实现,而对技术进步效率的驱动效应明显不足。这解释了为什么总体上政府自身消费对地方政府效率的影响效应为正,同时也说明政府自身消费对地方政府的技术溢出效应并不明显。

表4 政府自身消费对地方政府效率影响的路径分析

可以看到,虽然地方政府的自身消费规模尚在最优界限范围内,但各项财政资金、人员投入的配置仍然需要进一步优化整合。在超出最佳支出规模之后,“三公”消费占比每提高1%,地方政府规模效率会下降0.035%。与对技术进步所产生的不明显效应相比,政府规模效率则主导了地方政府效率的变动。从规模经济角度来看,地方政府的最优规模应当是能够使边际社会成本等于边际社会收益的规模(高雪莲,2007),指的是在长期之内能够使得平均产出成本最低的政府成本规模。规模效率实际上是指政府规模与最优产出规模之间的差距,是基于政府投入取得的效益方面衡量的地方政府效率。上述结果说明,政府自身消费主要通过影响其规模效率,进而影响到政府效率的整体提升。结合理论分析,维持适度的政府自身消费,其意义在于通过保障机构运转所需、便捷执法执策、产生组织效用等,进而发挥对政府体系的规模驱动效应,而超出最优支出的过度消费,则违背了成本-效益原则,通过挤占正常公共支出、提高政府交易成本等途径,对政府效率产生规模损害的负面效应。另外,政府自身消费对地方政府效率的直接正效应则主要得益于历次的政府机构改革有效遏制了政府规模膨胀,进而提高了地方政府技术进步和管理效率。鉴于此,地方政府应充分评估自身财力,投入恰当规模,充分发挥政府自身消费的规模驱动效应,以调动与市场紧密联系的政府活动,促进技术效率升级,从而在整体维度上全面提升政府效率。

(三)内生性问题

政府自身消费成本与地方政府治理行为密切相关,政府效率可能反过来影响本级地方政府的“三公”经费支出规模,由此产生反向因果关系。另外,本文还可能存在遗漏变量问题。因此,本文采用工具变量法来缓解潜在的内生性问题。借鉴吴敏等(2022)的研究思路,构造2013—2018年中央本级“三公”经费增长率与2007年地级市人均公共服务支出的交互项(iv_1)作为解释变量“三公”经费水平的工具变量,以及使用2013—2018年省级“三公”经费增长率(iv_2)作为“三公”经费水平平方项的工具变量。

由于中央层级经费支出安排会对各级地方政府的经费预算编制产生一定的示范效应,因此中央本级“三公”经费变化反映地级市“三公”经费增长在时间上的变化,与2007年的人均一般公共支出交互之后可以捕捉各个地级市“三公”消费水平的时空变化特征。以往年度的地区人均公共服务水平不太会受到之后年度地方政府效率的影响,该工具变量(iv_1)能较好地满足相关性和外生性条件。类似地,省级“三公”经费支出的变化也反映地级市“三公”消费水平的时间和空间变化特征,且上级政府部门安排的经费支出变化不太会受到下级地方政府行为的影响。因此,该工具变量选取分别满足外生性和相关性两大原则。

表5给出使用两阶段最小二乘工具变量回归方法的估计结果。列(1)、(4)显示,工具变量检验第一阶段的F值均大于10,系数在1%水平上显著为正,第二阶段的Cragg-Donald Wald F统计量均大于10%的临界值,表明工具变量的有效性,检验结果均通过了过度识别检验。其中,列(1)、(2)为“三公”消费水平对地方政府效率直接效应的2SLS回归结果,列(4)、(5)为“三公”消费水平对地方政府效率非线性效应的2SLS回归结果,列(3)、(6)为OLS回归结果。在不加入二次项情况下,列(2)显示,第二阶段核心解释变量tpc的回归系数显著为正;在加入二次项情况下,列(5)显示,第二阶段tpc的估计系数为正,在1%水平上显著,tpc2的系数显著为负。就是说,与基准回归结果保持一致。因此,在控制了内生性问题后,工具变量第二阶段回归结果仍然支持基准回归中“三公”消费水平对地方政府效率产生非线性影响的结论。

表5 内生性检验回归结果

(四)稳健性检验

本文从以下两个方面进行稳健检验:一是改变地方政府“三公”消费水平的度量方式,以“三公”经费总额占地区实际GDP的比重(tpc_)进行度量。二是改变地方政府效率(gtfp)的测算方法。本文除了使用超效率SBM模型测算得到的地方政府效率(gtfp)以外,还用窗口DEA方法(7)DEA 窗口是在传统 DEA 模型基础上提出的非参数面板方法,本质上是移动平均,基本思路是按一定宽度将研究期限划分为多个窗口,各窗口下的同一DMU被视为不同的DMU。进行测算得出的政府效率(score)值来替代被解释变量进行重新估计。(8)限于篇幅,未报告稳健性检验结果,如有需要,备索。结果显示,替换政府自身消费水平度量指标后,“三公”消费及分项支出水平与地方政府效率的非线性关系仍然稳健;替换被解释变量后,核心解释变量的符号和系数与前文结果保持一致。因此,可以认为基准回归的结果较为稳健可靠。

(五)异质性分析

为进一步探究政府自身消费与地方政府效率之间的非线性效应,分别检验在不同“三公”消费水平、财政透明度水平、市场化水平以及经济发展水平下,政府自身消费对地方政府效率影响效应的异质性特征。由于政府治理往往具备行为惯性,t-1期的地方政府效率对t期的政府行为会产生一定影响。因此,在动态面板门槛模型中加入被解释变量的一阶滞后项(gtfpi,t-1)。为了进一步探究公共消费与政府效率之间的非线性关系,构建动态面板门槛模型进行异质性检验。以单一门槛为例,模型设定如下:

gtfpi,t=λ0gtfpi,t-1+λ1tpci,t(qi,t≤γ)+λ2tpci,t(qi,t>γ)+∑λx+μi+δt+εi,t

(7)

其中:被解释变量仍为政府效率(gtfp),解释变量仍为“三公”消费水平(tpc),qi,t为门槛变量。选取的门槛变量为“三公”消费水平(tpc)、财政透明度(transparency)(9)财政透明度指标来自清华大学公共管理学院编制的《中国市级政府财政透明度研究报告》。、市场化指数(market)(10)市场化程度指标以城镇私营和个体从业人员数占城镇总从业人数的比重衡量,比重越大代表城市的市场化水平越高。以及经济发展水平(人均GDP的对数,ggdp)。表6显示动态面板门槛效应显著性检验结果。其中,自门槛回归模型存在双重门槛值,第一门槛值为0.065,第二门槛值为2.316;以财政透明度和市场化程度为门槛变量时,回归模型都存在单一门槛值,财政透明度门槛值为68.000,市场化程度门限值为28.409;以经济发展水平(lngdp)为门槛变量时,模型存在双重门槛值6.932和6.530。

表6 门槛效应显著性检验结果

表7为门槛回归模型估计结果。列(1)的自门槛回归结果显示,以“三公”消费水平衡量的政府自身消费对政府效率的影响呈现显著的门槛阶段性特征。当“三公”消费水平低于第一门槛值时,政府自身消费对地方政府效率产生显著的正向效应,其边际效应为0.206,且在1%的水平上显著;当“三公”消费水平越过第一门槛值0.065后,其边际效应为0.131,仍为正向影响;当迈过第二门槛值2.316时,对地方政府效率的影响变为抑制作用,边际效应为-2.335。这说明,政府自身消费对地方政府效率的影响表现出先扬后抑的阶段性异质特征,和基准回归的结果一致。在最优支出规模以前,“三公”消费对政府效率的影响表现为“润滑剂”效应,超出最优规模后,过高的政府自身消费水平则显著降低政府效率。

表7 门槛回归模型估计结果

列(2)显示,以财政透明度为门槛变量时,当财政透明度低于单一门槛值时,“三公”消费水平对地方政府效率产生负向效应;当迈过单一门槛值后,政府自身消费的作用由抑制效应转变为促进效应。这一结果证实了建立廉洁、透明政府治理环境的必要性,因为预算透明程度反映财政信息的公开性与透明性,是遏制腐败、提高政府廉洁程度的必要手段(张培培 等,2016),提高财政透明度会减少公职人员利用财政资金谋取私利的腐败行为(刘生旺 等,2019),有效激励社会公众广泛参与政府预算监督(邢文妍,2020),从而约束政府行为,提升政府治理效能。地区财政透明度越高,越能有效规范政府自身消费行为,越能发挥政府自身消费对地方政府效率的促进效应。

列(3)显示,以市场化水平为门槛变量时,非线性效应与财政透明度的估计结果一致。这是由于市场化程度的提高可以增强要素的流动性,促进市场信息高效互通,降低政府为纠正市场扭曲而支付的额外成本(张同斌 等,2017),有效遏制机构冗员、贪污腐败或资源错配等不利于地方政府效率提升的负面效应。这一结果也证实廉洁高效的地方政府更可能倾力改善本地区的营商环境。

列(4)显示,在经济发展水平约束下,更高质量的经济发展环境有利于释放政府自身消费的“润滑剂”效应。对此,政府应当加快机构体系改革,谋求经济发展和政府效率提高的协同双赢。

上述门槛回归结果表明,应重点关注政府自身消费水平处在倒“U”形曲线右半段的部分中西部城市,尤其是财政透明度较低、市场化进程较慢、经济发展较落后的城市,应该加大财政信息的公开透明,深入推进财政透明体系建设,加快市场化进程,促进政府自身消费维持在合理范围内,从而推动政府效率的持续提升。

六、研究结论与政策启示

本文采用DEA-SBM模型测算地方政府效率,以“三公”消费作为政府自身消费水平的代理指标,实证检验了政府自身消费对地方政府效率的非线性影响,并利用动态面板门槛模型进一步检验门槛异质性。

政府效率的特征事实分析发现:

首先,样本期间,地方政府效率增长态势明显,效率提升来源主要是规模效率的促进效应,呈现以技术优化为主、规模改善为辅的双轮驱动格局。

其次,在各地区的提升幅度上,东部最大,西部次之,中部最小,呈现东、西、中地区递减趋势。

最后,在增长源泉方面,呈现区域差异性,表现为东部地区政府效率的增长主要归于技术进步效应,中西部主要依赖于规模效应,技术改善的驱动效应稍显不足。

实证结果分析发现:

首先,政府自身消费与政府效率呈现倒“U”形关系,在合理范围之内,政府自身消费对地方政府效率产生“润滑剂”效应,超出合理范围的自身消费会成为引致政府效率损失的“绊脚石”。目前,地方政府的“三公”消费水平处于倒“U”形曲线的上升段,发挥对地方政府效率的积极效应,主要得益于地方政府精简机构、简政放权、加快职能转变等改革成效。

其次,政府自身消费对政府效率的影响主要通过规模效应,而技术进步效率的驱动力不足。

最后,在财政透明度较高、市场化进程较完善和地区经济水平较适宜的情形下,政府自身消费对政府效率的“润滑剂”效应更为明显。

基于以上结论,可以得到如下政策启示:

首先,优化政府廉政治理环境、积极调整与优化政府消费性支出与生产性支出比重、规范自身消费是保证公共消费适时发挥多重积极效用的必然选择。地方政府应该采取压缩内部经费、精简机构、简政放权等举措实现职能转变,积极调整并保证政府自身消费支出维持在合理区间内;持续优化公共消费规模和结构,加快建立廉洁型和服务型的地方政府,着力释放政府消费对促进政府效率提升的“润滑剂”作用。

其次,对“三公”消费等政府自身性支出的管控举措应当逐步将系统性总量削减手段逐步转变为重视经费内部结构的合理配置。地方政府应基于自身财政实力,合理规划用于自身消费的最优规模。为此,加强对“三公”经费内部支出结构和支出项目的科学合理配置,以充分释放政府自身消费对地方政府效率的规模驱动效应。继续借鉴公车改革实施方案的成效及公务接待管理改革等相关经验,特别是对与市场联系紧密、与政务执行活动相挂钩、维持机构高效运转的必要性消费性支出,审视其对政府效率提升的激励效用,并对其进行集约化、针对性配置。

再次,应依据本地经济特征、因地制宜调整公共消费与规范自身消费支出。良好的经济社会发展环境与政府效率高度协调。应坚持区域协调发展战略,加强经济圈、城市群以及经济带之间的区域合作力度。尤其是经济发展较落后的内陆地区,要积极借鉴东部地区政府的治理效率提升经验,积极利用东部城市政府技术进步效率改善的外溢效应。

此外,应持续推进市场化改革,加快健全财政透明体系建设,加强制度约束,加速职能转变,畅通财政预算透明体系对政府消费支出安排的约束渠道,并加强财政预算监督,增强民众对财政预算的监督力度,营造有益的治理环境,充分发挥政府消费对提升地方政府效率的驱动效应。