新时期城市轨道交通协同规划管控研究

闫常鑫，刘 勇，郭劲松

（1. 长沙市规划勘测设计研究院，湖南长沙 410011；2. 城市交通大数据与模型仿真技术应用湖南省工程研究中心，湖南长沙 410011）

1 引言

城市轨道交通（以下简称“城轨”）作为大运量、快速度、绿色环保的公共交通系统，在新时期国家“双碳战略”实施背景下成为我国各大城市重点发展的基础设施。在城轨快速发展的同时，城轨建设企业负债增多、政府运营补亏压力加大、规划建设用地矛盾突出等问题也为其未来发展蒙上了阴影[1-2]。此外，城市化进程的不断推进、生态环境保护的日渐紧迫以及高质量发展任务的提出还对城轨规划提出了更高要求。为解决上述问题、满足上述要求，除了通过投融资体制改革、土地出让体制机制改革、工程技术工艺创新等措施提高城轨的内生效益和自身造血功能之外，还应加强城轨规划管控，实现其与土地空间的协调、互动发展。

城轨规划管控是践行城市发展理念、落实城轨规划意图、保障其建设实施条件的重要手段。在国土空间规划体系改革的背景下，城轨与土地空间的协调、互动发展已成为新时期我国城轨规划建设的核心要素。因此，有必要对新时期城轨规划管控的内涵、总体框架以及管控重点进行系统性的梳理，以支撑城市及城轨的高质量、可持续发展。

2 城轨规划管控发展阶段

伴随我国城轨规划建设发展历程[3]，城轨规划管控可分为以线路通道实施条件管控为主、以交通一体化管控为主、以城轨与用地融合管控为主的3个发展阶段。

2.1 以线路通道实施条件管控为主阶段

2008年以前，伴随我国城镇化的起步，城轨的发展以工程建设为重点。为保障城轨建设条件，北京、宁波等城市开展了城轨用地控制规划。这一时期，城轨规划管控重点在于保障工程实施条件和通道安全，在技术理念上侧重于对城轨线路工程实施方案的研究，旨在通过稳定线路通道布局和线站位方案，划定城轨保护范围，为后续规划管理和工程设计提供有效支撑和依据[4-5]。

2.2 以交通一体化管控为主阶段

2008年—2020年，随着城镇化的快速推进，由大规模机动化引发的交通拥堵和环境问题让各城市逐步重视“公交都市”的创建，围绕城轨打造一体化的公共交通服务体系成为社会共识。这一时期，城轨主管部门和运营企业开始关注以城轨为骨干的一体化公共交通服务体系建设，城轨规划管控也逐渐侧重于对交通基础设施要素的一体化管控，管控内容除城轨线路通道实施条件外，还涉及车辆基地、主变电等大宗设施用地以及自行车、社会公共停车场等一体化设施。北京、深圳等城市编制了城轨用地控制性详细规划，为城轨及其一体化设施的建设提供了规划保障[6-7]。

2.3 以城轨与用地功能融合管控为主阶段

2020年以后，随着我国经济社会发展由高速增长转向高质量发展，城轨也从“重建设”向“重运营”转变，以公共交通为导向的开发（TOD）模式开始受到政府和行业的关注，由此产生的城轨投融资体制机制改革、站城一体化开发、“建轨道就是建城市”等理念也逐步深入人心[8]。城轨在原有主体交通功能的基础上，被赋予了引导城市用地开发的职能。如何促进城轨与用地的融合发展成为新时期城轨规划管控的重点和难点。为此，各城市政府相关主管部门和业界开展了对于城轨规划管控新模式的诸多探索，但由于受城市规划管理体系的限制，未取得实质性进展。

3 新时期城轨规划管控要求

3.1 国土空间全域全要素用途管制要求

国土空间用途管制制度是我国生态文明制度体系的重要组成部分，是国土空间开发保护的基础性制度。党的十八大以来，我国对国土空间用途管制进行了一系列的体制、机制探索。2019年，中共中央办公厅发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号）[9]，提出“形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，对所有国土空间分区分类实施用途管制”，标志着我国在经历土地用途管制、生态要素用途管制、自然生态空间用途管制3个阶段后，正式迈入国土空间用途管制阶段。新时期国土空间用途管制的要求是既能引导与管控宏、中观的主体功能，又能落实微观地块利用与保护的具体规范和细则，从而满足空间管制、项目管制和质量管制的需要，即实施国土空间全域全要素用途管制。

三区三线和规划分区是国土空间全域全要素用途管制的重要抓手。在国土空间规划阶段划定三区三线和规划分区时，一方面要求用途管制规则和管控程序具有一定的刚性，另一方面对于线形基础设施，应考虑到其规划及邻避项目等存在较大不确定性，在进行廊道管控时允许存在一定的空间调整弹性。因此，加强线形基础设施规划与国土空间用途管制的协调衔接，成为落实国土空间全域全要素用途管制的基本保障。对于作为重要线形基础设施之一的城轨而言，加强其线网规划与国土空间三区三线等的前期功能及边界协调，可在确保城轨线网规划合法性、协调性的同时，保障国土空间用途管制的刚性。

3.2 国土空间规划“一张图”要素管控新要求

为实现“多规合一”的国土空间规划，应构建国土空间规划“一张图”，以保证各类空间管控要素精准落地[10]。城轨作为重要的城市基础设施，涉及车辆基地、主变电站等大宗设施用地，是国土空间规划“一张图”要素管控的重要内容。随着国土空间规划管控刚性的不断强化，对城轨线路通道和设施用地控制精度的要求也日益提高。

目前，城轨线网规划的重点在于明确发展目标和功能定位、锚固线网架构、框定线网规模，而对于线路通道路由和大宗设施用地控制尚未展开深入研究，难以满足国土空间规划“一张图”要素管控和规划传导的精度要求[11-12]。因此，城轨规划管控应强化对于城轨线路通道方案工程可行性的研究，加强大宗设施用地规划与国土空间规划管控要素的协调，做到边界落定。

3.3 轨道引领城市高质量发展新诉求

新时期，城市高质量发展在本质上要求走绿色、集约、高效、低碳、创新、智能的新型城镇化道路，形成TOD开发模式成为各个城市的首要选择[13]。城轨作为一种城市触媒，在引领并支撑城市高质量发展方面具有独特的综合效能优势，加强城轨与其沿线用地的耦合发展是新时期城市空间发展的主要方向。相比于之前聚焦于城轨线路实施条件，新时期的城轨规划管控将更关注城轨建设与沿线用地开发的互动和一体化发展，以最终实现城市空间功能的一体化。

4 新时期城轨协同规划管控方法

为满足新时期国土空间规划管控的新要求，顺应城市规划建设的新趋势，本章将结合长沙市轨道交通规划管控的实践经验，对新时期城轨协同规划管控的内涵、总体框架及管控要点进行阐述，以期推动城轨规划管控方式从交通要素一体化管控向城轨与用地功能融合管控转变。

4.1 城轨协同规划管控内涵及总体框架

新时期，城轨协同规划管控的内涵是以城轨功能要素为核心，通过城轨基础设施要素管控、用地符合性功能管控及周边用地开发管控，推动城市空间功能的融合。其中，基础设施要素管控是基础，可落实城轨线网所承载的物理实体空间；用地符合性功能管控是保障，可提高城轨用地的符合性；周边用地开发管控是支撑，可保障交通空间与城市空间的融合互动。城轨协同规划管控的总体框架如图1所示。其可通过城轨这条纽带，向上与国土空间规划协调衔接、向下引导周边用地开发，并最终在片区用地控制性详细规划中得以实施，从而实现轨道引领城市高质量发展的愿景。

图1 城轨协同规划管控总体框架

4.2 城轨协同规划管控要点

4.2.1 城轨基础设施要素管控

城轨基础设施是组成城轨网络的基本单元，主要包括线路通道和大宗设施用地两大要素[14]。线路通道要素管控侧重于对线路工程实施方案的研究，应针对沿线重难点区段或节点提出初步可行的线路控制方案，明确关键节点的换乘衔接形式，提出线路的敷设方式建议及控制要求。大宗设施用地要素管控是以城轨网络资源共享为基本出发点，对车辆基地、主变电站、控制中心等城轨大宗设施用地进行选址研究，通过对用地权属、规划、敏感因素等的权衡考虑及协调，提出大宗设施用地的推荐或备选控制方案。

在进行城轨基础设施要素管控时，针对规划“控不住”“控不准”、难以传导落实的问题，一方面应将城轨大宗设施用地纳入国土空间总体规划中，作为总体规划强制控制设施进行黄线管控；另一方面，应结合城轨工程实施方案划定城轨控制保护区，并将其纳入城市规划管控依据图中，按照规划、在建、已建分类分阶段入库进行动态更新维护，以支撑日常规划管理工作的开展。

此外，应根据城轨线路与道路的空间关系，为城轨线路及车辆基地、主变电站分别制定详细的规划控制保护地界标准。例如，长沙市制定了轨道交通规划控制保护地界标准，并将其纳入《长沙市城市规划管理技术规定》[15]相关条款，为长沙市轨道交通线网规划控制提供了法规保障。其具体内容如下：对于规划布局于道路红线内的城轨线路，以城轨线路中心线为基线，以每侧60 m且保证控制边界距离道路红线不少于30 m为标准划定规划控制保护界线；对于规划布局于道路红线外的城轨线路，以城轨线路中心线为基线，从每侧60 m为标准划定规划控制保护界线，有特殊需要时另外进行专项研究；对于车辆基地和主变电等大宗城轨设施用地，根据用地选址边界划定规划控制保护界线。

4.2.2 城轨用地符合性功能管控

城轨作为国土空间的重要线形基础设施，具有线路通道技术标准高、附属设施用地规模大等特征。地方政府基于对土地开发影响等的考虑往往不愿意落实车辆基地、主变电站等附属设施用地，或者将其布局在城市外围乃至城镇建设用地之外，导致在线网规划阶段无法完全实现通道稳定、设施落地，从而使城轨与城镇开发边界、永久基本农田等用地矛盾突出，极大影响了规划管理的严肃性以及城轨的建设实施。

新时期，在国土空间全域全要素用途管制刚性不断强化的趋势下，城轨基础设施要素必须符合国土空间规划强制性内容的要求，因此应加强城轨规划与城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线、文物保护紫线等核心要素管控边界的协调衔接，将城轨基础设施要素与国土空间规划敏感性要素之间的协调前置，从而保障城轨用地的合法性，如图2所示。具体来说就是要做到：将城轨线路通道及设施用地尽量布局在城镇开发边界内，不占用永久基本农田，不侵占生态保护红线，不侵入自然保护地和文物保护单位的核心保护区；对于为保证城轨设施用地完整性及连续性必须侵入相关控制范围并经专题论证证明无法避让的情况，需通过优化控制界线或对城轨采取隧道穿越和减振降噪等工程措施以降低对国土空间规划敏感性要素的影响。

图2 城轨规划与国土空间规划协调重点

为此，长沙市在国土空间规划编制阶段加强与城轨等重大基础设施规划的协调，通过合理协调城轨基础设施布局及三区三线等管制分区划分，并分类、分区提出切实可行的规划调整建议，在保障国土空间全域全要素用途管制刚性的同时，保留了一定的城轨用地功能调整弹性。

4.2.3 城轨周边用地开发管控

城轨周边用地是城轨功能效益实现的核心承载区域。城轨周边用地开发管控是实现从交通要素一体化管控向城轨与用地功能融合管控转变的关键，其重点在于结合城轨站点功能布局，对站点周边500～800 m范围内的用地开发模式、性质、强度进行一体化综合设计，即对城轨周边用地实施TOD开发。城轨TOD开发分为TOD专题研究、TOD专项规划及TOD城市设计3个层次。其中，TOD专题研究是推进城轨与用地融合管控的基础，重点是明确城轨周边重点协同规划管控地块；TOD专项规划是专题研究的继承和深化，重点是明确近期建设线路站点周边核心区域综合开发的总体策略、功能定位、开发规模及公共服务配套设施要求等；TOD城市设计旨在落实规划管控方案，为城轨站点周边用地控制性详细规划的优化调整提供依据。上述三者分别对应城轨线网规划、建设规划、工程设计3个阶段，在研究内容和深度上层层递进，协同一体，为推进城轨与用地功能融合管控提供空间载体和技术依据。

为推动城轨与用地的融合发展，长沙市从政策引导和体系建设2方面着手开展城轨周边用地开发管控。在政策引导方面，长沙市相继出台《关于推行轨道交通场站及周边综合开发模式（TOD）的实施意见》[16]、《长沙市轨道交通场站及周边综合开发（TOD）实施细则》[17]等文件，旨在通过制度保障及机制建设全方位推动城轨与用地功能的融合管控。在体系建设方面，长沙市根据城轨和用地规划编制程序[18]，构建与国土空间规划编制体系相衔接的“轨道 + TOD”一体化规划体系，针对城轨规划建设和用地开发开展全过程融合衔接，如图3所示。此外，长沙市目前正在协同国土空间规划、长沙市轨道交通实施性研究及用地控制性详细规划等相关单位部门，开展TOD专题研究，以期为后续TOD专项规划和城市设计提供技术支撑。

图3 长沙市轨道交通TOD规划体系

5 结语

城轨规划管控作为落实上位规划意图、向下传导预留规划实施条件的专项，已得到各个城市规划主管部门的重视并被纳入城市及城轨规划体系。推动交通要素一体化管控向城轨与用地功能融合管控转变成为新时期城市高质量发展和国土空间规划管控的内在要求。长沙市从城轨基础设施要素管控、用地符合性功能管控及周边用地开发管控3方面着手，构建城轨与用地功能融合发展的规划基础，并通过重构城轨规划体系、加强城轨与国土空间规划的要素功能协同、搭建城轨TOD规划体系，全方位推动城轨与用地功能融合管控，以助力轨道引领城市高质量发展。其经验可为其他城市实施城轨规划管控提供参考。