超大特大城市风险防控研究

李智

超大特大城市是人口密集、风险集中、管理复杂的重点地区，其关键基础设施一旦遭到破坏、丧失功能，会扰乱城市正常生产生活秩序，威胁人民群众生命财产安全，甚至危害国家安全。近年来全球主要城市遭遇燃气爆炸、桥梁倒塌、楼房倾倒、城市内涝频率加大，暴露出城市关键基础设施安全管运存在漏洞短板。在关键基础设施遭受攻击和损毁风险日益加剧背景下，建议重点关注“城市生命线类”“生产安全类”“关键信息类”“人员密集场所类”四类关键基础设施，加强风险预警，重点补齐建设、管运短板，增强抗风险、抗冲击及快速恢复能力，提升城市整体韧性。

一、我国超大特大城市关键基础设施灾害事故原因分析

（一）城市建设存在“重面子、轻里子”的理念偏差

超大特大城市发展建设速度快，但存在对防灾减灾准备不足、防范治理措施不到位等问题。此问题在河南郑州“7·20”特大暴雨灾害中尤为突出，郑州雨水管道2400余公里，与建成区面积相当的城市相比相差超过一半，灾害调查报告显示郑州市主城区有38个排涝分区，只有1个达到了规划排涝标准，部分分区实际应对降雨能力不足5年一遇（24小时降水量127毫米），同时有的排水泵站位于低处极易受淹失效，地铁、隧道、立交桥等防涝排涝能力明显不足。

（二）相关人员和主体存在“重发展、轻安全”的意识偏差

安全管理疏忽、管理人员安全意识薄弱，是大多数关键基础设施遭受攻击或事故破坏损毁的首要原因。一是对新型攻击风险的防范意识不强。相关研究表明，1/3的关键信息基础设施安全事件涉及人员安全管理责任，70%—80%的网络攻击都在内部人员直接或无意的协助下完成。二是对极端气象灾害的多发性、危害性认识不足。如河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告显示，城市主要负责人仍主观上认为北方的雨不会太大，思想麻痹、警惕性不高、责任心不强，防范部署不坚决不到位、缺乏针对性。三是安全教育培训缺失。如天津港“8·12”瑞海公司危險品仓库特别重大火灾爆炸事故暴露出安全生产教育培训严重缺失，部分装卸管理人员无证上岗，部分叉车司机没有经过相关危险货物作业安全知识培训，对危险品防护知识的了解仅限于现场不准吸烟、车辆要带防火帽等，对各类危险物质的隔离要求、防静电要求、事故应急处置方法等均不了解。

（三）防灾减灾设施存在“重规划、轻监管”的标准偏差

一是防灾减灾标准执行不到位。如，我国《室外排水设计标准》明确了北京、上海、广州、武汉、南京、郑州等超大特大城市内涝防治设计标准应该达到50—100年一遇，但在执行过程中有些城市没有达到国家规范要求。二是安全设施建设执行不到位叠加基础设施超负荷运行。如，深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故中，根据相关规划，受纳场规划库容400万立方米，而事故发生时实际堆填量已达583万立方米，严重超库容、超高堆填；同时，受纳场未按要求建设场外坡顶截洪沟和导排水系统，致使山坡地表水汇集并直接渗入。三是违规建设导致基础设施长期处于极限承载状态。如，福建省泉州市欣佳酒店“3·7”坍塌事故中，事故单位将酒店建筑物由原四层违法增加夹层改建成七层，长期达到极限承载能力并处于坍塌临界状态。

（四）运营管理存在“重硬件、轻软件”的制度偏差

一是事前存在风险监测预警滞后和险情处置失误问题。如，深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故中，事故企业错误采用顶部填土方式进行处理，使已经开始失稳的堆填体后缘增加了下滑推力；同时，由于未发出事故警示、未向当地政府和有关部门报告，贻误了下游工业园区和社区人员紧急疏散撤离的时机。二是事中响应联动机制不健全。如，河南郑州“7·20”特大暴雨灾害中，在市气象局连发五次暴雨红色预警后才启动Ⅰ级响应，但交通、教育、城管等部门没有及时采取防范措施，企事业单位正常上班、学生正常上课，地铁5号线在已经有积水进入轨道的情况下仍在运行，造成重大人员伤亡。

二、当前我国超大特大城市关键基础设施面临的潜在风险研判

（一）“灰犀牛”风险：基础设施老化叠加地方政府财力减弱

超大特大城市建设起步较早，与其他城市相比，基础设施老化弱化问题更加突出。近年来，我国超大特大城市部分设施设备老化落后、监管缺失，燃气泄漏爆燃、供水管网泄漏、路面桥梁坍塌等事故造成了严重的人员生命和财产损失。与此同时，我国超大特大城市整体财政自给率下降，城市自身保障基础设施运营维护能力有限。2020年，21个超大特大城市中，仅深圳、南京、杭州、沈阳4市市辖区财政自给率高于90%，大连、天津、广州、西安、武汉等城市市辖区财政自给率不足60%，重庆、哈尔滨城市市辖区财政自给率不足50%；同时，2010—2020年，除沈阳、深圳、成都三城以外，其余18个超大特大城市市辖区财政自给率均出现下滑。其中，广州市辖区财政自给率下滑最为明显，10年间下降了31.2个百分点；武汉、哈尔滨、郑州下滑超过20个百分点；长沙、重庆、杭州、北京、济南、西安、大连、天津、东莞等城市下滑超过10个百分点，未来面临较大的基础设施维护财政支出压力。

（二）高负荷承载风险：人口流动性、集聚度不断增强导致局部基础设施“高风险、高负荷、高压力”

超大特大城市人口呈现高集聚度、高流动性变化态势，对于城市关键基础设施的负荷和管运带来潜在风险和挑战。一方面，流动人口持续向超大特大城市聚集。第七次人口普查显示，深圳、上海、广州、成都、北京5市流动人口合计占全国流动人口的13.08%，绝大部分省会城市吸纳本省流动人口占比在10%到25%之间，武汉占比达30%，长春、成都、西安、西宁占比则都在40%以上。另一方面，城市内部局部地区人口高度密集导致部分基础设施脆弱性风险加大。如，超大特大城市建成区人口密度平均达到1.2万人/平方公里，一些核心城区超过每平方公里2万人，平均每个区的建成区覆盖城镇人口93万人，街道办平均覆盖人口9.5万人，既有人口超过150万的街道办事处，也有一批入住人口超过3万人甚至达到二三十万人的超大住宅小区。

（三）新型攻击风险：网络等新型攻击频次加大、隐蔽性更强

随着5G移动通信及云计算、大数据、AI等技术在各行业的广泛应用，大多数关键基础设施构筑在软件之上，网络安全风险也将遍布在数字经济的众多应用场景之中。当前，针对我国经济发达地区重点领域关键基础设施的网络攻击频次大幅增加，隐蔽性更强。根据绿盟科技统计，网络入侵事件的平均潜伏时间高达359天，75%潜伏周期超过1周，更强的网络攻击隐蔽性为我国城市关键基础设施风险防控带来巨大挑战。另外，我国部分关键基础设施的工业控制系统为多年以前设计，在设计和决策过程中未充分考虑网络安全问题，很多重大基础设施仍在使用老旧操作系统，其供应商早已不再提供技术支持和补丁，面临较大网络攻击风险。

（四）极端天气风险：气候变化对基础设施防灾标准提出更高要求

由气候变化引起的全球变暖、海平面上升、极端气候等问题，给绝大多數国家和城市的经济、社会、环境、安全等方面造成了诸多不利影响。近年来，我国极端天气频发，已造成了重大自然灾害。如，2021年我国共发生42次强降雨过程，面降水量659毫米，较常年偏多6%，东北地区西部南部、华北大部、黄淮大部、西北地区东南部等地部分地区较常年偏多3成至1倍。受极端天气影响，形成重大自然灾害的风险日益加大。

三、超大特大城市风险防控应重点关注“四类关键基础设施”

（一）第一类为“城市生命线类”关键基础设施

包括交通物流、通讯保障、能源供水、医疗卫生等设施，其一旦受到破坏，会严重影响城市功能正常运行甚至带来重大灾难。如，2019年无锡高架桥因货车超载侧翻事故造成3人死亡、2人受伤，造成交通大量挤压拥堵；2021年5月因大风吹扬地膜致接触网故障，造成京广线两天停运24趟始发列车，大量旅客滞留北京西站。

（二）第二类为“城市生产安全类”关键基础设施

包括渣土受纳场、危险品存储仓库等设施，其一旦出现事故或遭到攻击破坏，会造成重大人员伤亡和经济损失。如，2015年深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故造成73人死亡、4人失踪，直接经济损失8.8亿元；2015年天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故造成165人死亡、8人失踪、798人受伤，直接经济损失68.66亿元。

（三）第三类为“城市关键信息基础设施”

第三类为“城市关键信息基础设施”，包括公共通信和信息服务、能源、交通、水利、金融、公共服务、电子政务、国防科技工业等重要行业和领域，以及其他一旦遭到破坏、丧失功能或者数据泄露，可能严重危害国家安全、国计民生、公共利益的重要网络设施、信息系统等。据绿盟科技统计，金融行业、政府机构、运营商是遭受网络攻击最频繁的领域，2021年我国新增应急响应事件比2020年增长了20%。

（四）第四类为“人员密集场所类”关键基础设施

包括综合交通枢纽场站、文化娱乐休闲场馆、旅游景区、商场、医院、校园等人员密集场所，其一旦发生意外或受到攻击破坏，会造成重大人员伤亡和社会恐慌。如，2014年上海“12·31”外滩踩踏事件造成36人死亡；2016年上海“6·12”浦东机场爆竹燃炸事件造成4人受伤，3个国际航班取消或延误；2018年北京西单大悦城商场持械行凶造成1死12伤；2019年北京西城区“1·8”小学伤童事件造成20名学生受伤。

四、增强超大特大城市关键基础设施韧性的相关建议

（一）增强“抵抗力”“可靠力”“灾备力”“反应和恢复力”等核心能力

一是提高关键基础设施应对物理、网络、自然气候的抵抗能力，增强突发事件冲击时基本功能的维持能力，避免关键服务运行中断、设施瘫痪。二是加强关键基础设施在极端条件下的运行可靠性，如，保障供电系统在连续极高温和极低温环境下的稳定运行。三是强化关键基础设施应急备灾能力储备，建设多源供给的基础设施保障体系，推动超大特大城市关键基础设施由集中化、大型化的中心放射式布局向分布式、微循环、多向联通的多节点网络化布局转变，推动在都市圈外围地区，建立关键基础设施灾备中心。四是提升关键基础设施应对突发事件冲击时的快速复原能力，培育一批专业、高效、相对稳定的维保作业队伍，加强应急物资储备，提高应急抢修能力。

（二）完善关键基础设施立法、规划、管理体系等顶层设计

一是加快推进关键基础设施安全保护的立法工作。借鉴美国《关键基础设施安全法案》经验，明确关键基础设施的认定标准，各级政府、有关部门、运营主体保障关键基础设施安全的义务和法律责任等。二是编制全国关键基础设施保护规划。借鉴《美国关键基础设施保护计划》《欧盟关键基础设施保护规划》经验，在关键基础设施风险识别和评估、风险管理、应急响应、跨地区跨行业跨部门间合作和信息共享、关键核心技术和人才保障等方面，明确重点任务。三是建立关键基础设施保护的协调机制。明确关键基础设施保护的统筹协调部门，明确各行业和领域主管部门的保护、监督和管理具体职能，建立协调平台，吸纳各行业关键基础设施运营者参加，建立常态化沟通和信息共享机制，共同推进关键基础设施保护工作。关键基础设施所属城市制定市区两级风险目录，全面落实城市关键基础设施风险管控的主体责任、领导责任、监管责任和属地责任。

（三）确保关键基础设施技术可靠和自主可控

一是确保关键基础设施供应链安全稳定。运营者在保障质量和安全情况下，优先采购使用国内生产的零部件，对于采购产品和服务可能影响关键基础设施安全的，应当按照国家规定通过安全审查。二是加大关键技术攻关力度。支持关键基础设施安全防护技术创新和产业发展，组织全社会力量实施关键基础设施安全技术攻关，提升安全可控整体水平。三是推动关键基础设施研运一体。在关键基础设施运营中，建立健全多种安全能力，针对技术含量较高的领域，建立全生命周期养护和担责机制，培育关键基础设施安全运营维护的人才队伍。四是促进传统与新型基础设施互为灾备、协调发展。科学论证评估新型基础设施技术可靠性和安全风险，加强与传统基础设施优势互补，发掘传统基础设施应急备灾作用。稳妥推进智慧城市建设，合理选择技术路线。

（四）搭建关键基础设施风险综合监测预警平台

对关键基础设施实行清单式管理，搭建风险综合监测预警平台。汇集行业主管部门，以及不同类型关键基础设施运营单位的监测感知数据，建立超大特大城市关键基础设施统一的风险监测、研判预警和联动处置等功能模块，以“一张图”呈现运行状态和风险态势，形成全方位、多层级、立体化的联动应急管理协同处置机制。

（五）增强相关主体关键基础设施安全和风险防控意识

一是强化安全内控和责任意识。加强对关键基础设施运营、管理、操作等相关人员的安全背景审查，并将安全管理人员、安全技术人员培训纳入国家继续教育体系，提高内部人员的防风险意识和技能水平。二是提高全社会公共安全意识。强化公共安全宣传教育，鼓励人民群众举报危害关键基础设施行为和报告风险隐患。加强舆情监测分析，鼓励互联网企业和广大网民发现和举报网络极端言论及相关线索，及时预警和阻止针对关键基础设施的攻击破坏活动，管控可能引发社会恐慌的谣言和不准确信息。

〔本文系国家社会科学基金重大项目“面向现代化的城乡区域发展战略研究”（项目批准号：22ZDA055）研究成果〕

（作者为国家发展改革委国地所副研究员）