我国城乡融合发展进展情况和相关建议

李爱民

城乡融合发展是全面推进乡村振兴、实现农业农村现代化的必由之路，也是实现中国式现代化的重要支撑。党的二十大报告提出，“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。”近年来城乡融合取得显著成效，但也存在突出问题，需要进一步改革创新，建立健全城乡融合发展体制機制和政策体系。

一、城乡融合发展取得积极进展

近年来，党中央国务院高度重视城乡融合发展，采取措施同步推进乡村振兴和新型城镇化，城乡融合发展取得积极成效。

（一）城乡收入差距持续缩小

据国家统计局显示，10年间，我国农村居民收入增长持续快于城市居民，城乡居民收入差距持续缩小，城乡人均可支配收入比从2.81降至2.45（见表1）。与居民收入增长同步，城乡居民消费能力也不断增强，2022年，城镇居民人均消费支出30391元，同比增长0.3%；农村居民人均消费支出16632元，同比增长4.5%，农村居民人均消费支出增速同样远快于城镇。

（二）城乡要素交换明显加快

人口在城乡间流动加速。加快农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务， 2022年我国城镇人口比重增速明显，城镇化率进一步提升。2022年末，我国城镇人口达9.21亿人，占全国人口比重为65.22%，比2021年提升0.5个百分点（见图1）。与此同时，乡村人才队伍建设也得到更多重视，2023年1月，中共中央、国务院印发《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，提出大力发展面向乡村振兴的职业教育，推动城市技术人员返乡创业，促进城乡之间人才要素的双向流动。数据显示，截至2022年底，全国返乡入乡创业人员数量累计达1220万人。

土地改革取得积极成效。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《乡村振兴责任制实施办法》，再次提出“保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”。此前，农业农村部开展农村承包地确权登记颁证工作，将15亿亩承包地确权给2亿农户，并颁发土地承包经营权证书，截止到2020年11月，颁证率已超过96%，进一步激活了土地要素有序流转。到2021年底，全国家庭承包耕地流转面积超过5.5亿亩，有力推动了土地现代化、规模化经营，加速了现代农业发展。2022年1月，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，强调以市场化方式盘活存量用地，畅通劳动力和人才社会性流动，推动技术和资本要素融合发展，统筹资源要素配置服务乡村振兴。

涉农资金显著增加。2022年中央财政预算安排衔接推进乡村振兴补助资金1650亿元，同口径较上年增加84.76亿元，并加大对重点帮扶县的倾斜支持。与此同时，金融对农支持力度也不断加强，近10年来，涉农贷款余额从2013年末的20.88万亿元增至2022年末的49.25万亿元，增长率为135.87%，同比增长13.98%，增速比上年末提高3.04个百分点（见图2），大量用于支持乡村产业发展、乡村基础设施建设和民生工程等。工商资本入乡机制日益完善， 2022年，四川省向全社会推介返乡创业项目242个，引资额达400多亿元，工商资本入乡对乡村振兴作出积极贡献。

（三）城乡面貌改善不断提速

近年来，农村水电路网等基础设施条件得到了全面提升，促进了城乡面貌改善和城乡基础设施一体化。以城乡供水普及率为例，2012年我国乡市政供水普及率仅为66.7%，至2021年已提升至84.2%；2012年我国建制镇供水普及率为80.8%，至2021年提升至90.3%（见表2）。据水利部统计，2022年全国农村自来水普及率达到87%，农村规模化供水工程覆盖农村人口比例达到56%。除此之外，我国乡镇人均道路面积、农村发电设备容量、农村宽带接入用户数量均有了显著增长，城乡电力差距明显缩小，具备条件的建制村基本实现村村通公路、通客车、通光纤、通邮、通快递。

（四）城乡基本公共服务均等化稳步推进

伴随着各类基本公共服务政策和文件的连续出台，城乡基本公共服务均等化持续推进，农村公共服务水平不断提升，2022年教育、卫生、社保等各个领域取得显著成效。教育方面，九年义务教育巩固率提升至95.5%，义务教育阶段进城务工人员随迁子女在公办学校就读和享受政府购买学位的比例达95.2%。卫生方面，通过城乡对口支援，县乡级医疗卫生服务能力持续增强，全国已有87.7%的县医院达到了二级医院能力，45.6%的县医院达到了三级医院能力。社会保障方面，全国养老保险参保人数达10.5亿人，全国社会保障卡持卡人数13.68亿人，并为2687万困难群体代缴城乡居民养老保险费，基本医疗保险参保人数13.46亿人，基本养老服务保障机制不断完善，城乡居民的社会保障服务便利化程度和可及化水平不断提高。

二、城乡融合发展存在的突出问题

城乡发展不平衡、乡村发展不充分是不平衡不充分发展的集中体现，尽管近年来城乡差距日益缩小，但离城乡融合发展的要求还相距甚远。

（一）城乡融合发展区域差异明显

受我国区域发展差异的影响，我国东、中、西、东北地区城乡融合发展存在明显差异。从城乡居民可支配收入可以看出，2021年，东、中、西、东北地区城乡居民人均可支配收入比分别为2.39、2.28、2.60、2.09，东北地区城乡收入差距最小。但从城乡居民人均可支配收入的绝对数来看，东部地区无论是城镇还是农村居民的人均可支配收入都远远高于其他地区，从实际调研来看，东部部分省份城乡融合发展走在全国前列，例如，浙江省2022年的城乡收入比已经下降为1.90，实现了较高水平的城乡均衡。除此之外，城乡融合的差异还取决于所处的具体区位，城市群都市圈范围内、中心城市周边地区城市对乡村的辐射带动作用较大，要素流动较为充分，城乡融合具备较好基础，其他地区特别是偏远农村地区缺乏城市辐射带动，基础较为薄弱，发展相对缓慢。

（二）城乡差距较大影响双向互促

我国城乡差距依然较大。2022年，城乡居民收入比高达2.45，超过国际警戒线，特别是农村居民财产性收入较低，人均可支配财产净收入仅为509元，占农村居民人均可支配收入的2.5%。同时，城乡基础设施和公共服务差异明显，截止到2021年年底，农村每千人医疗卫生机构床位数较之城市少1.46张，义务教育阶段农村学生人均教育经费只有城市的77%。尽管浙江城乡均衡性较好，但浙江省2022年群众“四感”监测数据显示，21.17%的居民仍然认为城乡“差距比较大”，3.16%的居民认为城乡“差距非常大”，主要原因在于城市和农村在“经济收入”（73.05%）、“教育资源”（52.91%）、“医疗资源”（44.62%）等领域存在较大差距（见表3）。基础设施和公共服务水平的落差难以有效吸引城市人才、资本、技术等先进要素流入农村地区，导致许多农村地区劳动力呈现老化、弱化趋势，抛荒弃耕现象严重，严重影响农业产业发展、农村面貌改善、农民收入提高。

（三）城乡融合发展缺乏有效抓手

城乡融合着眼于城与乡的互利共生，但缺乏具体的实施手段和实现路径。一是城市和农村在发展基础、发展模式、发展特点等方面千差万别，目前未将城乡融合发展具体化，城乡融合发展缺乏实施主体。二是城和乡范围广阔，实现城乡空间、基础设施、公共服务、生态环境多方面融合，不可能一蹴而就，必须树立“点状突破、面上铺开”的理念，久久为功，目前还缺乏这样的路径设计。三是推动城乡经济融合的关键是乡村产业发展，但目前还没有形成以集体经济提升为手段推动农村产业发展，增强农村发展内生动力的整体设计。

（四）城乡改革还差“最后一公里”

受城乡二元经济体制的影响，人、财、物等要素在城乡自由流动受到诸多限制，城乡改革还需持续推进。人口流动方面依然存在农业转移人口无法完全融入城市的問题，乡村吸引人才、留住人才、使用人才的通道也还没有完全打开。农村土地制度改革尚须突破，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革这“三块地”改革及农村承包地这“一块地”“三权分置”改革还需要具体的实施细则。城乡金融存在严重藩篱，乡村各类资产抵押担保存在障碍，工商资本下乡在政策上受到谨慎支持，乡村金融资金供给不足等。

三、城乡融合发展需要创新举措

推进城乡融合发展必须遵循城乡发展客观规律，因地制宜，在符合条件地区特别是东部等发达地区率先探索，形成可复制可推广经验。

（一）系统推进，以县域为主体推进城乡融合

县域是连接城市、服务乡村的天然载体，要以县域为基本单元推进城乡融合发展。在县域的空间框架内统筹谋划城镇和乡村发展，确保一张蓝图管全域、设施服务一体延伸、城乡建设协调推进，推动县乡村功能衔接。扎实推动县城补短板、强弱项，推进以县城为重要载体的城镇化，增强集聚农业转移人口能力，提升县城对乡村的辐射带动水平。大力推进乡村振兴，挖掘农村发展潜力，发展壮大乡村产业，提升农民收入水平，实现城乡经济良性循环。

（二）精准施策，划定城乡融合发展实施单元

城乡融合是城乡关系的高级阶段，必须树立久久为功的观念，步步为营、稳扎稳打。可借鉴浙江省共同富裕建设的经验，以社区、村庄等为基础，划定城乡融合基本单元，作为推动城乡融合的空间载体，推动城乡空间规划管控一体、基础设施同规同网、生态环境共融共生，率先实现单元内部城乡融合。复制推广以最小单元模式推动相关领域改革创新，将城乡融合基本单元不断扩展延伸，逐步从“点上创建”向“全域推进”转变，构建从“盆景”到“风景”的转换路径，形成城乡全域“各美其美、美美与共”。

（三）改革创新，加快推进城乡要素双向流动

城乡要素合理配置是城乡融合的关键，必须不断完善城乡要素双向流动体制机制，为城乡融合发展注入动力。持续推进农业转移人口市民化集成改革，落实人地钱挂钩、以人定地、钱随人走制度，破除农业转移人口落户城镇的制度性障碍，不断提升农业转移人口市民化质量。积极营造支农助农的良好氛围，疏通人才、科技、资金等入乡通道，激发乡村发展活力，打造农村创业创新示范样板。在增强乡村金融支持方面，可推广浙江省“农户家庭资产负债表”“整村授信”等融资模式，发展普惠金融，实现金融资源精准配置支农助农。

（四）聚焦产业，推动实施强村富民集成改革

产业兴旺是乡村振兴的重点，也是推动城乡融合发展的切实有效手段，可借鉴浙江“千村示范、万村整治”经验，以产业发展为核心开展强村富民集成改革。围绕发展现代农业、培育新业态积极推进“农业+”行动，打造一二三产业融合的农业全产业链，依托“互联网+”和“双创”推动农业生产经营模式转变，打造农业发展新模式。推动实施农村集体经济巩固提升行动，积极探索强村公司、村庄经营、服务增收、“众筹+”等集体经济发展模式，联动农村“三权”改革，实现农业农村现代化方面取得新突破。

（五）品质提升，推进城乡基本公共服务均等化

城乡基本公共服务均等化是推进城乡融合发展的核心，必须健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。总结推广浙江海盐“标准化+基本公共服务”模式，通过建立“一张清单”“一系列标准”“一套评价体系”，以标准化体系引领城乡基本公共服务均等化，构建覆盖城乡、可持续发展的现代化公共服务体系。还要适当提升公共服务品质，引导优质服务资源向基层延伸下沉，推动服务项目朝着品质化、多样化、品牌化发展，建立优质公共服务供需动态平衡的调整机制。

（作者单位：国家发展改革委国地所）