涉河建设项目事中事后“掌上”监管实践探讨——以广东省广州市南沙区为例

何颖清，潘洪洲，翁忠华

（1.水利部珠江河口治理与保护重点实验室，510611，广州；2.水利部珠江水利委员会珠江水利科学研究院，510611，广州）

2019年国务院印发《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，要求加快各行业事中事后监管标准体系的建立和完善，各部门需严格依照标准对行政许可事项开展事中事后监管。2021年，水利部办公厅印发《水利部办公厅关于进一步加强河湖管理范围内建设项目管理的通知》，要求强化事中事后监管，建立日常监管巡查制度，加强涉河建设项目巡查检查；强调要逐步建立完善涉河建设项目台账，并积极利用卫星遥感、视频监控、无人机等技术手段，动态采集河湖水域岸线、涉河建设项目变化情况，实行动态跟踪管理。2023年水利部印发《2023年河湖管理工作要点》，再次强调“加强事中事后监管，防止未批先建、越权审批、批建不符”，同时要求深化智慧河湖建设，推进涉河建设项目等数据信息化上图。可见，加强涉河建设项目管理，提高监管信息化、智慧化水平，提升监管效能是目前水利工作的重要内容。

传统涉河建设项目监管通过日常巡查、稽查、年度检查、督查等实施，多以实地检查、书面检查为主，对于涉河建设项目事中事后“监”不及时、“管”不到位，各地违法、违规建设现象仍时有发生。为提高涉河建设项目管理水平，提升事中事后监管成效，本文以位于粤港澳大湾区地理几何中心的广州市南沙区为例，探索涉河建设项目事中事后监管新模式。

一、南沙区涉河建设项目现状特点

南沙区是广州市唯一出海通道，也是连接珠江口两岸城市群和港澳地区的重要枢纽性节点。2022年国务院印发《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》，南沙被赋予建设“立足湾区、协同港澳、面向世界的重大战略性平台”的历史使命，未来水域岸线的开发建设强度将进一步加大，南沙区涉河建设项目监管的质与量都面临着重大挑战。南沙区涉河建设项目存在以下特点：

1.项目数量多、种类多，监管任务重

南沙区域内水系众多、河网密布，803 km2内有水系339 条。其中，内部河涌325 条，外部河涌14 条，总水域岸线长度超1700 km，是广州市水域岸线最长的区。水域岸线开发利用项目多，目前在建项目160余个，工程点达240余个。项目涉及高速公路/铁路的桥涵、综合管廊、栈桥趸船、高桩码头、挖入式港池、穿江管道、景观公园、装卸平台、取排水工程、堤防加固提升、船舶修造、岸坡防护等10余个种类，其中线状工程较多，一个批文多个工程点的项目普遍，监管任务重。

2.项目涉及审批主体多，统筹管理难

珠江河口河网区属于防洪潮的重要区域，涉河建设项目管理要求高，涉及河口管理、重要河道管理、护堤地建设项目管理等。尽管原则上“谁审批，谁监管”，但属地水行政主管部门仍对辖区内的水域岸线管理负有责任，因此南沙区对于区内的涉河建设项目实行全覆盖监管。南沙区濒临珠江河口，审批主体涉及流域机构、省、区水行政主管部门以及南沙区行政审批局，审批数据来源多，沟通共享渠道不畅，存在管理难、易遗漏的问题。加之历史审批数据不统一，地理坐标参考涉及多坐标体系，统筹整编难度大。

3.项目规模大、涉及面广，监管难度大

南沙区作为粤港澳大湾区的核心地带，区内大型交通、港口、管线工程等在建重大项目涉及类型较多，如狮子洋通道、广澳高速、南沙港码头等；且项目规模大、建设工程多，如南中高速在区内新建18座桥梁、万环西路扩建14座桥梁；项目施工周期长，如明珠湾隧道建设周期预计长达5年；工程施工方式复杂，包括盾构、定向钻、桩基、围堰、明挖、破堤等；项目监管过程涉及面广，包括上下游、左右岸、内外江、地上地下及多个行业领域，专业性要求高，监管难度大。

二、传统涉河建设项目事中事后监管存在问题

广东省传统涉河建设项目事中事后监管，依照广东省水利厅2016年印发的《河道管理范围内工程建设方案审批事项事中事后监督检查制度》实施，监管方式以书面检查、实地检查为主。具体在实施项目监管中，存在以下问题及不足：

1.涉河建设项目审批数据管理不规范

涉河建设项目涉及审批数据类型繁多，包括水行政许可审批文件、工程建设附图、防洪评价材料、防治与补救措施方案、工程设计图等，这些资料都关乎后续的监管质量。由于目前涉河建设项目审批资料管理不规范，纸质化及电子简单存储的资料不便于向具体监管人员交底，存在保存、交接、查询、展示等环节易遗漏、丢失等问题，造成监管内容要点不清晰、监管目标不明确。

2.审批数据未实现上图管理

涉河建设项目审批数据目前大多未实现矢量化上图管理，监管人员对于项目空间位置的认识一般仅限于批文对工程建设位置的描述，对于审批控制点必须依靠复核放线才能确定。项目实施过程中扰动范围与各种河湖管控线的空间关系不直观，现场检查难以发现超审批范围施工等现象。

3.监管手段单一，信息化水平低

传统监管主要以人工现场巡查、资料翻阅、表格记录为主，缺乏遥感技术、无人机以及App等手段的应用，对监管人员的技术水平依赖性高，导致主观性强、宏观性差，易造成监管盲区，降低监管质量。另外，现场监管过程缺乏监管系统、App等信息化手段的支撑，需手动录入纸质检查表格，时间成本高、监管效率低，监管记录不便于留痕保存，问题数据及整改数据的管理、查询效率较低，难以及时发现涉河建设项目存在的多占少用、未批先建、批建不符（位置、规模不符等）、违规开工等多类问题。

4.监管指标不完善

涉河建设项目监管是一项技术性强、涉及面广的系统工作。监管人员必须全面掌握涉河建设项目有关规定、流程及要求，才能达到较好的监管效果。而事中事后监管技术规定配套不完善，尚未形成系统的检查指标体系。对于不同类型、不同位置、不同施工方式的涉河建设项目，监管的主要内容、重点指标不明确，监管针对性不强，易遗漏监管内容，难以保证监管效力。

三、涉河建设项目事中事后“掌上”精细化监管

依托广州市南沙区探索及实践，形成了一套规范化、信息化、精细化的涉河建设项目事中事后“掌上”监管模式。通过规范化涉河建设项目审批数据管理、构建系统全面监管指标，联合“空—天—地”各方技术，提高了事中事后监管效力及信息化水平。

1.涉河建设项目审批数据规范化管理

提出按“一档、一册、一库”方式，实现涉河建设项目审批资料规范化、信息化及上图管理。

“一档”指涉河建设项目审批文件材料电子档案。收集梳理涉河建设项目行政许可、工程建设附图、洪水影响评价报告、防治与补救措施方案、设计图纸、施工组织方案、度汛方案等材料，按审批年份、审批主体、审批项目等，分类分级、规范化命名各类审批材料电子档案。

“一册”指涉河建设项目电子索引册。按照目前广东省、广州市以及南沙区对涉河建设项目审批数据的管理需求，规范化整编了包括批文名称、批文号、批复时间、批复类型、批复单位、项目名称、批复范围、工程规模等近30项涉河建设项目审批相关信息，建立南沙区电子索引册。

“一库”指涉河建设项目数据库。基于遥感及GIS手段，对项目位置、批复控制点、工程建设平面图等数据进行数据化、矢量化处理，实现项目图斑化、可视化管理，统一坐标参考，建立南沙区已批涉河建设项目数据库。

完成规范化整编后，基于珠江水利科学研究院研发的河湖智慧监管系统及App对南沙区整编的涉河建设项目审批数据进行上图及信息化管理，叠加多期高分辨率遥感影像、无人机航摄产品、各类河湖管控线等多个图层，实现涉河审批数据Web端及App综合查询展示。通过“一张图”信息化、可视化的规范管理，提高查阅涉河建设项目审批资料效率（图1）。

图1 涉河建设项目信息化管理示意

2.构建系统全面的监管指标，实现精细化监管

为实现涉河建设项目规范化、精准化监管，参考广东省涉河建设项目事中事后监管相关制度，以及涉河建设项目管理相关技术规范，考虑不同类型、不同位置、不同施工方式及不同施工阶段的建设项目，构建了一套系统全面的监管指标体系。覆盖开工手续是否齐全、投诉或检查问题是否整改、是否按审批方案建设、是否存在水环境及“四乱”问题、施工方式是否符合规范、是否存在妨碍行洪安全及水工安全问题、是否落实防治与补救措施以及是否完成水利验收等11个方面、80 余项精细化检查指标项，使监管过程有的放矢、有据可依，提高了对问题的发现能力和监管效率，降低了对监管人员技术水平的依赖性。

3.“空—天—地”立体观测

充分整合卫星遥感监测范围广、无人机应急响应快、现场信息采集准的技术优势，加强涉河建设项目立体化监管。基于卫星遥感数据，可以周期性实现涉河建设项目建设动态对比，快速便捷发现超审批范围建设及占用、不按审批位置建设等违规问题。无人机机动性强、响应快，能够按需获取涉河建设项目高清正射影像、数字高程表面模型等数据，有效弥补人工现场监管宏观性、整体性不强，易存在监管盲区等问题，快速发现不按审批位置及规模建设、人为占用抬高滩地高程等问题。结合人工现场巡查，获取涉河建设项目建设动态数据，形成了“空—天—地”立体监管网络，保障了监管效能。

4.“掌上”监管

现场监管工作开展前，可通过智慧河湖监管系统手持端App随时随地查阅项目相关材料及数据，并根据项目类型智能筛选推送具体检查指标，方便检查人员对项目进行全面“体检”。基于App的导航功能到达项目现场后，可根据流程化的App数据采集指引完成现场监管数据快速录入、更新及上报，并可实现项目历史问题自动推送、问题整改复查提醒的闭环管理，项目开工到竣工验收全过程监管数据留痕。监管人员仅需携带一部手机便可完成实地监管任务。

四、经验与展望

1.水域岸线监管需提高信息化、智慧化水平

涉河工程监管过程长、频次高，前期资料、过程资料、结果资料多，管理范围、审批范围、规划范围等多要素对象交错，亟须信息化、智慧化手段支撑。经南沙区实践，智慧河湖系统化管理及App 建设能够显著提高监管效率，规范监管过程，助升监管能力。

2.建设通用标准规范

为提高不同系统数据之间的共享能力，需要进一步规范涉河建设项目审批数据的整编，建设统一的整编标准规范，实现规范化、标准化管理。

3.推进涉河建设项目“互联网+”监管方式

应强化建设单位自主监管意识。通过设置建设单位系统账户，实现自主上报与定期技术监管相结合，推进“互联网+”常态化监管，做到无违规建设项目不打扰、有违规行为严监控，进一步提高监管精准化、智能化水平。

4.监管—管养“组合拳”长效化水域岸线管控

目前水利工程的日常管养和河道保洁较为普遍。以南沙区为例，重要堤防的管养巡查频次较高，基本要求每日一次，但管养工作无法做到精细化；涉河建设项目监管为每月一次，精细化程度高，但监管频次较低，无法及时发现未批先建等问题。为实现高频次与精细化结合，形成监管合力，提出“技术监管—日常管养”的“组合拳”概念，建立技术监管与日常管养协调联动机制，包括共享监测数据，提高获取涉河建设项目建设动态信息频次；共享问题线索，提高问题识别、发现能力；共享存在问题，双线跟踪问题整改情况，实现水域岸线管控“无盲区、全覆盖”，打造人水和谐开发利用环境，保障河道行洪、供水和航运等公共安全。