基于详细规划层面的蓝线调整专项规划探索

郑婷婷

(上海广境规划设计有限公司市政交通规划分院，上海 201821)

0 引言

《上海市河道规划设计导则》是全国首例聚焦于河道规划设计的探索，首次提出河道规划建设要从只注重工程设计到整体空间一体化设计转变。近年来学界对国土空间规划体系下城市蓝线(河道蓝线)的编制也进行了一定深度的研究和探索。如陈烨暐[1]对城市蓝线规划在编制理念、规划方法、规划内容和规划管理及实施上的创新进行系统性地总结和梳理。宋轩等[2]阐述了城市蓝线规划对河湖资源保护和城市建设发展的重要意义，结合城市蓝线的定义，提出城市蓝线规划的编制范围，明确了城市蓝线规划的主要成果和内容，提出了蓝线成果的合理性、适应性和协调性技术要求。王莉花[3]以上海市闵行区为例，对“底线约束”思维下的河道蓝线专项规划的思路进行了思考，提出了多线协调、刚弹性控制结合、水绿结合、动态更新等新的规划思路。

现阶段学界主要聚焦于蓝线规划的编制方法、编制理念、多线协调思考等方面开展概念性研究。但在实际操作层面，上海市已进入存量规划阶段，上海市各区新一轮国土空间规划已将相应蓝线专项规划结论纳入，本次拟调整河道为支级河道，适应于详细规划层面的蓝线调整。本文将基于《上海市金山区中官塘等河道蓝线调整专项规划》为例，分析拟调整河道特征，总结规划特点，以期为类似规划提供参考。

1 金山区中官塘等河道特征

1.1 分布零散

本次金山区拟调整河道涉及枫泾镇、朱泾镇、吕巷镇、金山卫镇和漕泾镇等5个镇，具有跨行政区的特点，因此，在组织形式上，需以规资和水务部门为主导，绿化、交通、环保、城建及各镇等有关部门配合完成。此外，拟调整河道还具有跨越城市开发边界分布的特点，位于城市开发边界内的河道已被控制性详细规划覆盖、属于刚性管控河道，相关控制性详细规划图则需同步调整；位于城市开发边界外的河道已被郊野单元规划覆盖、以水面率为刚性管控要求，同时需协调各部门在同一河道及沿河陆域范围内编制的各类规划。拟调整河道分布如图1所示。

图1 金山区拟调整河道分布图

1.2 后补规划

本次拟调整河道均为现状建成，因此本次蓝线调整专项规划属于“后补型”规划，整体上未能起到规划先行的常规角色。近年来金山区开展了若干批河道整治工程，而水务部门在开展河道整治工程时，未完全按照已批《金山区河道蓝线专项规划》的河口线进行实施或实际实施存在一定的误差，也侧面反映出有关部门对项目用地的管理不严格，水务部门未与规资部门有效衔接等问题，这也与蓝线相关规划制度的指导实施主体尚未统一有关[4]。

1.3 线型微调

本次蓝线调整方案大多是线型微调，在原蓝线方案的基础上进行平移、偏移等调整，不改变河道排水和调蓄的功能。但就规划内容而言，蓝线调整方案不仅要考虑河道的等级、功能、流速等水利工程要求，更需要强调国土空间规划与水务行业规划方案有效衔接。编制主体应在水务部门编制《金山区中官塘等河道蓝线调整方案》行业规划过程中尽早介入，规资部门也需从中配合，使方案尽可能不与或少与已批规划冲突。调整方案示意图如图2所示。

图2 调整方案示意图

2 编制流程与编制重点

2.1 编制流程

上海市专项规划的编制大致可以分为4个阶段、分别是任务书研究报告、草案编制、意见征询和上报审批阶段。编制流程如图3所示。

图3 上海市专项规划编制流程示意图

2.1.1任务书、研究报告阶段

任务书、研究报告阶段的目的在于评估规划编制的必要性和可行性。

在本规划中，蓝线调整的必要性和可行性大致可分为3个方面，一是区域发展需求，中小河道的整治过程可以优化河网水系功能和改善人居环境。二是整改和优化蓝线布局的要求，由于近几年外部环境变化，已批《金山区河道蓝线专项规划》局部区域可实施性差，亟需进行调整优化。三是本次拟调整河道蓝线不涉及道路红线、生态涵养林等敏感设施，对于涉及到的控规、绿地等，规划编制阶段将同步调整，使规划方案具有可操作性。

2.1.2草案编制阶段

在草案编制阶段，专项规划需与水务行业规划方案有效衔接。

在本规划中，对于处于城市开发边界内的河道蓝线方案，需要重点比较其与控制线详细规划的关系；对于城市开发边界外的河道蓝线方案，需要重点比较其与郊野单元规划、永久基本农田、十四五规划林地等的关系。

2.1.3意见征询阶段

由于各部门关注的侧重点不同，意见征询阶段应根据区级部门意见、市级部门意见以及公众意见完善规划成果。

在本规划中，分别征询了上海市规资局详规处、上海市水务局、漕泾镇政府、吕巷镇政府、枫泾镇工业区管委会、金山卫镇政府、朱泾镇政府、金山区农业农村委员会、金山区交通委、金山区绿化和市容管理局等相关部门。

2.1.4上报审批阶段

上报审批阶段分别需要请示文件、法定文件、技术文件、入库文件、信息公开等文件。为了实现全市国土空间“一张蓝图”的目标，现阶段，蓝线专项规划的成果要求详细层次全要素入库，需要统筹考虑各类空间要素。规划编制阶段需参考《上海市国土空间规划数据标准》(试行)同步编制GIS“入库”文件，经离线质检软件检测无误后，将导出的“sdb”文件上传至规划管理信息系统进行“在线质检”，最终实现更新全要素空间数据底板的目的。

2.2 编制重点

2.2.1衔接水务行业规划

详细规划层次的蓝线专项规划主要对总体规划的保护要求及水面率等控制指标进行落实，也可对控制性详细规划未覆盖或者需要调整的专项设施进行落地，其深度可作为项目建设的直接依据[5]。其中，水务部门组织编制的水系规划是蓝线规划的基础，水系规划一般应在蓝线规划之前或与之同步编制[6]。《关于进一步加强本市河道规划管理的若干意见》的通知明确，确需调整或改变河道蓝线的，必须以地区水域面积总量不减少、水系功能不降低为原则，经水行政主管部门审核后报原批准机关审批同意。水务部门的水系规划更加关注水面率、水功能、防汛除涝等方面，规资部门更关注各类空间要素的统筹安排，两者需相互协调、有效衔接，在内容方面保持一致。

2.2.2衔接既有已批规划

存量空间下，随着“五级三类”国土空间规划体系的建立和完善，蓝线调整专项规划的关键在于衔接各类国土空间要素，一方面是衔接总规、详规，另一方面是协调如永久基本农田、林地等专项规划。其中，耕地保护红线居于首要和优先位置，而耕地保护的重中之重是保护耕地与永久基本农田。2022年4月，国家层面发布了《关于在全国开展“三区三线”划定工作的函》，“三区三线”是指根据城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间，以及分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线。蓝线是“三区”中生态空间的重要组成部分[4]，因此，当蓝线方案与永久基本农田发生冲突时，建议优先调整蓝线方案。此外，蓝线规划还应与城市道路工程专项规划(红线)、城市市政工程专项规划(黄线)、城市绿地系统专项规划(绿线)及历史文化名城保护规划(紫线)相协调[6]。

3 相关规划协调机制

3.1 耕地与永久基本农田协调机制

上海发布的《关于本市实施国土空间用途管制 加强耕地保护的若干意见》是保护耕地和永久基本农田的重要手段，在202万亩耕地划定的基础上，对市辖区内的所有耕地落实“国土空间用途管制”。

对于150万亩永久基本农田，实施最严格保护，仅限于能源、交通、水利等市级重大项目，符合占用规则的可以补划，但需要报国家审批。对于中小河道整治无法避让的，可通过编制实施《耕地(永久基本农田)整理方案》来实现。永久基本农田以外的“202耕地”由我市自行管理，可以允许空间腾挪。各类建设项目，以及河道整治等生态类项目如确实无法避让的，可按规定进行“先补后占”。对于现状一般耕地，若中小河道整治等生态建设以及农业开发项目如涉及“202耕地”空间以外的现状耕地，无需补划，但必须“依规划、按计划、有序退出”，实现现状耕地逐步有序接近202万亩保护目标。

3.2 农业“三区”规划协调机制

农业“三区”是农业农村委员会结合永久基本农田划定成果，选择相对集中连片的区域，划定并建设的一批蔬菜生产保护区、粮食生产功能区和特色农产品优势区。

在本规划中，金山沙泾港占用枫泾镇长征村粮食生产功能区1664m2；新张泾涉及占用吕巷镇白漾村特色农产品优势区面积930m2。根据《金山区农业“三区”划定技术报告》，粮食生产功能区必须在永久基本农田范围内划定，特色农产品优势区的划定主要基于现状，确保其数量不减少、质量不降低。基于此原则，本方案开展了农业“三区”调入地块方案，但由于《金山区农业“三区”布局规划》需由农业部统一部署调整规划，本项目方案已报金山区农委，将在以后纳入《金山区农业“三区”布局规划》。

3.3 林地规划协调机制

近年来，上海市出台了一系列政策用以保护林地资源，如《上海市森林管理规定》《上海市绿化和市容管理局关于做好本市建设工程占林补建林地规划审核管理的通知》《上海市建设工程占用林地行政许可审批管理规范》。规划编制阶段的方案应尽可能不占或者少占林地资源，确需占用的，按照“占一补一、占补平衡”的要求，落实占补方案。

补建林地地块必须符合《上海市“十四五”森林建设专项规划》或市、区规资部门提出的规划审核意见，不占用永久基本农田、不占用保护耕地、不占用农业“三区”规划。对于涉及到的现状林地同样需要落实占补平衡方案。

3.4 绿地规划协调机制

根据《上海市绿化条例》及上海市绿容局的管控要求，对于城市开发边界内占用的规划绿地，需根据绿地性质按“占一补一，就近补偿”原则编制绿地平衡方案，明确补绿地块。补绿方案可考虑与控规图则更新方案同步开展。

3.5 控规图则与专项规划同步调整的实践

城市开发边界内的河道方案若与已批控规存在矛盾，需对已批控规用地提出调整意见[7]。若蓝线调整方案不涉及控规图则重大调整的，控规图则可与专项规划同步调整。

本次河道蓝线调整专项规划中的华普2号河、二官塘、新镇西港位于枫泾镇，共涉及两个控规，为了统筹协调本次河道蓝线调整涉及到的各类单元用地、保障绿地率，拟对《上海市金山区枫泾镇JSS 1-0601单元(枫泾工业区北区)控制性详细规划》中的10、11、12、13、20街坊局部调整，使之更好地指导城市建设。调整前、后控规图则如图4—5所示。

图4 调整前控规图则

图5 调整后控规图则

考虑到《金山区枫泾镇国土空间总体规划(2019—2035)》(沪府〔2021〕63号)中城市开发边界已作出调整，本次控规图则拟以更新后的城市开发边界为依据。控规图则调整前后总用地面积不改变，原则上保障在待建地块的用地面积，并按“占一补一，就近补偿”原则平衡规划绿地面积。此次控规图则调整后，绿地面积共增加448m2，其中防护绿地面积减少121m2、公共绿地面积增加569m2，公共绿地调入区域主要位于新镇西港两侧、二官塘东侧以及蓝线调出区域。二类工业用地减少了10878m2，一类工业用地减少了5994m2，水域面积增加了16423m2。

4 结语

以金山区中官塘等河道蓝线调整为例，分析研究了拟调整河道特征，并针对分布零散、后补规划、线型微调的特征，按照上海市专项规划的编制思路，梳理编制重点，总结常见空间要素的协调机制。

总的来说，耕地和永久基本农田保护是重中之重，蓝线调整需对所涉及耕地落实“国土空间用途管制”；农业“三区”是以保障蔬菜有效供给、确保粮食生产安全、做强特色农产品为目标而划定的，蓝线调整需对所涉及农业“三区”开展补划方案；林地、绿地是保障城市生态平衡的关键，蓝线调整需对所涉及到的林地、绿地落实“占一补一”。对于蓝线方案涉及到控规图则，若不涉及控规图则重大调整的，可与专项规划同步调整。最后，蓝线成果的全要素入库，是实现“一张蓝图”目标的重要一环。