国土资源档案“三个体系”建设方法研究

摘 要：国土资源档案呈现出动态性、综合性、成套性、复杂性的特点。为更好地提升档案服务中心大局的能力，新形势下，要持续加强“三个体系”建设，重点在数字档案资源建设、开发利用形式创新、安全风险管控方面突破，进一步提升国土资源档案的规范化科学化水平。

关键词：国土资源档案；三个体系建设；方法研究

国土资源档案是经济社会发展的重要见证，是研究土地政策变迁和生态保护的第一手资料。在新档案治理模式下，国土资源档案体系建设、国土资源档案利用体系建设和国土资源档案安全体系建设三个方面显得尤为重要。要深入分析新时代国土资源档案的特点，精准发力，推动国土档案“三个体系”建设更加优化、治理能力显著提升。

1 “三个体系”建设视野下国土资源档案的新特征

1.1 国土资源档案综合性提高

2019年机构改革后，国土管理部门整合城乡规划、住建等部门或行业职能，组成新的国土资源管理机构。新的国土管理部门档案工作涉及城乡规划、土地测绘、确权登记、土地征收等方面，职能的多样化造成档案管理的复杂化。国土系统档案专业门类档案大幅度增加、民生档案数量呈几何倍数增长，涵盖面广、专业性强，为档案管理工作提出更高要求。同时，伴随国土开发工作的规范化、高效化，文书档案增长迅速，数据化管理要求提升，档案管理的综合性成为新趋势。

1.2 国土资源档案动态性提高

国土资源档案的内容、范围与适用条件在不断发生这变化。当前，城市建设加速推进、用地需求急剧增长，国土部门在城市规划、土地供应、确权登记等方面工作量不断增加。随着业务工作量持续增长，土地的产权、规划等需要重新划分，反映到档案工作上就需要不断地补充、更新相关档案资料，做到业务有需求、档案有跟进。

1.3 国土资源档案成套性提高

国土档案作为专业性较强的专业档案，涉及内设机构多、程序烦琐、周期长。比如，某建设用地的流转，涉及土地性质的核定、土地供应流程、土地的拍卖、地价管理等诸多方面，每一个环节都涉及档案资料的收集整理。因此，国土资源“三合一”制度体系需要成系统地进行设计，保证资料的合理、齐全、有序。

1.4 国土资源档案复杂性提高

国土资源在使用和管理过程中，涉及出让、流转、招标、审批等各个环节，每个环节又有其特殊性，因此对于档案管理人员来说，需要对土地资源的使用情况和业务建设流程做到心中有数，对出现的特殊问题，能够及时从档案的视角给予回应，也能够对过程中的产生的有价值档案资料及时收集整理和归档，以利于后期的查询利用。

1.5 国土资源档案利用率提高

近年来，伴随我国以人民为中心发展理念的落实，土地政策的调整也越来越受到群众的关注，使得国土资源档案查询利用的频率大幅度提升。农村土地经营权确权登记档案，是落实党和国家农村土地承包法律法规的重要历史见证，是还原整个农村土地承包经营权登记工作的原始记录，是调处农村土地经营纠纷、依法维护农民土地承包权益的原始依据[1]。为更好地满足群众需求，就需要明确该项档案分类方案、文件材料归档范围和档案保管期限表，实行“一户一档”清单制，确保土地确权档案收集齐全、整理规范、保管安全。

2 高质量推进以国土资源数字档案为主导的“资源体系”建设

2.1 科学编制国土档案“三合一”制度

“三合一”制度是规范和指导档案形成与收集、整理与归档、鉴定与销毁等工作的一项基本档案制度。全面推行“三合一”制度，对于进一步提升机关档案基础业务和信息化水平，建设覆盖面更加广泛、内容更加丰富、结构更加优化的档案资源体系，维护国家档案资源完整与安全，促进档案事业健康长远发展具有重要意义[2] 。要根据国家要求，从档案门类划分上根据国土部门职责定位，在国土勘察、生态修复、林草和湿地保护方面，细化档案门类的划分，统一档案分类方法，理顺档案整理要求。逐步探索大类分类方案，比如，有的单位将档案分为文书档案、建设用地类、地籍类、房产登记类、矿产管理类等，通过精准分类，短时间能快捷查找，使得检索科学、准确。要及时调整好档号结构、补充元数据，兼顾标准化和延续性，做好新旧数据衔接，确保档案数据的上下贯通。从载体上来看，要根据编制要求，及时升级数字档案室系统，补充完善相关功能模块，特别是针对录音、录像和实物档案增加“按件整理”模式，为实施“三合一”制度搭建好信息化平台。

2.2 加强档案收集管理力度

国土资源档案专业性强、涉及部门多，给档案收集和整理带来了较大挑战。从归集层面上来看，专业档案收集要做到“精”，对反映落实国家重大决策、土地资源重大规划、民生需求量较大的档案资料在归档的范围、保管期限上要提前明确，特别是照片档案要及时纳入归档范围。文书档案、会计档案、党建档案等机关综合档案要做到“全”，真实反映机关工作的运转和落实情况，留存好单位历史。从征集层面来讲，国土档案系统分支多、内设机构繁杂。国土档案管理部门要坚持大局意识，从事业发展的角度积极搜寻线索，对重大事件开展专项征集，同时加强对口述档案建设工作，打造更加齐全、完整的国土资源档案体系。

2.3 数据赋能国土资源档案整合

数据赋能是利用新一代信息技术，依托大数据、区块链、云计算等技术，以特定的方式为人们的生产和生活服务。在档案领域，数据赋能提高了档案资源的互联互通效率、加强了资源整合力度，改变了档案治理方式。对于国土资源档案来说，数据赋能打破信息孤岛，使电子档案成为流动性的数据资源，通过打造专题数据库，形成数据湖和数据大陆，打破时空界限，用户可以自主地查询利用信息，最大程度释放档案潜能。专题数据库也为资源建设提供新的平台，数据库的用户群体是广泛的，在利用数据库资源的同时也不断地填充新的档案或者补充新的材料，这使数据库的资源越来越丰富，极大充实了国土档案的体量，数据结构也更加完善和优化。同时，數据化档案管理能倒逼国土部门强化增量电子化、存量数字化和利用网络化工作，档案数字资源在档案资源体系中占比逐步提高。

3 高质量推进以国土资源创新开发为主导的“利用体系”建设

3.1 加强档案编研工作

档案编研工作是充分发挥档案价值，能够更好地为领导决策、政策研究、依法行政、权益维护等提供参考和依据，更好地为经济社会发展提供服务。要瞄准国土资源空间调整、水土流失治理、土地生态保护、城乡土地规划等重点问题，牢牢把握“国之大者”的历史定位，根据档案室藏结构，精心编制资政专报、资政参考、信息专报等，为党委政府提供精准的国土信息服务。比如，有的单位瞄准耕地保护和粮食安全问题，总结该地历史上保护耕地的有关做法，编制了《数量、质量、生态“三位一体”保护耕地资源可持续利用的信息报告》，为政府探索耕地保护和土地节约集约利用新途径提供了依据。国土档案价值的体现还在于更好地服务于文化建设，国家的土地政策始终坚持以人民为中心的发展方向，系统总结梳理国土资源管理的历史变迁，能够更好地发挥档案教育人、启迪思维的作用。

3.2 创新为民服务手段

围绕群众查证难得问题，要创新手段，应用先进的互联网技术，开辟微信公众号、手机客户端等新媒体手段，优化查询流程，让人民群众更加便捷地利用国土档案。比如，农村土地确权登记是农民最关心、最现实的问题。过去登记证的查询流程烦琐、效率慢。目前有的地方已经开始通过打造专属APP、微信公众号或者与在省域网络切入模块等方式，通过身份验证后，可在手机端自主下载盖有电子公章的登记证书，实现了手机客户端一网通查，大幅度提高了公众查询利用效率。在此过程中，国土部门要加强档案资金投入，借助信息技术这一优势，实现技术赋能档案服务方式转型，为群众幸福感提升打下坚实基础。

3.3 加强档案资源共享力度

新修订的档案法明确规定，不断完善利用规则，创新服务方式，强化服务功能，提高服务水平，积极为档案的利用创造条件，简化手续，提供便利[3]。目前，部分地区“一网通办”已成现实，有的地区还签订了跨馆用档协议。国土部门要加强与档案馆、发改、住建、生态环境部门的联系与配合，依托档案集中归档系统、办公自动化OA系统等，加强档案信息的共享开放，提高政府决策的效率。积极打造跨行业领域的共享数据平台建设，打破部门限制，对政府所需、人民所盼的重点档案资源，在数据库中進行共享利用，最大限度地发挥档案资政为民的作用。要着力打造数字化档案室，严格按照国家标准进行数据信息的利用，提高“数字国土”建设水平，提升档案数字化服务的质量，使数据多跑路、群众不跑腿，决策更有利。

4 高质量推进以防范化解国土档案安全风险为主导的“安全体系”建设

4.1 完善档案安全治理体系

目前，新兴的信息技术加速推进，传统因素和非传统因素相互交织，国土档案安全面临的内外部环境日趋复杂，影响档案安全的要素无处不在，因此要进一步完善档案安全治理体系建设。一是要理顺治理关系。从接收环节上看，要在整理、接收和数字化加工、数据迁移等方面，加强业务培训、严格流程管控、签订保密协议，确保档案实体和数据的绝对安全；从保管上看，要压实保管责任、细化业务规范和工作任务，确保档案保管条件符合国家要求；从开放利用上看，要明确档案开放的条件和审核机制，正确处理好满足人民群众需求和档案开放利用的关系，确保档案利用经得起实践检验。二是完善治理制度。要坚持以预防为主的档案安全策略，牢固树立档案安全压倒一切的理念，要制定健全应对突发性重大灾害应急处置机制，制定完善火灾、水灾、地震等重大灾害和档案损毁、数据灭失、保密安全等重大事故突发事件应急预案，提升国土档案应急处置和安全防范能力。三是树牢安全治理思维。要时刻关注影响档案安全的新兴要素，加强对国土档案安全风险的动态评估和形势分析，提高新形势下风险防控和应急处置能力，堵塞安全漏洞，构筑好安全防护体系。

4.2 加强档案信息安全保护

新一代信息技术提升档案管理水平的同时，也为档案安全增添了不可控的因素，要加强档案信息的安全防护，防止窃密事件的发生。一是强化顶层设计。按照国家数字档案室建设要求，完善防火墙、强加密、身份认证、云存储等技术，为信息安全添加多重保护。二是提升网络系统安全等级。加强分级管理，定期委托有资质的第三方安全测评公司对档案管理系统进行三级等级保护测评，对测评中发现的问题，及时整改解决，做好系统安全维护；及时配置数据加密机、光盘库、CA锁、监控系统等信息化设备，保障档案系统运行环境安全和数据安全。三是加强异地容灾备份工作。根据利用实际和数据重要程度，因地制宜采取本地在线、离线等备份形式定期备份数字档案，防止数据丢失或损坏。为应对自然灾害等对档案资源的损害，防范和化解档案安全风险，适时将数字化成果，包括文书档案、专业档案、影像档案、目录数据等内容进行异地备份，确保重要档案“有备份”“可恢复”。

4.3 加强档案物理设施安全

档案实体安全是安全体系的基石，要按照库房“九防”建设要求，筑牢库房安全屏障。一是要制定库房安全管理责任制。认真梳理库房安全隐患，制定防控预案，把安全责任落实到每一位职工、每一个细节。二是要严格执行“双入库”制度。扎实做好档案清点、巡查、调卷、消毒、上架等工作，做好档案出入库登记。要定期开展霉变档案、破损档案的装裱修复工作。三是加强库房的智能化改造。应用RFID技术，实现对档案架、柜、盒等存储设备的管理和监控，提高档案库房的安全和效率，减少人工错误；利用物联网技术，在档案库房内布置温湿度、空气质量、光照强度等传感器，实时监测环境变化，提高档案保存的质量和可靠性。

4.4 加强档案人员安全教育

把安全教育作为筑牢安全底线的关键性举措。一是加强档案安全培训教育。在国家档案日、国家宪法日等重大节点，加强档案安全专题培训，通过邀请专业人员讲解、观看专题片、集中研讨学习等方式加强安全教育，组织全体干部职工认真学习《档案法》、档案安全管理相关政策，使安全责任意识入脑入心、走深走实。二是加强外包人员安全教育与管理。要与外包数字化公司签订保密安全协议，对涉及国家重大国土政策、涉密级别较高的档案资料，由单位自主进行数字化加工。要加强外包人员政治审核和保密管理，特别是对存储介质要求低、便于携带的数字化成果，坚决杜绝自带设备进行拷贝，切实筑牢档案安全屏障。

参考文献

[1]李小霞.规范土地确权档案 促进农村产权改革[J].档案与建设，2017（02）：15.

[2]丁德胜.全面推行机关档案“三合一”制度[N].中国档案报，2022（05）：30.

[3]王厅.新《档案法》背景下民族地区档案开放方向与建议[J].兰台世界，2023（05）：06.

作者简介：朱楠楠（1981— ），临沂市城乡规划编制研究中心副研究馆员，研究方向：档案管理。