客观绩效、线上服务供给与民众满意度:一项调查实验

□ 黄 飚 张 彤

一、引言

当代中国的公共管理实践正逐渐从跟跑西方,向并跑、领跑转变。(1)郁建兴等:《“最多跑一次”改革:浙江经验,中国方案》,中国人民大学出版社2019年版,第5页。党的十九届四中全会报告首次提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”“建设人民满意的服务型政府”。民众满意度成为中国政府服务供给的关键价值取向,这也是后新公共管理时期理论界普遍关注的内容。作为新公共管理改革的核心关切——绩效,则被广泛地认为是提升满意度的重要因素,即高的服务供给绩效可以带来高的民众满意度。而且,随着数字化转型的不断推进,政府大力推进在线政务服务建设,(2)张龙鹏、汤志伟、曾志敏:《技术与民生:在线政务服务影响公共服务满意度的经验研究》,《中国行政管理》,2020年第2期。一些服务供给方式开始由线下转为线上。这些做法背后进一步隐含了这样的假定:与通过线下方式供给政务服务相比,通过线上方式供给服务时,相同的绩效能够转化为更高的民众满意度。2022年6月,国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》,对数字政府建设提出了新的目标要求。由此,本研究尝试结合政府数字化转型的重要背景,回答如下问题:高的政府客观绩效是否带来高的民众满意度?(3)绩效可分为客观绩效和主观绩效,关于两者差别详见本文文献综述。新公共管理语境下的绩效基本等同于客观绩效。若是,当政府服务供给由线下转为线上时,相同的高客观绩效是否能带来更高的满意度?

本研究采用调查实验法,以浙江省“最多跑一次”改革为语境设计实验情境,设计了高或低水平的客观绩效、线上政府服务网供给服务或线下政务服务中心供给服务的2×2调查实验,借助第三方调查平台Credamo(见数),面向其样本库中的浙江省样本发布调查,以识别不同干预状态下受访者反馈的满意度。

在理论上,本研究检验了满意度理论中的一个重要问题——客观绩效是否影响民众满意度,为这一具有争议的问题提供新的实证证据。本研究也关注到政府数字化转型背景下的服务供给方式转变(由线下转为线上),讨论在不同服务供给方式之下,高客观绩效对民众满意度可能产生的影响,基于中国实践丰富数字时代绩效与民众满意度关系的研究,为数字时代的公共管理知识体系建构提供理论素材(4)郁建兴、黄飚:《建构中国自主知识体系及其世界意义》,《政治学研究》,2023年第3期。。同时,本研究尝试在民众满意度研究中引入调查实验法,为探索客观绩效与民众满意度的关系提供更加科学的方法支撑。在实践上,本研究在政府数字化转型的背景下讨论客观绩效对民众满意度的影响,分析服务供给方式转变对客观绩效与民众满意度关系的型塑,为数字时代的服务型政府建设提供科学参考,也为当前全球范围内的数字治理实践提供借鉴。

二、文献综述与研究假设

民众满意度是指民众对公共服务的满意程度,包括民众在满意度评价过程中的情绪、认知与总体反应(5)Selden S. C., Sowa J. E., “Testing a Multi-Dimensional Model of Organizational Performance: Prospects and Problems”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.14, no.3 (July 2004), pp. 395-416.(6)Walker R. M., Boyne G. A., “Public Management Reform and Organizational Performance: An Empirical Assessment of The UK Labour Government’s Public Service Improvement Strategy”, Journal of Policy Analysis and Management, Vol.25, no.2 (March 2006), pp. 371-393.(7)贾奇凡、尹泽轩、周洁:《行为公共管理学视角下公众的政府满意度:概念、测量及影响因素》,《公共行政评论》,2018年第1期。。民众满意度的研究主要起源于EDM模型(Expectancy-Disconfirmation Model)。早期研究者将发展自消费者行为研究领域的EDM模型引入公共行政领域,并借此分析绩效与预期对民众满意度的影响机制(8)Van Ryzin G. G., “Expectations, Performance, and Citizen Satisfaction with Urban Services”, Journal of Policy Analysis and Management, Vol.23, no.3 (June 2004), pp. 433-448.。满意度语境下的EDM模型(Expectancy-Disconfirmation Model of Citizen Satisfaction)意为民众满意度期望不一致模型,其包含预期(Eectations)、绩效(Prformance)以及二者之间的作用机制对民众满意度的影响。研究指出,预期是人们评估绩效的参照(9)Olken B. A., “Direct Democracy and Local Public Goods: Evidence from a Field Experiment in Indonesia”, American Political Science Review, Vol.104, no.2 (May 2010), pp. 243-267.,民众评估绩效时,会将个人实际感知或获取的绩效与期望的绩效比较:实际绩效比预期绩效更好,会使民众满意;而实际绩效比预期绩效更差,会使民众不满意。(10)Oliver R. L., “A Cognitive Model of The Antecedents and Consequences of Satisfaction Decisions”,Journal of Marketing Research, Vol.17, no.4 (November 1980), pp. 460-469.同时,预期与绩效均会直接且单独影响民众满意度(11)Van Ryzin G. G., “Expectations, Performance, and Citizen Satisfaction with Urban Services”, Journal of Policy Analysis and Management, Vol.23, no.3 (June 2004), pp. 433-448.。进一步,在有关绩效与民众满意度的研究中,绩效通常被划分为客观绩效与主观绩效。(12)贾奇凡、尹泽轩、周洁:《行为公共管理学视角下公众的政府满意度:概念、测量及影响因素》,《公共行政评论》,2018年第1期。其中,客观绩效通常由政府或行政部门来完成测量,包括评估投入、效率、产出以及效果这四个指标(13)Walker R. M., Boyne G. A., “Public Management Reform and Organizational Performance: An Empirical Assessment of The UK Labour Government’s Public Service Improvement Strategy”, Journal of Policy Analysis and Management, Vol.25, no.2 (March 2006), pp. 371-393.;而主观绩效更多以问卷形式开展测量评估,以获得民众对政府实际工作质量和效果的评价及感受(14)Van Ryzin G. G., “Service Quality, Administrative Process, and Citizens’ Evaluation of Local Government in the US”, Public Management Review, Vol.17, no.3 (October 2015), pp. 425-442.。

一些研究也指出,民众满意度与政治因素、民众个人因素等综合因素相关(15)李文彬、沈涵、李雅婷:《客观绩效、信任度与公众满意度——基于调查-实验法的探索》,《公共行政评论》,2019年第4期。。在政府因素中,行政机构在政策过程中的自由裁量权是影响民众满意度的重要因素,包括制定公共项目质量标准的决策权大小、人力资源和财政自治水平等(16)Song M., An S. H., Meier K. J., “Quality Standards, Implementation Autonomy, and Citizen Satisfaction with Public Services: Cross-National Evidence”, Public Management Review, Vol.23, no.6 (February 2021), pp. 906-928.,它们能够直接影响公共服务质量,进而对满意度产生影响。此外,政府架构与政府工作作风亦会对民众满意度产生影响。(17)Walker R. M., Boyne G. A., “Public Management Reform and Organizational Performance: An Empirical Assessment of The UK Labour Government’s Public Service Improvement Strategy”, Journal of Policy Analysis and Management, Vol.25, no.2 (March 2006), pp. 371-393.在个体层面,收入、教育、年龄和种族等人口因素在塑造民众满意度和偏好中发挥重要作用(18)Brown K., Coulter P. B., “Subjective and Objective Measures of Police Service Delivery”, Public Administration Review, Vol.23, no.1 (February 1983), pp. 50-58.(19)Brown B., Benedict W. R., “Perceptions of the Police: Past findings, Methodological Issues, Conceptual Issues and Policy Implications”, Policing: An International Journal of Police Strategies &Management, Vol.25, no.3 (September 2002), pp. 543-580.。也有研究从民众的政治倾向和认知与情绪等心理因素角度论述其对民众满意度的影响(20)Favero N., Kim M., “Everything is Relative: How Citizens Form and Use Expectations in Evaluating Services”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.25, no.3 (November 2021), pp. 561-577.(21)Carvalho C., Brito C., “Assessing Users’ Perceptions on How to Improve Public Services Quality”, Public Management Review, Vol.14, no.4 (May 2012), pp. 451-472.(22)Jilke S., Baekgaard M., “The Political Psychology of Citizen Satisfaction: Does Functional Responsibility Matter?”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.30, no.1 (July 2019), pp. 130-143.。

综上,现有研究对影响民众满意度的因素开展了较多讨论,其中,政府绩效被认为是其中的关键影响因素。更为重要的是,当前广泛开展的政府数字化转型为政府绩效提升和服务供给方式多样化提供了重要支撑。诸多国家和地区正积极运用数字技术再造政府流程提升政府绩效,同时,开辟线上服务供给的新方式,旨在提升满意度。在此背景下,探讨绩效与民众满意度的关系,以及服务供给方式改变对绩效与民众满意度关系的影响,显得尤为必要。

(一)客观绩效与民众满意度

绩效与民众满意度间的关系是公共管理实践的重要关切,也是后新公共管理时期的重要研究议题。绩效可分为客观绩效与主观绩效两类。主观绩效包含民众评价,在分析中很难厘清其与满意度之间的界限;相比之下,讨论客观绩效对民众满意度的影响更有价值(23)贾奇凡、尹泽轩、周洁:《行为公共管理学视角下公众的政府满意度:概念、测量及影响因素》,《公共行政评论》,2018年第1期。。同时,在中国语境下,作为治理水平的重要体现,客观绩效是各地政府工作报告的重要组成部分,成为政府证明自身公共价值与责任的关键内容。(24)Overman S., “Autonomous Agencies, Happy Citizens? Challenging the Satisfaction Claim”, Governance, Vol.30, no.2 (April 2016), pp. 211-227.

已有研究给出了客观绩效与民众满意度间关系的两种竞争性解释。一些研究指出客观绩效与民众满意度并无关联。他们认为,民众对政府工作的满意度并不能代表政府的实际工作绩效。(25)Stipak B., “Citizen Satisfaction with Urban Services: Potential Misuse as A Performance Indicator”, Public Administration Review, Vol.39, no.1 (February 1979), pp. 46-52.例如,有研究者以汶川地震受灾居民为研究对象,发现政府在应急处置阶段和恢复重建阶段的工作效率对受灾群众的政府满意度影响并不显著(26)陆奇斌、张强、张欢、周玲、张秀兰:《基层政府绩效与受灾群众满意度的关系》,《北京师范大学学报》(社会科学版),2010年第4期。。还有一些研究则指出,作为直接关系民生福祉的重要因素,客观绩效是民众衡量政府治理水平的标准之一,进而影响民众满意度。(27)Adang E. M. M., Borm G. F., “Is There an Association Between Economic Performance and Public Satisfaction in Health Care”, The European Journal of Health Economics, Vol.8, no.3 (September 2007), pp. 279-285.(28)Kelly J. M., Swindell D., “A Multiple-Indicator Approach to Municipal Service Evaluation: Correlating Performance Measurement and Citizen Satisfaction Across Jurisdictions”, Public Administration Review, Vol. 62, no.5 (February 2003), pp. 610-621.(29)Grosso A. L., Van Ryzin G. G., “Public Management Reform and Citizen Perceptions of the UK Health System”, International Review of Administrative Sciences, Vol.78, no.3 (September 2012), pp. 494-513.例如,有研究发现,加大投资以促进医疗改革的举措提升了民众对医疗保健系统的满意度(30)Adang E. M. M., Borm G. F., “Is There an Association Between Economic Performance and Public Satisfaction in Health Care”, The European Journal of Health Economics, Vol.8, no.3 (September 2007), pp. 279-285.。结合已有研究对绩效的认知,我们认为,客观绩效可由“产出”与“效率”衡量。其中,“产出”能够直接作用于民众关心的事项,进而对其满意度产生影响;(31)贾奇凡、尹泽轩、周洁:《行为公共管理学视角下公众的政府满意度:概念、测量及影响因素》,《公共行政评论》,2018年第1期。“效率”则可能会在民众办理事项的过程中对其满意度产生作用(32)Kelly J. M., Swindell D., “A Multiple-Indicator Approach to Municipal Service Evaluation: Correlating Performance Measurement and Citizen Satisfaction Across Jurisdictions”, Public Administration Review, Vol. 62, no.5 (February 2003), pp. 610-621.。因此,客观绩效的提升会正向影响民众满意度。由此,本研究提出如下假设:

H1:高客观绩效会带来高的民众满意度。

(二)线上服务供给中的绩效与满意度

在数字化转型的背景下,政府业已将推进在线政务服务的工作作为提升政府治理效能的重要举措(33)郁建兴、黄飚:《超越政府中心主义治理逻辑如何可能——基于“最多跑一次”改革的经验》,《政治学研究》,2019年第2期。,大量公共服务逐渐由线下转为线上。服务供给方式的转变如何型塑客观绩效对民众满意度的影响同样值得关注。

近年来,各级政府普遍将数字技术在政府组织中的应用视为改革的强有力战略(34)Desouza K. C., Bhagwatwar A., “Leveraging Technologies in Public Agencies: The Case of the US Census Bureau and the 2010 Census”, Public Administration Review, Vol.72, no.4 (July 2012), pp. 605-614.,旨在运用数字技术改变服务供给质量,提升民众满意度,其中,最直接的做法之一就是改变服务供给方式。多地政府以数据共享和便利化技术为切入口,建设线上一体化政务服务平台,将原本线下供给的公共服务转为线上,以减少民众获取和使用服务的成本(例如线下获取服务需要付出的交通和时间成本等),旨在提升人民群众的获得感、满意度(35)吴克昌、闫心瑶:《数字治理驱动与公共服务供给模式变革——基于广东省的实践》,《电子政务》,2020年第1期。。这些实践的背后隐含着一个重要假定,即对于相同的公共服务,在相同的绩效水平之下,服务供给方式由线下转变为线上,将降低服务获取成本,提升民众满意度;换句话说,当政府采取更具空间便利性的线上服务平台时,民众的行政负担降低,其满意度水平进而提升。

在理论界,已有研究指出线上政务服务网的建设要以用户满意度为准绳(36)徐雅倩、王刚:《数据治理研究:进程与争鸣》,《电子政务》,2018年第8期。(37)吴克昌、闫心瑶:《数字治理驱动与公共服务供给模式变革——基于广东省的实践》,《电子政务》,2020年第1期。,要持续优化利企便民数字化服务(38)《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》,《中华人民共和国国务院公报》,2022年6月6日第19期。。但研究也发现,当前的政务服务网建设并未将民众作为主要参与主体,对民众获取线上政务服务的需求了解不足(39)陈涛、董艳哲、马亮等:《推进“互联网+政务服务”提升政府服务与社会治理能力》,《电子政务》,2016年第8期。,忽视了需方视角(40)孟庆国、李晓方:《公共部门数字化转型:供需视角与转型深化》,《电子政务》,2022年第5期。与用户体验(41)郑跃平、王海贤:《移动政务的现状、问题及对策》,《公共管理与政策评论》,2019年第2期。,在运行机制上也忽略了与用户互动的运行体系构建(42)钟伟军:《公民即用户:政府数字化转型的逻辑、路径与反思》,《中国行政管理》,2019年第10期。,这不利于满意度的提升。这可能导致民众无法了解政府工作的改进与提升(43)Grimmelikhuijsen S. G., Meijer A. J., “Does Twitter Increase Perceived Police Legitimacy”, Public Administration Review, Vol.75, no.4 (April 2015), pp. 598-607.,民众真实的使用需求得不到反馈,服务供给方式由线下转为线上或并不会影响客观绩效与满意度的关系;甚至,线上服务供给的设计缺陷会产生“线下不用跑,线上跑断腿”的现象(44)郑磊:《数字治理的“填空”与“留白”》,《人民论坛·学术前沿》,2021年第23期。,带来例如数据重复收集、服务页面入口太深等不良体验,进而降低相同客观绩效水平向民众满意度的转化。而且,数字鸿沟的存在也意味着服务供给方式由线下转为线上无法惠及更多群体(45)《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》,《中华人民共和国国务院公报》,2022年6月6日第19期。,在相同的绩效水平下,总体的民众满意度可能并不会因为上述改变而出现显著差别。因此,本研究作出如下假设:

H2:当政府服务供给由线下转为线上时,相同的高客观绩效并不会带来更高的民众满意度。

三、方法与数据

(一)研究方法与模型

本研究采用调查实验法,检验客观绩效对民众满意度的影响,以及两者关系在不同服务供给方式(线下或线上)下的差异。调查实验这一方法本身具有较强的内部效度,其使研究能够系统地操纵理论因素,从而加强研究的内在有效性(46)Sun R., Peng S., Liao Y., “Avoiding Obliging, Asserting, or Integrating? A Survey Experiment on Municipal Managers’ Choice of Conflict Management Strategies”, Public Management Review, Vol 25, no.3 (September 2023), pp. 477-500.,但与其他实验研究方法类似,外部效度相对较低是调查实验方法的不足。传统社会科学研究更多采用观察性研究,相比之下,调查实验法将实验研究与社会调查创新性结合,具有可重复性、标准化操作、可控条件、时序性等类似科学研究的特征。(47)孟天广:《专栏导语:利用实验方法理解公共治理之道》,《公共行政评论》,2019年第4期。该方法可以更好地借助随机分配的方式,有效控制干预条件的分布情况(48)郑思尧、孟天广:《公共危机治理中的政府信息公开与治理效度——基于一项调查实验》,《公共管理与政策评论》,2022年第1期。,进而更有效地识别因果关系(49)陈涛、董艳哲、马亮等:《推进“互联网+政务服务”提升政府服务与社会治理能力》,《电子政务》,2016年第8期。,忽视了需方视角(50)孟天广:《从因果效应到因果机制:实验政治学的中国路径》,《探索》,2017年第5期。(51)孟天广:《政治科学视角下的大数据方法与因果推论》,《政治学研究》,2018年第3期。。相比于实地实验,调查实验更多聚焦于受访者的主观感知,这与本研究的目的相匹配。

在实验设计上,本研究以浙江省“最多跑一次”改革为语境。“最多跑一次”改革通过“一窗受理、集成服务、一次办结”的服务模式创新,致力于让企业和群众到政府办事实现“最多跑一次”(52)范柏、陈亦宝:《全面深化“放管服”改革:“最多跑一次”》,《社会治理》,2017年第6期。。这一实践是当前中国公共管理实践中重视民众体验的范例之一,推动了公共管理由“以政府为中心”向“以民众为中心”的转型(53)郁建兴、黄飚:《超越政府中心主义治理逻辑如何可能——基于“最多跑一次”改革的经验》,《政治学研究》,2019年第2期。。基于该场景,本研究设计了高或低客观绩效、线上或线下服务供给的2×2多因素假设情境(见表1)(54)在改革实践中,地方政府为推广线上办事的方式,曾在一些政务服务中心设置网办区,引导前来政务服务中心办事的群众体验“网上办”。这类情况在本质上仍属于“线下办”。理论界与实务界鼓励“线上办”的一个重要潜在假定在于“线上办”能够省去个体在物理意义上“跑”政务服务中心需要付出的成本。在上述情况下,即便民众个体“跑”至政务服务中心后被邀请体验线上办理的方式,其在被邀请体验之前已经作出了“线下办”的选择且已付出了“跑”的成本。因此,本研究的问卷设计重点提示了“跑一次”与“不用跑”以作为线上、线下办事的核心差异。,分别简称“高绩效、线上”“高绩效、线下”“低绩效、线上”“低绩效、线下”,并采用个体间(between subject)实验设计,对不同个体随机分配不同干预,使不同情境下的组间差异在可观测与不可观测的特征上保持平衡,最大限度保证民众满意度的组间差异来自情境干预本身。

表1 实验情境干预情况及样本分布

本研究借助网络调查平台Credamo(见数)面向浙江省居民开展调查实验,该平台支持面向受访者随机展现实验情境的功能。限定浙江省居民是因为浙江是“最多跑一次”改革的发源地,浙江省居民对“最多跑一次”改革具有更多真实体验。值得指出的是,浙江省自2016年底启动“最多跑一次”改革以后,改革的客观绩效逐年提升。截至2020年底,已经取得了较高客观绩效。因此,调查实验中的低客观绩效假设情境可能无法达到应有的刺激强度,使得低客观绩效组的满意度水平可能存在高估,低客观绩效情况下真实的满意度水平可能更低。当存在这种可能的偏差时,如果高客观绩效组与低客观绩效组在满意度判断上仍有显著差异,那便更能说明,相比低客观绩效,高客观绩效能够带来更高的满意度。

在计量方法上,本研究采用多元线性回归。模型设定如下:

yi(民众满意度)=a+β1xi+β2zi+εi

其中,y为民众满意度,x是客观绩效和服务供给方式,z是控制变量,a是常数项。β表示待估计的参数向量,ε则表示随机扰动项。

(二)变量定义与说明

本研究的因变量为民众满意度。因为情境资料中的“最多跑一次”改革为政务服务类改革,研究通过询问受访者“您对该地政务服务的满意度如何”来测量民众满意度。同时,基于已有研究,本研究构建了0至10的刻度量表以测量满意度(55)Jilke S., Baekgaard M., “The Political Psychology of Citizen Satisfaction: Does Functional Responsibility Matter?”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.30, no.1 (July 2019), pp. 130-143.。

本研究的自变量为高、低水平的客观绩效,条件变量为线上、线下的服务供给方式。就客观绩效的测量而言,已有研究认为客观绩效可分为投入、效率、产出以及效果四类(56)贾奇凡、尹泽轩、周洁:《行为公共管理学视角下公众的政府满意度:概念、测量及影响因素》,《公共行政评论》,2018年第1期。。考虑到民众难以直接感知“投入”,且“效果”与满意度在概念上容易混淆,本研究采用“效率”与“产出”测度客观绩效。其中,“效率”会在民众办理事项中对其形成最直接的作用(57)Jilke S., Baekgaard M., “The Political Psychology of Citizen Satisfaction: Does Functional Responsibility Matter?”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.30, no.1 (July 2019), pp. 130-143.,“产出”能够直接作用于民众关心的事项,进而对民众产生影响(58)Jilke S., Baekgaard M., “The Political Psychology of Citizen Satisfaction: Does Functional Responsibility Matter?”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.30, no.1 (July 2019), pp. 130-143.。本研究将“效率”具象为实现“跑一次”或“不用跑”的高频服务事项数量,将“产出”具象为高频服务事项数量占总服务事项数量的比重。高客观绩效,用“240项高频服务事项实现”“跑一次”或“不用跑”“约占服务事项总数的80%”展现;低客观绩效,用“60项高频服务事项实现”“跑一次”或“不用跑”“约占服务事项总数的20%”展现。就服务供给方式而言,本研究将其区分为“线上”与“政务服务中心”(即线下)。为回答H1(高客观绩效会带来高的民众满意度),本研究将比较不同客观绩效水平下的两组受访者,在满意度上是否具有显著差异。如果高客观绩效带来了高的满意度,进一步比较“高客观绩效、线上服务供给”情境下的民众满意度是否显著高于“高客观绩效、线下服务供给”情境下的民众满意度,以检验H2(当政府服务供给由线下转为线上时,相同的高客观绩效并不会带来更高的民众满意度)。

根据已有研究,本研究设置了一些控制变量,包括性别、政治面貌、是否城市居民、个人收入、政府信任、学历和年龄(文献依据见表2)。

表2 均衡性检验

(三)实验操作

实验操作分为精准投放、实验模块随机化显示、操纵性检验、个体主观感知度量及客观人口统计学信息收集五个步骤(见下图)。问卷系统以相等的概率向受访者随机投放四组实验情境,并在实验情境后询问受访者的满意度。在此基础上,研究借助“前面情境题提到的政务服务供给的方式是”“前面情境题提到的高频事项数量是”两个题项进行操纵性检验,以衡量受访者的读题精细度,并将其结果作为评判问卷有效性的重要标准之一。随后,问卷进一步询问受访者获取政府服务的经历和他们的政府信任度,并收集受访者的人口统计学信息。在问卷发放完毕后,我们首先结合操纵性检验题剔除无效样本,再剔除“常住地所在城市”不在浙江省内的样本,最后剔除作答时长很短,位于后20%的样本,进而获得最终的有效样本。四种实验情境干预情况及样本分布的频率见表1,四组样本数量差异不大,占比相对均衡。

实验情境操作图

(四)数据来源

本研究于2022年2-3月进行调查实验,共收集1000位受访者的数据,剔除未通过操纵性检验的样本(198份)、常住地不在浙江省内的样本(85份)以及作答时间位于后20%(62份)的样本,最终获得655份有效样本。

为检验4组样本的分布是否均衡,本研究采用ANOVA和LSD多重比较法考查实验问卷中所有协变量的均值差异(见表2)。仅“高绩效、线上”一组的年龄在5%的水平上显著低于其他三组,其余变量的F检验均不显著。这表明各组间的随机分配具备较好的均衡性,能一定程度上避免系统性误差。(59)吴建南、刘遥:《公众如何感知公立医院和私立医院的绩效差异?——基于一项调查实验的比较研究》,《公共行政评论》,2020年第6期。

表3呈现了样本的人口学与社会分布特征。样本中年轻群体占比较大。尽管调查实验方法更加关注研究的内部效度,但这样的样本分布之于本研究来说或具有一定优势。本研究的一个重要目的是考察相同高客观绩效下,线上服务供给方式是否能够带来更高的民众满意度。本研究的被试群体中年轻人占据较大比例,他们对互联网的接受度通常更高,且都具有网络接入条件(因为调查实验基于网络平台进行)。由此,被试者对“线上”方式的接受度和认可度应该高于其他群体。如果在这样的群体中无法发现线上服务供给能够带来更高的满意度,其他群体很可能更是如此。

表3 样本人口统计学特征

四、研究发现

(一)描述性分析

表4为主要变量的描述性分析结果。因变量“民众满意度”为连续变量,其均值接近8.0,标准差接近2.0,说明不同个体对政务服务的满意度存在较大差异。

表4 主要变量的描述性统计

研究还对比分析了不同组别下“民众满意度”的均值。结果显示,“高绩效”组别的满意度均值均高于“低绩效”组别,且组间的置信区间未有重合。而在“高绩效”组别中,尽管“高绩效、线上”组的均值高于“高绩效、线下”组,但两组均值的置信区间存在较多重合。这初步表明,高客观绩效或带来高的满意度;但“高绩效、线上”组的满意度,很可能并没有显著高于“高绩效、线下”组的满意度。

(二)回归分析

为进一步检验研究假设,本研究运用OLS模型进行回归分析以控制其他变量的影响(见表5)(60)本研究运用0-10的刻度量表测量因变量“民众满意度”。这类变量也可以使用Ordered Logistic Model(O-Logit模型)进行回归分析。因此,本研究运用O-Logit模型进行了与表5同样的回归分析,结果显示,O-Logit模型和OLS模型的回归分析结果保持一致。。模型2显示,高的客观绩效对民众满意度有显著正向影响,假设H1得到验证。这证实了已有研究关于客观绩效会显著正向影响民众满意度的观点,其原因可能在于客观绩效是直接影响民生福祉的重要因素,进而成为民众衡量政府治理水平的标准之一,(61)Adang E. M. M., Borm G. F., “Is There an Association Between Economic Performance and Public Satisfaction in Health Care?”, The European Journal of Health Economics, Vol.8, no.3 (September 2007), pp. 279-285.(62)Kelly J. M., Swindell D., “A Multiple-Indicator Approach to Municipal Service Evaluation: Correlating Performance Measurement and Citizen Satisfaction Across Jurisdictions”, Public Administration Review, Vol. 62, no.5 (February 2003), pp. 610-621.(63)Grosso A. L., Van Ryzin G. G., “Public Management Reform and Citizen Perceptions of the UK Health System”, International Review of Administrative Sciences,Vol.78, no.3 (September 2012), pp. 494-513.最终会对民众满意度产生影响。

表5 回归分析结果(OLS)

同时,前述提到,“低绩效”组可能因浙江省的“最多跑一次”改革当前已普遍取得较高绩效而无法实现有效刺激,进而使该组别的民众满意度存在被高估的可能。在“低绩效”组存在高估可能性的情况下,“高绩效”组的民众满意度仍显著高于“低绩效”组的民众满意度,则更加说明,在一般意义上,相比于低客观绩效,高客观绩效能够带来更高的满意度。而且,对比模型1和模型2可见,当纳入控制变量后,客观绩效的回归系数由0.854变为0.813,并没有显著改变。这说明,个体差异对客观绩效与民众满意度的因果关系影响不大,分组具有较好的随机性。

进一步地,本研究引入服务供给方式这一变量,比较“高绩效、线上”组的民众满意度是否显著高于“高绩效、线下”组。结合模型3和模型4的结果,我们发现,当设置“高绩效、线下”作为参照组时,“高绩效、线上”组的民众满意度并没有显著高于“高绩效、线下”组的民众满意度。由此可见,服务供给方式由线下转为线上,并没有让同样高的客观绩效带来更高的民众满意度,假设H2得到验证。前述也提到,本研究的样本中年轻人占比较大,他们对互联网接受度通常更高,且因为该调查实验基于网络平台开展,被试均有互联网接入条件。在这样的群体中,我们仍无法发现在相同高的绩效水平下,“线上”组的民众满意度要显著高于“线下”组的民众满意度。这或更加说明,在更广泛的群体中,服务供给方式由线下转为线上,并不能使相同水平的高绩效转化为更高的民众满意度。这一发现证实了已有研究关于单纯的服务供给方式改变无法促进绩效向民众满意度转换的判断(64)郑跃平、王海贤:《移动政务的现状、问题及对策》,《公共管理与政策评论》,2019年第2期。,也为这一观点提供了新的实证证据。这可能是因为,虽然通过线上形式供给服务可以减少民众为获取服务而线下访问服务供给者的成本,但政府的线上服务设计通常未引入民众参与,对民众的实际需求和偏好了解不足,服务界面缺乏用户友好度,这反而增加了民众的服务获取成本,甚至引起民众满意度的减损。还有一些研究指出,线上供给服务的方式显著减少了民众与服务供给者的面对面沟通,阻碍了民众对政府效率提升和程序优化的直接体验,降低了民众对服务供给者付出努力供给服务的理解,进而使得服务供给方式的转变无法促进绩效向满意度的更多转化(65)Zhang J., Chen W., Petrovsky N.,et al., “The Expectancy-Disconfirmation Model and Citizen Satisfaction with Public Services: A Meta-Analysis and an Agenda for Best Practice”, Public Administration Review, Vol.82, no.1 (February 2021), pp. 147-159.。

在控制变量方面,民众过去获取政务服务的经历对其满意度并没有显著影响,而政府信任与民众满意度在1%水平上显著正相关。本研究也检验了政府信任对客观绩效与民众满意度间关系的调节效应。结果显示,政府信任(作为连续变量)与高绩效的交乘项并不具有显著性,这很可能是因为,政府信任对高绩效与民众满意度关系的调节效应并非完全线性。因此,本研究进一步将每个水平的政府信任(1-5)分别与高绩效进行交乘,并将政府信任度1和政府信任度2与高绩效的交乘项作为参照组(66)政府信任度1和政府信任度2分别代表“非常不信任”和“比较不信任”。选择两组与高绩效的交乘项作为参照组,是因为任何一组的样本量都较少,无法让单独一组成为参照组。,分别考察信任度更高的三组相较于信任度低的两组其高绩效对民众满意度的积极影响,是否具有显著差异。分析发现,相较于“非常不信任”与“比较不信任”的民众,对政府信任度更高的民众能够在同等水平的高绩效下形成更高的满意度,而且,当政府信任度为4(即“比较信任”)时,同等水平的高绩效所带来的民众满意度最高。也就是说,那些对政府“非常信任”的民众,在面对高的政府绩效时,并没有形成最高的民众满意度,反倒是那些并没有顶格信任的民众,在面对政府的高绩效时,更可能将这些高绩效转化为更高的满意度。除了政府信任,民众满意度与其学历在1%水平上显著负相关,这可能是因为学历高的个体具有更高的预期(67)Song M., Kim M., Favero N., “Social Class, Ingroup-Outgroup Comparison, and Citizen Evaluations: Is User Satisfaction Linked to Outcome Disparities”,The American Review of Public Administration,Vol.50, no.2 (September 2019), pp. 205-218.,所以,其满意度相对较低。

五、研究结论与展望

在“以人民为中心”发展思想的指引下,当代中国的公共管理实践正逐渐超越政府中心主义,向“以民众为中心”转变,这已然走在了全球公共管理实践的前沿(68)郁建兴、黄飚:《超越政府中心主义治理逻辑如何可能——基于“最多跑一次”改革的经验》,《政治学研究》,2019年第2期。。高绩效是否会带来高的民众满意度?这是当代中国公共管理实践转型所需要回答的关键问题,也是后新公共管理时期理论界对新公共管理范式潜在假定的重要诘问。结合中国政府数字化转型的重要背景,本研究发现,高客观绩效会带来高的民众满意度;然而,当政府服务供给由线下转为线上时,相同的高客观绩效并不会带来更高的民众满意度。

依此可知,一方面,具象的客观绩效不仅是改善民生举措的直接体现,还便于民众感知与理解,高的客观绩效能够提高民众满意度。这一发现在宏观层面为新公共管理运动追求绩效提升的目标提供了合理性基础,也为绩效与民众满意度关系的微观研究提供了新的实证证据。对于实践者而言,这一研究发现的政策启示在于,提高客观绩效或更多披露关于客观绩效提升的信息能够提高人民群众的满意度。

另一方面,本研究也发现,服务供给方式由线下转为线上并不会进一步放大客观绩效对民众满意度的正向影响,其原因或在于两个层面:一是简单的服务供给方式转变并没有真正降低使用者成本,二是线上供给服务降低了民众获取服务的体验感,而民众满意度的提升可能更在于公共物品的供给效率,以及在获取服务过程中,通过与政府产生联系而对服务供给效果产生的直观感受。值得指出的是,本研究的调查实验基于网络平台开展,样本群体均为配备网络设施且具备网络使用能力的民众。即使在这样的样本中,研究发现依旧是当政府服务供给由线下转为线上后,相同的高客观绩效并不会带来更高的民众满意度。对于并未配备网络设施,或具备网络接入条件但不具备网络使用能力的民众而言,服务供给方式的转变更不可能放大绩效对满意度的积极影响。这种做法甚至还可能导致马太效应,即服务供给方式由线下转为线上,仅让了一些具有较高技术使用偏好和能力的个体获得了满意度提升,而让那些没有强烈技术使用偏好也不具备较强技术使用能力,甚至是不具备网络接入条件的个体,处境更加糟糕,因为在实践中服务供给方式由线下转为线上的努力很可能挤出了政府对传统服务供给方式优化的投入,进而在总体上导致满意度的降低。

这种可能性的存在并不意味着对政府数字化转型的否定。党的二十大报告指出,要加快建设数字中国。国务院于2022年6月发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》也指出,要“将数字技术广泛应用于政府管理服务,推进政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升”。当前,数字化已是不可逆转的全球趋势,中国已成为数字治理的最大试验场(69)郁建兴、高翔、黄飚等:《数字时代的政府变革》,商务印书馆2023年版,第13页。。因此,政府在积极拥抱数字时代、推进数字化转型时,需要仔细检视一些先验假定,例如服务供给方式的改变会放大绩效对满意度的积极影响,并清楚地认识到这些假定背后的根本意涵,即通过降低服务使用成本提升民众满意度。就线上服务供给方式而言,政府应进一步关注线上服务供给的设计,在设计过程中增加更多民众参与,充分重视民众需求、吸纳民众意见,在线上政务服务的进一步优化中探索采用人工智能及VR技术等,通过增加真实感降低服务获取成本,改善用户体验。国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》已明确指出,要“推广‘免申即享’、‘民生直达’等服务方式,推行政务服务事项集成化办理,提高智慧化服务能力”。政府应进一步打通条块数据壁垒,基于充分的数据连通,提升服务供给便捷性,既要让“群众少跑腿”,也要让“群众少动脑”(70)米加宁、商容轩、张斌:《情绪认知影响移动政务用户的持续使用研究》,《治理研究》,2022年第5期。,真正降低使用者成本;同时重视数字时代服务供给的公平性,同步完善线上线下服务供给渠道,降低数字鸿沟及其对公共价值创造带来的负向影响,提升数字治理的包容性。

当然,本研究也存在一些不足,值得后续研究进一步推进。一方面,研究结论的外推性较为有限。本研究的调查实验语境为“最多跑一次”改革,面向对象为浙江省居民,其研究发现或不完全适用于其他政府治理语境和其他区域居民。因此,后续研究可进一步丰富研究语境、拓展研究对象的区域覆盖,以增强研究结论的外部效度,或形成具有竞争性的观点与解释。另一方面,本研究对客观绩效的衡量限于“产出”和“效率”,并将两者具象为实现“跑一次”或“不用跑”的高频服务事项数及其占总服务事项的比重。在其他语境中,政府客观绩效所包含的内容可能更加多样。因此,后续研究可以进一步细化绩效测量,从多个层次和维度讨论绩效对满意度的影响。