制度安排、回应性与政协委员的政治效能感——以H省政协“微建议”为中心的探讨

□ 谈火生

党的十八大以来,随着协商民主成为中国民主政治建设的主要着力点,作为重要协商渠道和专门协商机构的人民政协迎来了新的发展机遇,迸发出前所未有的活力。“忙得像政协”,这句朴实的话语标识出党的十八大以来人民政协的巨大变化。但不可否认的是,“年委员、季常委、月主席”的现象仍然存在,尤其是在市县两级基层政协,大量政协委员的履职热情还没有被充分调动起来。

一般来讲,社会地位影响着社会成员对国家政治生活的心理感受,社会地位越高,则政治效能感越强,政治参与的积极性就越高。(1)孙永芬:《政治心态与影响因素间变量关系的实证分析》,《政治学研究》,2008年第1期。按此,作为社会精英的政协委员应该在政治参与方面具有更高的积极性。但是,在实践中,大多数政协委员并没有表现出人们预期的积极性,这一方面与政协委员的兼职身份有关,另一方面与缺乏相应的履职平台和激励机制有关。为此,近年来各地政协都在积极探索,为委员履职搭建平台,推动委员履职的常态化。

本文以H省政协的“微建议”实践为例,解析政协委员的履职热情是如何被激发出来的。之所以选择“微建议”作为研究对象,是出于两个方面的考虑:第一,在实践上,“微建议”有助于理解人民政协的运行机制。近年来各地政协在这方面的探索主要分为两种路径。第一种是组织驱动,通过在基层(乡镇街道或城乡社区)建立委员工作室,以组织为抓手,推动委员的日常履职;第二种是委员激励,直接将着力点瞄准行为主体本身,通过激发委员的政治效能感,推动委员的日常履职。在实践中,H省政协的“微建议”提升了省、市、县三级政协委员的参与意愿,实现了委员全天候、无障碍履职。2017年至2022年6月,在“微建议”工作开展的五年间共收到委员提交微建议53165条,办理回复40066条,办复率85.4%,委员对办理结果的满意度达99.4%。(2)H省政协办公厅编:《“微建议价值大家谈”活动成果汇编》,2022年11月,第35-36页。与很多省建立基层委员工作室,每年定期开展2-3次协商活动的制度创新相比,H省政协“微建议”在激发政协委员尤其是基层委员的参与意愿方面表现更为突出。因此,对“微建议”进行解析有助于理解委员激励的具体机制,从而更好地将人民政协的制度潜能转化为国家治理效能。第二,在理论上,对“微建议”的解析有助于丰富“回应性”理论。“微建议”激发委员履职热情的关键在于回应性。H省政协的“微建议”通过较为完善的机制实现了多维度的回应,从而有效提升了政协委员的政治效能感,并由此激发了他们的参与意愿。通过对其多维度回应机制的分析,可以突破既有的单一维度回应性框架,丰富我们对于政府回应性的理解。

一、文献回顾和分析框架

当前,学术界关于政协委员履职的研究相对薄弱,既有研究大多停留在对委员履职的政策阐释,(3)张丽琴、张晓委:《党的十八大以来政协协商的研究走向》,《岭南学刊》,2022年第3期。或满足于描述特定的制度创新案例,而缺乏相应的理论解释。本文拟运用回应性和政治效能感这一对政治学概念来分析H省政协的“微建议”实践,探讨它们是如何激发政协委员的参与意愿的。

1.核心概念的界定和文献回顾

政治效能感(Sense of Political Efficacy)是解释政治参与的关键变量,1954年由安格斯·坎贝尔(Angus Campbell)在研究美国选举问题时提出。(4)Angus Campbell, Gerald Gurin and Warren E. Miller, The Voter Decides.Evanston, IL: Row, Peterson, 1954.随后,经过阿尔蒙德和伊斯顿等人的进一步完善,政治效能感概念的内涵、测量、影响因子等问题逐渐成为研究的重点。简单地讲,政治效能感指特定个体对自身影响政治体系的能力和政治体系就其要求做出回应的心理认知。更进一步地讲,政治效能感意味着个体认为自己所在的社会是可以改变的,而且相信自己能够通过影响政府决策而造成这种改变。(5)刘伟:《政治效能感研究:回顾与展望》,《内蒙古大学学报》(哲学社会科学版),2020年第5期。按照罗伯特·莱恩(Robert E. Lane)的观点,政治效能感分为内在与外在两个维度:内在政治效能感(Internal Political Efficacy)是个体内在认知维度,相信自己有能力理解和有效参与政治,并对政治产生影响;外在政治效能感(External Political Efficacy)则是个体对外在环境的认知,相信政治系统会回应公民的诉求,并采纳公民的建议。(6)Robert E. Lane, Political Life: Why People Get Involved in Politics, New York: Free Press,1959, pp. 151-154.经验研究表明,内在政治效能感常常与政治参与关联在一起;(7)加布里埃尔·A·阿尔蒙德、西德尼·维巴:《公民文化:五个国家的政治态度和民主制》, 徐湘林等译,东方出版社2008年版,第170页。外在政治效能感则常常与系统回应性、政治信任和弥散性政治支持关联在一起。(8)Paul R. Abramson and John H. Aldrich,“The Decline of Electoral Participation in America”, The American Political Science Review, Vol. 76, No. 3, 1982, pp. 502-521. George I. Balch,“Multiple Indicators of Survey Research: The Concept of ‘Sense of Political Efficacy’”, Political Methodology, Vol. 1, No. 1, 1974, pp. 1-43.

在分析政治效能感时,有两个问题需要关注:第一,政治效能感与政治参与的关系;第二,哪些因素影响政治效能感?

关于第一个问题,几乎所有的研究者都认为,政治效能感是测度公民政治参与的重要指标。国内外的经验研究都表明,政治效能感与政治参与之间具有明显的正相关关系,政治效能感会显著影响参与意愿。拥有高水平政治效能感的个体会积极参与各项政治活动,而政治效能感较低的个体则会表现出政治冷漠或政治不作为。(9)郑建君:《政治效能感、参与意愿对中国公民选举参与的影响机制》,《华中师范大学学报》(人文社会科学版),2019年第4期。

关于第二个问题,学界的研究成果丰富,呈现出错综复杂的变量关系。政治效能感的形成不仅受到公民个人背景因素的影响,而且受到外在的政治环境的影响。前者包括客观的社会人口学特征(种族、性别、年龄、宗教信仰、教育水平、职业等),主观政治心理(政党认同、政治信任、公民责任感、政治认知等),个体政治行为(政治参与);后者包括政治制度、行政规模、政治文化、所属党派、政府回应性等。(10)李蓉蓉:《海外政治效能感研究述评》,《国外理论动态》,2010年第9期;邓燕华、黄健:《区域规模与外部政治效能感:基于中国县级数据的研究》,《公共行政评论》,2016年第5期。直接针对政协委员政治效能感的研究成果不多,上官莉娜等对W市政协的经验研究检验了社会人口学特征和政治参与等因素对政协委员政治效能感的影响,发现性别、收入等因素与政治效能感之间不存在正相关关系,但教育水平对于政治效能感存在显著影响。(11)上官莉娜等:《民主党派成员政治效能感现状及提升策略研究》,《湖北省社会主义学院学报》,2018年第5期。李鹏针对广东省M市的经验研究发现,不同界别的政协委员之间政治协商效能存在较大差异;在影响政协委员政治效能感的诸多因素中,界别设置的影响远大于政治委员个人背景因素的影响。(12)李鹏:《人民政协界别设置对界别委员政治效能感的影响》,《特区实践与理论》,2016年第1期。这些研究通过将政治效能感的研究方法应用于政协领域,在一定程度上解释了委员政治效能感的影响因素,但无力解释不同地区委员政治效能感之间的差异。本文认为,回应性是解释不同地区之间委员政治效能感差异的关键变量。

“回应性”(Responsiveness)概念最早是1952年由罗兰德·彭诺克(Roland Pennock)提出的,他将回应式的政策制定界定为“反映和表达人民的意志”“政府应该对民众任何清晰而稳定的要求做出回应”。(13)J. Roland Pennock,“Responsiveness, Responsibility, and Majority Rule”, American Political Science Review, Vol. 46, No. 3, 1952, pp. 790-807.早期关于回应性的研究多集中于选举产生的代表的回应性,如米勒和斯多克关于美国国会议员回应性的研究,以及尤劳关于代表回应性的分类。(14)Warren E. Miller and Donald E. Stokes, “Constituency Influence in Congress”,The American Political Science Review, Vol. 57, No. 1, 1963, pp. 45-56. Heinz Eulau, and Paul D. Karps, “The Puzzle of Representation: Specifying Components of Responsiveness”, Legislative Studies Quarterly, Vol. 2, No. 3, 1977, pp. 233-254.后来,回应性的研究范围扩展到政治制度的回应性和政策回应性。也正是在这一脉络下,回应性成为1980年代新公共管理运动的重要口号之一,建立回应性政府成为“政府再造”的目标。(15)珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特:《新公共服务:服务,而不是掌舵》,丁煌译,中国人民大学出版社2004 年版,第21页。

与之相应,关于当代中国政治的回应性研究分为两类:第一类是针对代表回应性的,此类文献数量不多。郭为桂将回应性与中国共产党的“群众路线”相结合,认为回应性在新时代将成为党践行群众路线的基本特质。(16)郭为桂、高莹:《党的群众路线的实现机理及其时代转型》,《中共福建省委党校学报》,2013 年第 10 期。罗里·特鲁克斯考察了中国的人民代表大会,认为人大制度在中国高水平的政策回应性中扮演了重要角色。(17)Rory Truex, Making Autocracy Work: Representation and Responsiveness in Modern China, Cambridge University Press, 2016.楼笛晴强调制度设计在强化人大代表的回应性方面所具有的作用。(18)楼笛晴、朱海英、黄茹萍:《制度设计与代表回应性》,《党政论坛》,2019年第8期。既有关于代表回应性的研究存在两个盲点:其一,只关注代表如何回应被代表者(选民),而没有注意被代表者如何回应代表的所作所为;其二,完全忽视了人民政协的代表回应性,目前尚无相关的专题论文或专著问世。第二类是针对政府回应性和政策回应性的,此类文献数量较大,它们沿着两个方向展开。第一个方向是将回应性作为因变量,考察哪些因素影响回应性。(19)Chen J., Pan J., &Xu Y.,“Sources of Authoritarian Responsiveness: A field Experiment in China”,American Journal of Political Science, Vol. 60, No. 2, 2016, pp. 383-400; Yoel Kornreich,“ Authoritarian Responsiveness: Online Consultation with ‘Issue Publics’ in China”, Governance, Vol. 32, No. 3, 2019, pp. 547-564; 李锋、孟天广:《策略性政治互动:网民政治话语运用与政府回应模式》,《武汉大学学报》(人文科学版),2016 年第 5 期;张华、仝志辉、刘俊卿:《“选择性回应”:网络条件下的政策参与》,《公共行政评论》,2013 年第3期。第二个方向是将回应性作为自变量,考察政府回应性如何影响政府信任、政治效能感和政治参与行为等。王浦劬揭示了政府回应性与改善差序政府信任之间的相关性,提出应高度重视“政府回应”在基层政府与公众信任关系中的关键作用。(20)王浦劬、郑姗姗:《政府回应、公共服务与差序政府信任的相关性分析》,《中国行政管理》,2019年第5期。李华胤基于三个乡镇改革试验的调查,认为乡镇政府的回应激发了农民对改革的参与。(21)李华胤:《回应性参与:农村改革中乡镇政府与农民的行为互动机制》,《中国行政管理》,2020年第9期。本文关注的是第二个方向,但这一方向的研究所考察的均是政府回应性如何对普通公民产生影响,尚没有专门针对回应性与政协委员政治效能感的相关研究。关于回应性与政协委员政治效能感这一议题只有上官莉娜的文章略有触及。她针对W市政协的实证调查发现,拥有民主党派党内职务的成员,其内在和外在政治效能感高于普通成员。她认为造成这一现象的原因在于,各民主党派领导善于将他们的意见和想法与公共政策结合起来,从而更容易得到政府的回应。(22)上官莉娜等:《民主党派成员政治效能感现状及提升策略研究》,《湖北省社会主义学院学报》,2018年第5期。

综上,既有研究均肯定回应性具有提升公民政治效能感的作用。但是,就本文所关注的问题而言,既有研究存在两个方面的问题。第一,既有研究均是在“政府—公民”的二元框架下展开,即便是国内关于人大和政协的讨论也是在这一框架下展开,而没有注意到人大代表和政协委员政治参与的特点:以代表身份所进行的组织化参与。一方面,政协委员是代表界别群众反映利益诉求和意见建议,其参与不是为了自己争取利益,而是出于利他的目的,是为了更好地协调界别群众的利益诉求和全体人民的整体利益和长远利益;另一方面,政协委员的参与是一种组织化参与,而不是作为公民的个体化参与。政协委员是通过人民政协这一特定的政治组织参与到国家的政治生活和社会的治理过程之中的。第二,既有研究将回应性视为公民与政府之间的博弈过程,公民的施压和政府的选择性回应是其主流模式,通过重复博弈,直到达致平衡。(23)翁士洪:《参与—回应模型:网络参与下政府决策回应的一个分析模型》,《公共行政评论》,2014年第5期。这一分析进路尽管适用于特定场景下的政府回应实践,但不适用于政协委员的参与。政协委员的参与和政府职能部门的回应是一种合作式的回应模式。H省的“微建议”本身就是为了对接省委省政府的“微建设、微服务”。调研中,笔者多次听到政府部门的工作人员表示,政协是在帮助他们发现政策盲点,推动边缘性议题进入政策过程。这也符合政协对自身工作的基本定位:“尽职不越位、帮忙不添乱”。

有鉴于此,本文拟从政协委员的代表身份和组织化参与这一属性出发,对回应性概念进行适度扩展,并提出分析框架。

2.本文的分析框架

本文聚焦回应性对政协委员政治效能感的提升作用,以及政治效能感对政协委员参与意愿的激活作用。本文赞成既有研究关于政治效能感有助于提升参与意愿的观点,以及正向回应性有助于提升政治效能感的观点,并将回应性和政治效能感作为考察的重点。与此同时,在人民政协的特定场景中,由于特殊的政治身份——界别群众的代表,政协委员其实处于政府和被代表者之间。当我们将目光转向政协委员,试图发现其政治效能感的根源时,需要思考不再是二元结构中的政府回应性与公民政治效能感之间的关系,而是在政府、政协委员、被代表者的三元结构中,作为界别群众代表的政协委员得到何种回应,才能激发其政治效能感。一方面,作为代表,政协委员处于政府和被代表者之间,不仅政府的回应会影响委员的政治效能感,被代表者的回应也会影响委员的政治效能感;另一方面,作为组织的一员,人民政协这一组织对政协委员参与行为的回应以及作为其同僚的其他政协委员对其参与行为的回应也很重要。(24)在政府回应性的文献中,确实有一部分研究关注社会组织或社会运动与政府回应性之间的关系。例如,Paul D. Schumaker, “Policy Responsiveness to Protest-Group Demands”, Journal of Politics, Vol. 37, No. 2, 1975, pp. 488-521. Zhang Changdong, “Nongovernmental Organizations’ Policy Advocacy and Government Responsiveness in China”, Nonprofit &Voluntary Sector Quarterly, Vol.47, No.4, 2018, pp. 723-744. 但这些文献均未注意到社会运动或社会组织内部回应对组织成员政治效能感的影响。

据此,有必要突破“政府—公民”的单一维度,从组织化参与的视角出发,进一步拓展“回应性”概念的层次,将政协委员的政治效能感置于多维度的框架中来加以考察,从而更好地认识回应性与政协委员政治效能感之间的关系。按照以上分析,在分析政协委员的政治效能感时,起码要考虑三个维度的回应性:政协组织内部回应性、政府回应性和被代表者的回应性。

如图1所示,三个维度的回应性分别从不同的角度提升政协委员的内在政治效能感和外在政治效能感。而且,这三个维度分别对应了协商的三个阶段:政协组织内部回应性对应协商议题的提出阶段、政府回应性对应协商阶段、被代表者的回应性对应协商成果的运用阶段。在全过程人民民主的实践中,不同阶段的回应性均具有提升政协委员政治效能感的作用。

图1 本文的分析框架

需要强调的是,三个维度的回应性不是自动实现的,它们都需要相应的制度安排来加以保障。在本文所考察的案例中,H省政协恰恰是在实践中不断发现问题,不断进行制度创新,才实现了三个维度的有效回应,这是我们在研究回应性时需要特别留意的。因此,本文的研究重点不是通过量化分析来寻找回应性和政治效能感这两个变量之间的关系(二者之间的正相关关系早已为大量的经验研究所证实),而是努力揭示不同维度的回应性背后的具体机制是什么。

二、H省的“微建议”实践

随着人民政协作为专门协商机构作用的突显,各地政协或依托新的技术手段,或依托制度创新,为政协委员的履职创造条件。H省政协创设微建议履职新方式就是其中的典型案例。

1.“微建议”的源起和发展

为了有效对接省委、省政府的“微建设、微服务”,H省政协打造了“政协云”平台,利用互联网技术,探索创新履职渠道。2017年1月,“政协云”APP上线,并在参政议政栏目中开辟了“微建议”板块。

微建议是指政协委员围绕本层级区域内经济社会发展和人民群众关心的具体问题,通过政协云向政协组织提出,经审核后转交有关部门和单位办理的意见建议。众所周知,政协组织有提案和反映社情民意信息等履职方式,那么,微建议这种新的履职方式有何独特之处呢?首先,所依托的技术手段不同。提案和社情民意依托的是传统的纸媒;而微建议依托的是互联网,不仅操作便捷,而且可以被全省政协委员及时共享。其次,所针对的议题不同。提案的议题相对宏大;社情民意的议题次之;微建议的议题则是具体而微的小事,聚焦人民群众身边的具体问题和困难。再次,办理方式和办理的时效性不同。微建议不仅办理方式灵活,委员们群策群力,可以充分调动政协系统内部资源,而且时效性强,办理周期短、见效快,一般不超过一个月。相对而言,提案的办理周期较长,委员的参与度较低;社情民意则对办理没有硬性要求,主要供领导参阅。(25)访谈资料整理,C市政协委员N,2022年9月5日,访谈人:谈火生、侯昕饶。

在微建议的建设过程中,H省政协首先在B市、Z市等地开展试点工作。经过几个月的试点,及时总结经验,并在全省各级政协逐步推广。至2020年9月底,微建议工作在省市县三级政协全面铺开,14个州市、122个县市区政协均已启动微建议工作。

2.“微建议”的工作流程

经过5年的探索,H省政协已经形成了一套较为成熟的微建议工作流程(见图2),并出台了《政协H省委员会微建议工作办法(试行)》和《关于微建议三级联动处理机制的细则》等规范性文件。为了保障微建议的办理质量,H省政协在实践中逐渐建立了委员领办、省市县三级政协联动办理、对接外部平台转办等工作机制,为微建议的办理提供制度保障(具体论述见第三节和第四节)。

图2 微建议办理流程

从H省各市州办理微建议的实践来看,政协云平台与政府相关部门进行对接有两种主要的模式:第一种模式是政协云平台对接政府政务信息平台,其具体做法是通过政协云平台将微建议转交省(市、县)长信箱、12345市民服务热线等政务信息平台,然后由政务信息平台派单,相关职能部门具体办理;第二种模式是准提案模式,政协云平台参照政协提案办理模式,由提案委员会对微建议进行审核,审核通过后转交党委办和政府办,按照职责分工与属地管理原则交由相关职能部门办理。但无论是哪种模式,在微建议的办理过程中,通常会邀请提出微建议的委员参与协商和监督,并对微建议的办理结果给予评价反馈。

值得注意的是,政协云平台为微建议工作提供了坚实的技术支撑,这不仅体现在微建议依托政协云平台运作,而且体现在政协云平台的大数据在微建议工作中的重要作用。依托政协云平台的大数据,H省逐步实现了微建议的智能推送。首先,微建议提出后经过云平台的分类筛选,会被精准地推送给相关专业或分管工作的专委会,并根据委员专长和履职兴趣,推送给相关委员,通过省市县三级联动机制,实现政协资源和政协委员智慧的共享。其次,在微建议办结后,会通过政协云平台及时向委员反馈微建议的办理结果,省内各级政协委员都能够在微建议的评论区发表自己的意见和评价。

3.“微建议”的实施效果

实践表明,H省政协在微建议方面的探索取得了明显成效。首先,微建议的数量逐年攀升。全省微建议的提交量从2017年全年2623条,攀升到2022年25227条。(26)2023年5月9日,H省政协提案委L访谈,访谈人:侯昕饶。以H市为例,2022年1-6月共提交微建议1108条,提交数量超过2021年总和。(27)H省政协办公厅编:《“微建议价值大家谈”活动成果汇编》,2022年11月,第18页。

其次,微建议的质量明显改进。2020年,为提高微建议的质量,H省政协修订微建议工作办法,提出“不调研不提交”的原则,引导委员在提交微建议前对相关问题开展调研,充分了解相关信息,微建议的办复率和满意率明显提高。

最后,各级政协委员的参与率越来越高。以Y市为例,从2017年到2021年,运用微建议的委员人数分别为:210人、318人、372人、522人、551人,呈逐年上升之势。截至2022年5月31日,达到754人。(28)H省政协办公厅编:《“微建议价值大家谈”活动成果汇编》,2022年11月,第65页。在访谈中,很多委员表示,上政协云,提微建议或浏览、评论其他委员的微建议,已经成为他们日常生活的一部分。被称为“微建议达人”的Y市政协委员T,五年共提交微建议600多条。(29)H省政协办公厅编:《“微建议价值大家谈”活动成果汇编》,2022年11月,第243页。现在,H省的年委员越来越少,全勤委员越来越多。

三、内部回应性与政协委员的外在政治效能感

在微建议实践中,作为因变量的政治效能感究竟是如何被回应性激发出来的?这首先要归功于政协组织内部来自不同渠道的正向回应。微建议工作的一个重要特点,就是实现了政协组织内部的有效互动。在有效的制度安排下,委员可以在微建议的议题形成和随后的办理过程中及时获得正向回应,从而激发委员的外在政治效能感。具体而言,政协组织内部的回应性又可以被进一步细分为三种类型:三级联动所产生的委员之间的沟通和互动、审核机制所产生的程序性回应、领办机制所产生的深度交流。它们都围绕着如何完善微建议展开,通过正向的信息输入,不断强化委员对微建议工作的价值感,并激励委员继续通过微建议履职。

1.三级联动与委员之间的沟通和互动

H省政协的三级联动包括两种形式:第一种是依托政协云涌现出来的委员之间自发的三级联动;第二种是通过相应制度安排实现的三级政协组织之间的联动。它们都促进了三级政协委员之间的沟通和互动。

政协云平台在微建议板块的评论区为委员们开展协商搭建了网络空间,依托这一平台,H省的省市县三级政协委员之间可以围绕任何一级政协委员提出的微建议开展网络协商。任何一位委员,当他的微建议提交到政协云平台后,所有的政协委员都可以随时查看、全程跟踪。一些对该微建议感兴趣,或其工作性质与之有关的委员就可能在评论区对该微建议进行评论,一方面利用其专业知识、实践经验对微建议提出专业的意见,另一方面基于其界别特点贡献出独特的社会视角。从而在议题形成阶段,帮助提出微建议的委员进一步完善微建议。在调研中,B市政协委员指出,“对于某一方面较为了解的委员在评论区的意见和处理方式的指导,能够丰富充实、甚至给予更好的途径”(30)2022年9月4日,B市微建议工作调研座谈会,受访人:市政协委员Y,访谈人:谈火生、侯昕饶。。这一组织内的回应也是对提出微建议的委员在价值上的一种认可,可以有效塑造委员对政协组织的认同感和归宿感,并成为委员外在政治效能感的重要来源。

除此而外,H省政协在实践中还探索出省市县政协三级联动工作机制,实现了微建议在政协系统内的互联互通和上下联动。在《政协H省委员会微建议工作办法》中规定:微建议转办坚持属地管理原则,对不属于本级管理的微建议,实行省市县三级政协联动转办,通过政协云实现微建议在不同层级的流转。(31)《政协H省委员会微建议工作办法》,政协H省委员会办公厅,2022年8月8日印发。2021年有4339条微建议在省市县三级政协流转。(32)政协H省委员会办公厅:《关于2021年度微建议工作情况的通报》,2022年3月21日。三级政协流转办理微建议,使不同层级的政协委员之间借助微建议走到一起,在微建议的办理过程中加强了沟通交流。这一制度化的机制对于增强基层政协委员的政治效能感尤其明显。

2.微建议审核与政协组织的程序性回应

H省政协在实施微建议的过程中建立了微建议审核机制,通过对微建议进行事前审核,不仅可以提升微建议的质量,增强微建议的可操作性,而且通过这一程序性的回应机制,可以增强委员的外在政治效能感。

在微建议的建设中,一开始并没有想到对委员提出的微建议进行审核。最早引入这一机制的是作为试点的Z市政协。为了提高命中率,保障政府相关部门对微建议做出回应,Z市将提案审查机制引入微建议之中。但与提案审查机制不同的是,政协组织对微建议的审核不是在立案与不立案之间做简单的选择题,而是运用组织的力量,帮助委员完善微建议,增强其可操作性。这一措施和后来的“不调研不提交”原则一起,为提高微建议质量奠定了基础,也为微建议能够得到政府的积极回应和成功办理创造了条件。

就我们此处所关心的问题而言,微建议的审核机制其实是一种组织内的程序性回应机制。这种程序性回应机制和前面所讲的三级联动所产生的回应性是不同的。三级联动所产生的回应性是选择性的,不是所有的微建议都能得到其他委员的积极响应或通过不同层级之间的流转获得更多交流的机会;审核机制是一种规定动作,所有的微建议都必须经过审核。换言之,在这一机制下,所有的微建议都会得到政协组织的回应,而且这一回应不是走过场,而是实实在在的。2020年,F市政协进一步完善微建议审核的工作办法,对具有代表性的现场类微建议实施现场审核交办制度,对微建议所反映的问题进行现场核实,核实无误后再提交给政府相关部门。这一做法后来成为微建议的标准操作流程。从委员的角度来讲,审核过程中的互动使他感受到,自身履职行为得到了政协组织的重视,这一体验使他对政协组织的回应有合理的预期,从而强化了他的外在政治效能感。

3.领办机制与委员之间的深度交流

微建议的领办机制同样是政协组织积极回应委员的方式。和审核机制一样,领办制度也是在实践中碰到问题后才催生出来的。2018年7月,微建议的领办功能上线,并迅速发挥作用。

领办有两种形式:第一种形式是指定领办。委员提交的微建议通过审核后,经过政协云大数据处理分析,并根据委员的专业特长和履职兴趣,通过大数据技术进行匹配,指定具有专业特长、岗位资源和组织优势的政协委员领办。对于其中受到民众普遍关注的微建议,H省政协组成专门小组进行办理,由政协领导或各界别负责人担任领办人,由相关领域政协委员担任协办人。第二种形式是自愿领办。委员提交的微建议通过审核后,如果有哪位委员对该微建议感兴趣,可以主动申请领办。但无论哪种形式的领办,都是为了“让专业的人办专业的事”,从而将好事办好。截至2021年底,在H省市县三级政协委员中,有376位政协委员领办了974条微建议。(33)政协H省委员会办公厅:《关于2021年度微建议工作情况的通报》,2022年3月21日。2022年上半年,H省各级政协委员领办、协办2585条微建议。

领办委员在领办过程中,不仅要积极与政府相关部门沟通,通过现场办公、定期回访等方式,确保微建议真正落实;更要积极与提出微建议的委员沟通,邀请提出微建议的委员参与微建议的办理工作,一起协商,寻求解决问题的办法。在此过程中,领办委员和提出微建议的委员之间的互动会极大地增强提出微建议的委员的外在政治效能感。领办委员与提出微建议的委员之间的社会地位落差越大,这种效果就越明显。

在H省几个地级市的调研座谈中,很多委员反映自己所提交或参与办理的微建议得到了政协组织的重视,尤其是政协领导的重视,政协领导亲自领办,调动政协系统各种资源推动微建议的办理,促进成果转化,这让他们激动不已。

在Z市微建议工作调研座谈会上,该市某县的P委员讲述了自己的经历:“我就是一名普通的小学老师,平时连个县长都没见过,没想到我提的一个微建议由省政协副主席领办,他亲自给我打电话,并组织现场调研,我真的好激动啊!”(34)2022年9月4日,Z市微建议工作调研座谈会,受访人:省政协委员P,访谈人:谈火生、侯昕饶。在省政协副主席的领办下,通过三级联动办理,这位女性委员的微建议所反映的问题很快得到解决。领办的过程增强了她的外在政治效能感;参与办理的经验和问题的圆满解决则增强了她的内在政治效能感。

四、外部回应性与政协委员的政治效能感

外部回应性指的是政协组织外部对于政协委员的回应。它包括两个方面的内容:一是政府的回应;二是被代表者的回应。在微建议的制度安排下,政协委员能够获得来自政府的实质性回应,而不是象征性回应,这可以强化委员的外在政治效能感;并且,在参与“微建议”办理的过程中,委员可以实实在在地看到问题在自己的推动下得到解决,这可以强化委员的内在政治效能感。微建议大多围绕群众的身边事,当政协委员将这些民生议题作为微建议提出并得到有效解决后,周围的群众往往会向提出微建议的委员表达正向反馈,使委员真切地感受到微建议提了管用、用了群众能受益。被代表者的回应会增强委员的成就感和荣誉感,强化委员的内在政治效能感。

1.三方联动、实质性回应与委员的外在政治效能感

H省政协利用微建议、微协商与微监督对接党委政府的微建设和微服务,实际上是将政协的微建议纳入党政工作格局,通过三方联动办理微建议,实现政协协商与政府协商的有效衔接,加强了政府回应的实质性。这也是政协的组织化参与和公民个体参与之间的一个重大差别。当公民以个体的身份参与时,很多时候政府的回应是一种象征性回应而不是实质性回应,而且,在大多数情况下存在选择性回应的现象。而政协作为四套班子之一,在政治体系中居于重要地位,按照政协章程,政协提出的提案,相关职能部门必须要进行办理。尽管微建议不是提案,但它具有准提案的性质,因此,当该建议通过政协提出时,政府相关部门不仅不能选择性回应,而且必须是实质性回应。在B市微建议工作调研座谈会上,J委员就感慨道:一些建议如果由群众向相关部门反映,会存在“踢皮球”的现象,但是通过政协“微建议”来反映,就能够在短时间内得到解决。(35)2022年9月4日,B市微建议工作调研座谈会,受访人:市政协委员L,访谈人:谈火生、侯昕饶。

当然,我们也不能不看到,由于政协长期被视为二线机关,而且自身没有任何实际的政治权力,因此,在实践中,也常常出现相关部门对政协虚与委蛇的现象。有鉴于此,H省政协在开展微建议之初,就有市州尝试将微建议工作纳入党政工作格局,一方面依靠党的权威来增强自身的合法性,引起相关职能部门的重视,从而尽量避免象征性回应现象的发生;另一方面借助政府的力量,借力打力,提高微建议办理的质量。

最早进行这一尝试的是Z市。2017年,Z市政协在进行微建议试点时,就积极争取党委和政府的支持,由中共Z市市委办公室、政府办公室和政协办公室联合发文,出台了《Z市政协微建议工作办法(试行)》,将微建议定性为拓展党委、政府听取各界群众意见的渠道,引导和扩大公民有序政治参与,夯实党执政的群众基础和社会基础。在具体的工作机制上,成立了市政协主席任组长的微建议工作领导小组,市委、市政府、市政协分管副秘书长和提案委负责人任成员,从而实现三方联动。从效果来看,这一策略是成功的。据统计,截至2022年8月,Z市政协共提交1549条微建议,根据微建议涉及的职能要求,转交62个市直部门办理,办复率达到97.3%,在省内各市州排名前列。(36)《Z市“微建议”工作资料汇编》,2022年9月4日。

但Z市的做法并非普遍现象,在H省的14个州市中,真正由三办联合发文来推动微建议工作的州市只占1/3。但这几个三方联动的州市,其微建议工作的开展情况确实比其他的州市好,这不仅表现在工作力度上,更表现在微建议办理的质量上。这几个州市不仅微建议的数量大、委员参与率高,而且办复率和满意率都相对较高。(37)2022年9月5日,H省政协研究室Y访谈,访谈人:谈火生、侯昕饶。实践证明,将政协工作纳入党委、政府工作格局,不仅能有效利用政府口既有的工作机制,补齐政协自身力量薄弱的短板,提高微建议办理的质量,而且能提高政府相关职能部门办理微建议的积极性,做到有“建”必“应”,从而提升政协委员的外在政治效能感。(38)将政协工作纳入党政工作格局,从而提高政协工作的效率和质量。这一现象笔者2022年7月在江浙地区调研时亦深有体会,Z省N市就是一个典型。

2.协商、监督与委员的内在政治效能感

作为一种组织化的参与方式,政府相关部门不仅对政协的微建议有“建”必“应”,而且是实质性回应,而不是象征性回应。更重要的是,由于政协委员提出的微建议并不都是“在高速公路服务区公厕加装置物架”“洋湖湿地公园增设西门出入口”这样简单,大部分的微建议是需要规划和论证的,需要跨部门合作来办理;有的甚至是具有一定普遍性的问题,需要通过制定公共政策的方式来加以解决。在这种情况下,很多微建议的办理就不仅仅是一个政协提、部门办这么简单,而是需要通过开展专题协商的方式来寻找解决问题的办法和政策方案。在此过程中,政府相关部门会邀请提出微建议的委员参与协商。换言之,政协委员不仅仅是以“提”微建议的方式参与,而且是以“办”微建议的方式参与其中。在办理过程中,他的意见和建议会得到认真倾听,甚至直接被采纳。此时,建议就转化为解决问题的办法或政策方案。对于委员而言,他所获得的就不仅仅是外在政治效能感,而且是内在政治效能感。这种情况在以指定领办方式加以处理的微建议中表现最为明显。一般而言,以指定领办方式处理的微建议都是相对复杂或带有一定普遍性的问题。在这些微建议的办理过程中,领办、协办的委员和提出微建议的委员都会深度参与微建议的办理过程。

我们可以用一个案例来展示这一过程。2021年8月,C市政协委员在政协云平台反映T地区通信不畅,严重影响当地民众的日常生活与旅游业的发展。这一微建议很快引起H省政协重视,由省政协副主席L领办,调动省市县三级政协联动,协调各相关职能部门、国家电网和通信运营商,多次到现场召开专题协商座谈会,制定了可行的方案。历时11个月,共计投资1000余万元,铺设了光纤电缆,新建6个通信基站,彻底解决T地区通信不畅的问题。在这个案例中,部分跨部门的协调工作是由领办的省政协副主席完成的,尤其是国家电网,如果没有L的深度参与,仅靠C市(县级市)的政府职能部门是很难协调的。同时,政协充分发挥自身的优势,搭建协商平台,让各方在政协这个平台上开展协商,共同探讨可行的解决方案,推动跨部门议题的解决。在全程参与微建议办理的过程中,无论是领办、协办的委员,还是提出微建议的委员都不仅亲身感受到政府方面的积极回应,而且,通过问题的解决,体会到自身工作的价值。这极大地增强了委员的内在政治效能感。

在微建议办理过程中,政协委员还能充分利用政协民主监督的职能,对微建议办理的情况进行监督,将好事办好。这也是微建议这种组织化参与和公民个体参与不一样的地方。尽管公民个体也可以对政府行为进行监督,但其力度显然不能和委员依靠政协组织所发挥的作用相提并论。C县委员X的一次监督经历就很能说明问题。2019年1月,X偶然发现当地一所小学旁有一条百米长的路段全是稀烂的泥巴路,而且此路段是两所学校的家长接送孩子的必经之路,十分不便, 就通过微建议反映了这一问题。政府方面回应很快,不久,这条黄泥路就被铺上了鹅卵石。但好景不长,半年后,鹅卵石不翼而飞,路段尘土飞扬。于是,X利用微建议的监督功能,向政府部门进行了反映。街道办事处很快用碎石铺路的方式进行了处理,但效果并不好,仍然灰尘飞扬。X再次利用微建议进行监督,4天后收到街道的回复:“将用沥青铺就”,并很快落实。在X一而再、再而三的监督下,问题终于得到解决。X感慨道:微建议“不仅可以提出问题,还能监督解决问题的质量”,这让她真切地感受到自己是可以在履职中“行而有为”的。(39)H省政协办公厅编:《“微建议价值大家谈”活动成果汇编》,2022年11月,第184-186页。“行而有为”就是一种成功的政治参与经验,它有助于提高委员的内在政治效能感。(40)Kahne J. &Westheimer J., “The Limits of Political Efficacy: Educating Citizens for a Democratic Society”,PS: Political Science &Politics, Vol. 39, No. 2, 2006, pp. 289-296.

3.被代表者的回应与委员的内在政治效能感

第二种类型的外部回应性是来自人民群众对政协委员的回应。这也是政协委员的组织化参与和公民个体参与的不同之处。人民政协是中国政治体系中的三大代表机制之一,政协委员的参与不仅是一种组织化参与,而且是一种代表性的组织化参与。就此而言,它不仅与公民个体的参与不同,而且与一般社会组织的参与不同。政协委员的参与不是为了自己争取利益或表达诉求,而是代表人民群众、尤其是界别群众表达利益诉求、意见和社会视角。具体到微建议,政协委员所提的微建议都是“小微问题”,聚焦人民群众的身边事、烦心事。在微建议的议题形成过程中,委员要深入群众进行调研;在微建议的办理过程中,也会视情邀请群众参与协商;(41)Y县相关部门在办理“借母溪生态文旅”微建议时,召开协商座谈会10多次,参与群众600多人。H省政协办公厅编:《“微建议价值大家谈”活动成果汇编》,2022年11月,第153页。微建议办理成功后,群众能够在第一时间感受到微建议所带来的便利和变化。因此,在微建议办理的全过程中,委员都会与议题相关的群众密切接触,群众会对委员的努力和微建议办理的结果表示赞赏甚至感激之情。这种正向回应有助于提升政协委员的内在政治效能感,并进一步强化政协委员主动联系群众的信心和积极性。

在与B市、Z市等地政协委员的座谈中,委员们普遍分享了群众对于微建议实施效果的积极反馈。在B市微建议工作座谈调研会上,市政协委员L表示,在自己提出的微建议成功办理后,立刻收到了反映意见的群众“点赞”。(42)2022年9月4日,B市微建议工作调研座谈会,受访人:市政协委员L,访谈人:谈火生、侯昕饶。Z市政协委员Y表示:“微建议就像是群众诉求的‘传声筒’”,在自己使用几次微建议后,就会有居民自发地给他打电话或当面交流,“提高了政协委员履职的吸引力,激发了自己作为政协委员参政议政、为百姓解决民生问题的积极性”(43)2022年9月4日,B市微建议工作调研座谈会,受访人:市政协委员Y,访谈人:谈火生、侯昕饶。。C委员通过自身参与微建议的经历增强了她作为政协委员履职的信心,增强了她的自豪感,“让我相信可以通过自己的力量去解决老百姓身边重难愁盼的问题,也让老百姓能够获得幸福感”(44)2022年9月4日,B市微建议工作调研座谈会,受访人:市政协委员C,访谈人:谈火生、侯昕饶。。

随着微建议办理满意率的上升,群众的正向回应提升委员内在政治效能感的效果也变得越来越明显。

五、结语

从理论方面来讲,本文希望丰富回应性理论,走出“政府—公民”这种单一维度回应性的藩篱,并深化对政府回应性的理解。(1)回应性并非只有“政府—公民”这一个维度,在H省政协的“微建议”案例中,起码还有组织内部回应性和被代表者的回应性两个维度。在组织化参与中,组织内部的回应性是影响组织成员政治效能感的重要因素。其实,阿尔蒙德和维巴早在1960年代就在其名著《公民文化》中有所触及。他们的经验研究发现,组织化参与比个体参与更有效,而且,试图影响政府的个人更愿意求助于非正式组织(如邻里组织、工作小组)而不是正式组织(如政党、利益集团)。(45)加布里埃尔·A·阿尔蒙德、西德尼·维巴:《公民文化:五个国家的政治态度和民主制》,徐湘林等译,东方出版社2008年版,第179-188页。但是,他们没有进一步解释其原因。即使后来有学者沿着这一思路来思考回应性概念时,其方向仍然聚焦于政府的回应性,而不是组织内部的回应性。(46)Shumaker P., &Getter R. W.,“Structural Sources of Unequal Responsiveness to Group Demands in American Cities”,The Western Political Quarterly, Vol. 36, No. 7, 1983, pp. 7-29.根据本文的分析,公民们之所以更愿意求助于非正式组织,一个重要原因就在于,在“面对面”的非正式组织中,公民之间有更高频率的互动,也就是更高的组织内部回应性,从而更有效地激发组织成员的外在政治效能感。这一发现的意义在于,它不仅有助于我们理解人大代表、政协委员这种组织化参与行为,而且有助于我们理解社会组织或社会运动中的参与行为,其组织内部的回应性同样是激发成员政治效能感的重要因素。(2)“政府—公民”维度的回应性框架需要拓展。在既有的研究中,政府回应性的基本模式是公民“提”、政府“应”,将公民参与局限于公民如何提出诉求,很少有文献关注到政府回应过程中的公民参与问题。本文的研究发现,政府回应过程的开放性是内在政治效能感的重要成因。政府在回应过程中如果能保持开放性,将公民纳入回应过程,可以有效提高公民的内在政治效能感。微建议的实践展示给我们的正是这样一个开放的过程,在政府办理微建议的过程中,政协委员和群众参与其中,与相关职能部门一起,通过协商的方式寻找解决问题的办法。据此,本文认为,应拓展“政府—公民”维度的回应性框架,将协商式参与纳入其中。(3)如何消除政府回应性中的选择性回应和不平等回应现象,制度安排是关键。保罗·舒马克在研究美国的政府回应性时发现,政府对不同团体的回应是不平等的(Unequal Responsiveness),弱势群体的诉求往往得不到回应,而造成这种现象的原因在于一些结构化的因素,如政党竞争、权力结构的分权化程度等。(47)Shumaker P. &Getter R. W.,“Structural Sources of Unequal Responsiveness to Group Demands in American Cities”,The Western Political Quarterly, Vol. 36, No. 7, 1983, pp. 7-29.这意味着很难通过局部性的制度创新来改变政府回应性的不平等。但是,本文的研究显示,人民政协的局部性制度创新(微建议)改变了选择性回应的局面,并在很大程度上消除了弱势群体在政府回应中的不利地位。弱势群体得到了政协委员更多的关注,也在政府的回应中得到了平等的对待。如果我们进一步追问这种状况何以可能时会发现,它得益于两个关键的制度安排。一是人民政协作为一种代表机制,有助于消除不平等回应问题。政协委员地位超脱,不仅承担着为自己所属的界别群众进行利益综合和传递功能,而且还承担着为其他群体尤其是弱势群体代言,并在更高层次上对不同群体利益诉求进行整合的功能。就此而言,它可以将弱势群体的利益诉求输入政策过程,从而消除利益反映过程中的不平等问题。二是人民政协作为一种基本政治制度,有助于消除政府回应性中选择性回应现象。仅仅将弱势群体的利益诉求输入政策过程,并不能保证它能得到政府的实质性回应。但是,这种诉求如果是通过政协组织输入的,则政府必须做出实质性回应,从而有效消除选择性回应现象。

从实践方面来讲,本文希望对激活人民政协活力、将人民政协的制度优势转化为国家治理效能有所裨益。党的十九大以来,中央先后颁发《新时代加强和改进人民政协工作的意见》《加强和改进新时代市县政协工作的意见》。在这一背景下,H省的探索可以为加强和改进人民政协工作带来诸多启示。(1)H省微建议工作在不同市州所呈现出来的地区差异表明,将政协工作纳入党政工作格局,是提高政府回应积极性和增强实质性回应力度的制度保障。(2)协商议题的小切口是提高政府回应性的关键。在H省微建议工作开展之初,委员提出的很多微建议议题都片面追求党政中心工作,大而空,政府很难在短时间内办出实效,不仅降低了政府回应的积极性,而且降低了微建议办理的满意率。审核机制建立后,议题逐渐朝着小切口方向发展,问题具体、百姓关注、政协能为、政府能办成为微建议议题的标准。(3)加强内部沟通,通过组织内部回应性强化委员的外在政治效能感是调动委员履职热情和履职能力的重要手段。H省政协通过政协云平台、议题审核和领办机制,有效强化了政协组织内部的回应性,成为激发委员参与意愿的关键。如果委员的履职热情不能激发出来,再多的履职平台都有空转之虞。(4)建立健全的工作机制、保障委员全过程参与是调动委员积极性的制度保障。议题审核、实地调研和网络协商保障议题精准、可操作;领办机制、专题协商保障微建议办理的实效;反馈和监督机制保障办理过程的透明和协商成果的落实,也让委员有实实在在的成就感。委员的全过程参与不仅能提升委员的政治效能感,激发其参与意愿,而且能有效提升委员的履职能力。