南繁种子调运管理的思考与建议

蒲姝旸，王 辉，郭 涛，何丽薪

（海南省南繁管理局，海南 三亚 572000）

每年全国29个省份、800家“育、繁、推”相关种业企事业单位、万名科技人员在海南从事南繁工作，全国各地育种材料及品种大量汇集在海南南繁，调运出岛的南繁种子、繁殖材料平均每年4000批次，农作物种质资源、农产品等植物材料的频繁流动，使得外来生物（含外源转基因、病虫害、外来物种）极其容易在南繁中扩散，而这些材料又通过南繁流向全国各地，导致外来生物大规模扩散至全国各地的风险日渐增大。当前由于南繁主体的不断变化，南繁未登记申报建议的现象日趋明显，南繁基地缺乏公共植物检疫平台，植物检疫、病虫害预警与控制手段不足，不能及时对南繁材料进行快速检测，南繁材料物流监管漏洞大，缺少安全监管的法律法规和有效手段，导致南繁材料无检疫流出严重。因此推进南繁农作物种子调运监管刻不容缓，要牢牢抓住源头把控南繁农作物种子调运关键物流运输点，防止植物危险性有害生物随种质向全国传播。

1 南繁发展

1.1 国家重大理论

国家高度重视现代种业和种业科技问题，南繁成为科研大攻关、大会战、大协作的重要基地，是中国现代农业可持续发展的强大引擎和快速发展的基础，2011 年 4 月 10 日，《国务院关于加快推进现代农作物种业发展的意见（国发〔2011〕8号）》提出加强海南优势种子繁育基地的规划建设与用地保护；2012 年2月1日，《中共中央、国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》明确提出“加强海南优势种子繁育基地建设”；2013年国家和地方出台一系列政策及措施，保护和建设“中国南繁”，《国务院办公厅关于深化种业体制改革提高创新能力的意见》（国办发〔2013〕109号）具体划定南繁科研育种保护区，实行用途管制，予以永久保护；2015年10月经国务院审定同意，农业农村部、国家发改委、财政部、自然资源部、海南省政府联合印发《国家南繁科研育种基地（海南）建设规划（2015— 2025年）》；2013年，习近平总书记视察海南时强调：“南繁基地是国家宝贵的农业科研平台，一定要建成集科研、生产、销售、科技交流、成果转化为一体的服务全国的重要基地”；李克强总理就南繁核心区建设，两次作出重要批示“力争将南繁打造成我国种业研发高地和农业国际交流合作的大平台”；2014 年，时任国务院副总理的汪洋同志考察南繁基地时，要求各级政府和部门“要像保护大熊猫一样，保护国家南繁基地”，在中央领导高度重视下，南繁已成为国家战略性产业；2015年，《国家南繁科研育种基地（海南）建设规划（2015—2025年）》印发实施，南繁基地建设成为重大基础性、战略性国家工程，南繁全面步入规范化、现代化发展的新阶段；2018年习近平总书记在“4·13”讲话中再次强调，要加强“中国南繁”建设，打造国家热带农业科学中心，支持海南建设全球动植物种质资源引进中转基地，打造“南繁硅谷”，并颁布中央12 号文件予以保驾护航。

1.2 南繁历史

我国南繁始于1956年，1956年到20世纪60年代，以丁颖、吴绍骙等为代表的老一代育种专家提出了南繁加代理论，辽宁、湖南、山东、河南、四川等省育种专家及技术人员开始了南繁的探索和实践，从此南繁进入生根发芽阶段；20世纪70年代，南繁进入枝繁叶茂阶段，1971年南繁制种面积超1.67万hm2，涉及28省400多家单位7000多名南繁人员；20世纪80年代到2008年，南繁进入修剪枝叶阶段，1983年农牧渔业部颁布《南繁工作试行条例》，1995年农业农村部和海南省决定成立国家南繁工作领导小组，1997年农业农村部、海南省政府印发《农作物种子南繁工作管理办法（试行）》，南繁管理逐步规范；2009年以来，南繁进入全面提升的新阶段，2009年国务院印发《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，明确建设南繁育制种基地，南繁基地建设上升为国家战略，南繁建设进入蓬勃发展新时期。2014年8月29日，海南省机构编制委员会批复整合海南省南繁管理办公室和海南省南繁植物检疫站，设立海南省南繁管理局，为南繁提供优质、高效、方便的南繁公共管理服务。

2 南繁管理与服务情况

2.1 管理部门主要职能

海南省南繁管理局2014年8月成立起，设置了“检查检疫处”，其业务延续原海南省南繁管理办公室、海南省南繁植物检疫站工作，主要负责管理南繁登记申报和南繁产地检疫，查处通报南繁基地未申报、未登记、无证调运、非法种植、未批先建等违法违规行为进行，收集掌握南繁基地病虫害发生基本情况，培训管理南繁管理部门及基层管理人员，研究制定南繁生物安全应急处理方案以及南繁产地检疫操作流程（地方）规范性文件等工作，该部门负责工作涵盖了南繁基地的政策配套、资金保障、检测评估、执法监管等多方面保障性工作，对南繁基地服务和管理有着重要指导、协调、服务作用，有效缓解了南繁单位增多、南繁面积扩大、南繁用地紧张、南繁纠纷案件复杂、管理任务繁重等多种问题，检验检疫处也成了南繁管理局必不可缺的工作部门之一。

2.2 南繁种子调运任务

自海南省南繁管理局成立以来，开展全国联巡联检工作一直都由检验检疫处负责，全国联巡联检期间不仅整合了南繁各省份、南繁市县、重点乡镇管理力量，共同开展南繁登记、检疫申报、毒源植物和转基因在内的综合检查活动，而且在巡检过程中不断收集、整理南繁基地种源活动情况，其中发现在南繁农作物种子调运监管方面存在较大的监管空白，由于南繁大量种源调运和生产活动日渐频繁，对南繁生产安全形成了较高风险生物安全隐患，为此2023年省农业农村厅特定出台了《关于印发海南省农作物种子调运管理工作方案的通知》，明确2023年适时全面开展全省农作物种子调运专项检查工作，海南省农业农村厅协调相关业务主管部门，对全省各相关业务部门所管辖的业务单位进行农作物种子调运巡检，初步摸清全省农作物种子调运的实际情况与有关业务主管部门工作中需要协调的问题，完成了阶段性工作目标。

2.3 南繁农作物种子调运分析

调运巡检结构专项检查工作小组抽调来自南繁重点7个市县邮政、交通、农业农村管理部门、海口美兰机场、三亚凤凰机场等单位的业务精干管理工作人员，共计30余人，分三组，采取实地走访、抽检、问卷调查等形式深入到南繁重点乡镇、机场、码头等地，对承运农作物种子的企业开展专项检查与调研。其中第一组负责检查海口市3个港口1个机场；陵水县4个镇。第二组负责检查三亚市4个区；乐东县4个镇。第三组负责检查东方市、临高县、昌江县共12个镇，共计检查3个码头、2个机场及24个南繁重点乡镇，涉及邮政快递、物流、港口、航空等共计50家快递物流企业。

3 调运基本情况

3.1 承运企业调运情况

省邮政局、机场自2023年2月以来，已将印制方案转发给省内各快递、邮政、货运点，传达文件中具体工作要求，组织行业内负责人、从业人员进行培训，同时要求单位、企业、公司根据行业工作实际情况进行调整，将农作物种子调运监管要求列入日常检查工作事项；省交通部门、海南铁路部门，认真贯彻传达文件，积极配合巡检工作要求，及时对地方业务部门进行宣传检查。从检查情况整体来看，相关业务部门机制反应较迅速，能及时传达文件要求，能及时对从业人员开展宣传培训，能贯彻落实农作物种子调运业务规则，能结合部门工作业务形成新的调运业务制度并严格执行。

3.2 南繁育种单位调运情况

在南繁育种制种单位中，各省的地方单位与科研机构对规章制度的理解与法律的掌握比较主动全面，能及时进行南繁登记、申报、检疫工作，对于农作物种子调运监管都积极配合。但也存在部分单位（个人）法律意识淡薄，对植物检疫相关法律法规知之甚少，存在未按规定主动逃避南繁登记备案、申报检疫和农作物种子调运情况出现。

4 南繁农作物种子调运监管成效

4.1 创新监管手段

这次联合巡检，创新了南繁管理体系工作方式，联合地方职能部门建立长期有效的联防机制，充分发挥了地方和基层的管理作用，使得南繁管理从源头抓起，将违规调运行为有效地阻止在产地源头，减少重大植物疫病扩散的风险。

4.2 规范行业管理

在巡检过程中查阅了相关单位企业落实海南省农作物调运管理方案的资料，调查了各运输、货运点存在困难及建议，对被检单位企业进行农作物种子调运普法宣传，科普植物检疫法律法规和农作物种子调运检疫知识，普及一线工作人员对农业法律法规、农作物种子和植物检疫证书识别的学习，有效的规范了农作物种子调运行业管理，健全了地方工作监管体系。

4.3 增强检疫意识

在巡检调运过程中也将印发的200份宣传材料，分别派发到各个站点用于农作物种子调运宣传，同时省邮政局、海南机场集团、省交通部门、海南铁路部门积极配合巡检及时传达文件，对于地方业务管理持续跟进宣传，并对后续的监督检查、宣传工作极力推行，同时将农作物种子调运监管要求增加到各地方业务管理事项。通过推进农作物种子调运管理实施，使得种子调运管理要求延伸到千家万户，不仅惠及了行政相对人，而且提高了行政相对人对农作物种子调运的认知度，增强了检疫意识，有效地减少违规调运的行为。

5 南繁农作物种子调运监管存在的问题

5.1 监管机制尚不健全

农作物种子调运监管具体办法与力度还不足，在筹措和管理各环节都存在制度上的缺失，监管的时效性及调运监管能力有待提升。由于基层专业管理人员缺乏，农作物种子调运监管力量薄弱，调运智慧监管、追溯管理水平不高、案件移送办理过程繁杂、相关部门意见反馈过程拖沓、检测结果运用与农作物种子调运风险交流缺乏等多方面问题都导致调运监管手段跟不上新业态的发展，农作物种子调运工作急需要进一步加强与完善。

5.2 调运问题复杂突出

多年来省南繁管理局就农作物种子调运安全，开展了形式多样、内容多角度的知识宣传，在一定程度上有效提升了农作物种子调运工作的规范性以及调运单位对于农作物种子调运行为的配合度。但同时也存在部分调运单位，因为新的调运单位的加入和工作岗位上人员的调动改变，部分单位（个人）对农作物种子调运工作存在着意识缺乏和不重视，甚至是有些单位工作人员为了减少麻烦出现故意规避检疫检查，把未经检疫的种苗擅自调进南繁基地，收获后的种苗也不按规定检疫就私自调运出岛。导致调运单位（个人）对于农作物种子调运要求不知情、不配合、不执行的情况时有出现，给调运工作管理带来了一定的复杂性与难度。

5.3 调运设定管理不严

目前农作物种子调运安全基础依然薄弱，调运管理结构层次不高，在公共交通运输方面小物流公司、小快递公司占比较大，由于监管范围广、监管对象体量大、底子薄容易有监管不到位的情况出现，而且大部分农作物种子调运方式采用与农产品混合、轻型材料随身携带、包车托运、自驾托运、混搭托运等多种形式调运出岛，对于产地证明、植物合格证明索证的要求，主体责任难以落实到位，极其容易造成疫情传播和扩散，给植物检疫防控工作带来较大的安全隐患。

6 南繁种子调运监管建议

6.1 规范管理机制

一是理顺部门工作职责推行管理权力清单制度。二是规范有关业务主管部门管理行为、优化管理流程。三是加强对业务主管部门管理权力运行的监督问责。

6.2 加强监管

一是加强市县农作物种子调运监督执法。二是标准化监管依据，完善农作物种子调运诚信体系和追溯体系，推动企业建章立制，把农作物种子调运安全要求落实到每个环节与岗位。三是设立守信激励和失信惩戒机制，在南繁共治管理上，完善违规失信联合惩戒机制和违规调运企业“黑名单”制度，形成“守法守信受褒奖、违法失信无市场”的鲜明导向。四是不断优化中国南繁网、南繁硅谷云平台，健全南繁植物检疫、执法监管、南繁登记等功能，力争将把所有南繁活动单位的农作物种子调运行为纳入监管体系中来，提高南繁登记、产地检疫申报覆盖率，同时建立农作物种子调运网络查询系统，利用运用信息化手段，注重网络舆情搜集，从源头掌握全省种子调运信息。五是突出业务部门的规划引领，因地制宜监管农作物种子调运，注重日常农作物种子调运行为的管理特别是南繁种子收获调运繁忙季节，强化南繁单位、企业和大户带动，分片在南繁集中区域增设临时检疫监控点逐田检疫，确保南繁种子检疫安全。

6.3 优化职能配置

一是成立农作物种子调运管理安全专家组，聘请省农作物种子调运管理安全专家，充分发挥专家智库在农作物种子调运安全领域的重要作用。二是规范部门间合作机制，组织开展专家参与的农作物种子调运安全风险交流座谈会，及时公布相关信息，沟通解决重难点问题。三是推动农作物种子调运监管培训工作，提供种子调运监管工作经费保障，完善调运工作的管理数据统计。四是制作发放农作物种子调运安全知识读本、宣传知识手册、张贴创建宣传画、宣传标签、海报等，制作科普短视频，通过各类平台向群众推送，提升百姓对农作物种子调用安全知识的科普水平，形成政府重视、社会参与的遵法守法良好氛围。