乡村振兴背景下深入推进易地搬迁社区化治理探究

夏瑞红

易地扶贫搬迁是一项重大的民生工程，在实施过程中，不但要号召和动员贫困人口搬迁，还要对移民搬迁后的可持续发展问题进行解决处理。采取何种治理方式以及治理模式才会有效的提升易地搬迁社区的治理水平及治理效率，确保后续发展持续发力？本课题选取定西市安定区为研究对象。通过梳理阐述现阶段安定区易地扶贫搬迁社区治理情况，找出易地搬迁社区的困境和挑战。在此基础上，结合安定区经济社会发展实际情况，提出优化路径。

易地搬迁社区是在脱贫攻坚时期建设的易地扶贫搬迁安置社区，是在中央的顶层制度设计下，综合考虑水、电、路、网、医院、学校等基础配套，由政府统一选址建设的集中安置小区。为确保科学合理、安全便利，易地搬迁安置社区均由当地政府组织相关专业人员选址、搬迁群众参与规划建设，并组织群众搬迁入住。而脱贫攻坚后续的乡村振兴是否能够良好实现主要取决于易地扶贫社区化治理的情况。

一、易地搬遷社区治理的意义

（一）有效改善搬迁群众的生存和发展环境

在易地搬迁的政策框架下，移民得到了政府在土地、房屋、社区基础设施建设和就业等多方面的支持，改善了搬迁群众的生存环境，提高了他们的收入水平和综合素质。易地扶贫搬迁使得搬迁群众的生存环境和发展环境得到极大改善，使其可持续发展能力得到增强和提升。改变了搬迁群众的生存发展方式，使其由传统的以农业种植业为主的方式向兼业乃至多业经营的现代发展方式转变。

（二）有效保护迁出地的生态环境

易地扶贫搬迁的实施，对迁出地而言，带来了一系列好处，如减少人口数量、减轻土地压力、缓解人地矛盾、提高土地承载能力等，同时也使得迁出地生态环境得到有效保护，使人口、资源、环境之间形成良性循环，对就地扶贫的开发力度起到促进作用。

（三）有效推进乡村振兴战略的实施

易地扶贫搬迁使得迁入地的土地资源得到有效利用和开发，加快了迁入地的城镇化发展步伐和新农村建设步伐，可以促使当地公共管理和公共服务水平得到提升和发展。通过易地扶贫搬迁社区基础设施的建设和完善，为社区发展打下了坚实基础，同时也使得脱贫攻坚成果得到有效巩固，为实施推进乡村振兴战略提供了保障。

二、安定区易地搬迁及社区建设治理的基本情况

（一）易地扶贫搬迁后续扶持工作相继开展

从2021年开始，易地扶贫搬迁的后续扶持工作相继开展起来，安定区以搬迁群众稳定脱贫、持续增收为出发点，制定了《安定区易地扶贫搬迁后续扶持工作实施方案》，进一步明确了目标任务、细化了工作措施，重点聚焦机构设置、队伍建设、权益保障、群防群治等工作任务，建立和完善社区治理体系。安定区人民政府批复同意增设巉口镇、鲁家沟镇、香泉镇、石泉乡4个乡镇设立社区居民委员会的计划。

（二）易地搬迁社区网格化治理模式初步形成

安定区搬迁社区的社区治理模式在兼顾乡村和城镇治理相结合的模式外，新搬迁社区内部实施多主体并存的网格化社区治理，构建政府、市场和社区居民的多元治理主体，以便更好地完成城镇化社区治理的转型。治理方式的网格化打破了乡村社会的分散、开放式居住环境，使得政府可以进行更加精准且密切的了解观察。例如：巉口镇的山海新村社区，社区治理实施网格化模式，建立自下而上的社区自治组织，依据楼宇的地理分布特征划分楼栋单元，并对单元和楼栋进行编号，通过社区民主评议与选举产生单元长和楼长，形成“单元——楼长”制，以“楼长”作为连接，协助社区治理组织完成上传下达工作，使社区管理可以有效触及居民群体，建立起社区治理网络。

（三）易地搬迁社区配套治理水平不断提升

为保障迁入区基本公共服务设施完善，解决搬迁群众家庭成员就学、就医和日常生活便利，易地搬迁社区都合理设计了供电、网络、人饮、排污“四大管线”，统一实施绿化、亮化“两大工程”，相继配套建设了文化活动、教育卫生、便民服务“三大中心”。社区管理服务中心的建立以政府为主体，采用一站式服务大厅模式，为社区居民提供公共服务。对农户家中出现的水、电、天然气故障等，及时排除处理；对留守家庭、老弱病残等弱势群体，提供上门服务。

此外，易地搬迁社区党支部充分发挥政治优势和组织优势，组织党员干部群众开展栽植“公益树”、培育“公益花圃”活动，并结合各社区实际制订村规民约，安排公益性岗位常年从事公共服务，经常组织开展丰富多彩、健康向上、群众喜闻乐见的文体活动。

（四）易地搬迁社区经济建设不断发展

安定区易地搬迁社区抢抓国家东西部扶贫协作、中央定点帮扶战略机遇，高效利用引洮灌溉水资源，立足本地光照时间长、昼夜温差大的气候资源禀赋，将各自的生态环境优势转化为发展产业、振兴乡村的资源优势，聚焦安定区三大主导产业，培育壮大新型经营主体，辐射带动周边群众发展产业。如鲁家沟镇将台社区积极发展了大棚蔬菜、花卉育苗、制种繁育、牛羊养殖等18个现代化农业基地，使搬迁区成为安定区北部产业园核心区。

三、安定区易地扶贫搬迁社区治理后续发展面临的困境和挑战

（一）易地搬迁社区防范与化解社会稳定风险的治理机制尚不健全。社区层级管理责任的不明确造成了层级关系没有理顺、权责错位现象突出。易地扶贫搬迁社区的覆盖范围广、社区人口多，社区网格员数量有限、党员数量不足、社区的权责不明晰，导致社区在为民服务机制上不健全，作用发挥不够，社区治理体系和社区融合度不足。

（二）易地扶贫搬迁社区经济发展不平衡。传统农耕经济的打破，使得搬迁居民生活支出加大，加之居民搬到社区以后，原先的生活方式发生了改变，原来靠种地养家糊口的群众顾虑重重，搬迁安置的新社区的衣食住行、水电气都是需要用钱来购买的，再加上每一年的物业管理费，生活支出必然增多，对于搬迁群众来说这是一笔很大的开支。虽然安置区建立了扶贫车间和设置了公益岗位，但是扶贫车间需要的是有一定知识的工人，搬迁群众中，年轻人多数都外出打工，留下老年人在社区，他们普遍文化素质较低，不适合车间的工作，加上社区就业帮扶政策落实不到位，一些群众对就业岗位保持观望的态度，导致生活成本增加，收入减少。

（三）易地扶贫搬迁社区文化建设相对滞后。在易地扶贫搬迁的社区中，社区的文化建设基础设施不健全，社区居民平时的休闲娱乐主要是熟人聊天、打牌、打麻将、少数人员跳广场舞等，娱乐方式相对单一。部分人群虽有自己的传统文化，如传统手工刺绣、地方风俗习惯等，但是由于搬迁到陌生环境中，搬迁社区文化建设的基础设施投入不足，对社区居民的地方文化风俗及民族特色优秀传统文化难以起到传承和保护作用，搬迁社区居民文化需要也得不到满足，社区体验感差导致搬迁居民不能很好地融入社区生活。

（四）易地搬迁移民社区公共服务层次低。当前，很多移民社区的设计与建造都是在居民搬迁入住之前完成的，整个过程少有征求搬迁居民的意见，在搬迁入住以后，社区的空间构造难免与居民公共文化需求有所偏离。

四、安定区易地搬迁社区化治理后续发展的优化路径

（一）谋划产业发展

夯实治理基础

1、多方助力，增加社区集体性收入

安置社区集体性收入是安置区后续建设治理的重要经济来源，同时可以争取乡村振兴资金、惠农政策、特色产业扶贫车间和具有发展潜力的劳动密集型产业项目，以便安置社区及周边的剩余劳动力和留守妇女就业创收；还可以发挥帮扶队和驻村第一书记的作用，拓宽宣传渠道，增加宣传力度，及时有效协助投资企业解决融资、土地使用等的各种难题。

2、加大就业扶持，拓宽搬迁居民收入渠道

要拓宽搬迁居民收入，我们就要从培育扶持地方特色产业、拓宽就业渠道、鼓励自主创业人手。例如对青壮年劳动力可以采取诸如农机操作、厨师、家政服务、电气焊工、电路安装维修等，定期培训一批，通过东西帮扶协作或自主创业，帮助他们实现再就业；针对留守妇女或有劳动能力的老人，可以通过创造一些弹性就业岗位，比如环卫、宣传、护林、绿化等公益岗位增收；还有农村电商、快递超市等现代新型业态，并邀请创业导师授课指导，帮助拓宽创业思路，提升创业能力。

3、做好搬迁社区财政和金融政策衔接

2021年以来，国家发展改革委、银保监会等部门持续加大了对易地扶贫搬迁后续扶持的金融支持力度，财政部门对创业担保贷款贴息的支持力度进一步增大，对重点群体以及小微企业进行全力扶持，帮助他们尽快复工复产，促进重点人群就业创业和符合条件的小微企业融资发展。

（二）发挥党建引领提供坚强保证

1、抓好“两委”和管理人员的配备和培养工作

组织部门要进一步把“两委”班子成员的培训纳入干部培训计划，发挥基层党校的培训阵地作用，同时要为易地搬迁社区管理注入“新鲜血液”，政府可通过设配置乡村振兴专干、助理、妇联、共青团、民兵连等组织岗位，以返乡农民工、本土大学生、退役军人等为目标群体，进行管理人员的择优聘用，保障其基本薪酬和福利，并采取一些激励措施，提高其工作的稳定性，从而使其更好地服务于社区群众。

2、有效探索“政府主导+物业公司”的管理模式

一方面，对居民安置数量大的搬迁社区可以通过选聘专业化物业服务企业来实行专业化的管理。另一方面，结合地方经济状况，研究安置社区的物业服务标准和服务规范，规范物业服务合同，对物业服务人员进行培训，引导他们增强服务意识。同时，发挥地方工会.共青团、妇联等群团组织及其他社会组织的作用，利用节假日，进行生活服务类、法律服务类、公益慈善类、文体活动类社会工作，为搬迁群众提供多样化服务。

3、提升基层民主参与度激发居民“主人翁”意识

在现代社会服务型政府的背景下，基层政府应该发挥对易地搬迁移民社区治理的指导作用，给予社区自治组织更多的治理权限，激发安置居民群众“主人翁”意识和家园观念。

例如，当地政府可指导安置社区的党员干部和能力、威望较高的居民群众，建立以易地搬迁社区自治管理委员会为主，红白理事会、妇女互助会等组织为辅的治理组织和机制；或者在条件成熟的易地搬迁社区推广楼栋长制度。比如巉口镇在易地搬迁社区治理中已经实行的楼栋长制度，现有楼栋长28名，负责人居环境整治和社区公共事务的管理，以传达和表达各种通知任务和居民利益诉求等。

4、进一步完善社区治理体系

为了进一步完善社区的治理体系，首先我们得合理设置内设机构。例如鼓励发展搬迁安置社区的物业、维修、家政、医疗保健、法律咨询、交通安全宣传教育等生活服务。其次可以建立健全社区居民自治机制。对搬迁群众中拥护党的领导、有威信、能力强、肯负责的党员、群众、致富能人等，推选为居民小组或楼栋负责人.构建“居委会一单元一楼栋”的网格化管理机制。最后建议建立健全治安防控机制。在搬迁安置社区设置警务室，结合安置人口和治安情况实行一室一警或多警，加大群防群治工作，为居民生产生活提供安全保障。

（三）培育人才队伍

打造治理团队

1、重视基础教育，提升教育效果

根据对四个易地扶贫搬迁社区调研，发现社区居民的文化程度普遍不高，60岁以上老人大多是小学及以下教育水平。人才是实现乡村振兴的关键要素，要重视安置社区青少年的基础教育和社区管理人员的继续教育，通过提升他们的专业技术能力，进而增强安置社区居民整体的教育水平和社区的治理水平。

2、创新人才培育机制，打造治理团队

易地搬迁社区的特殊性要求社区治理需要的人才也是多方面的。因此，每一个易地搬迁社区要结合自身发展需求，可以通过由居民推选有威望、能起到表率作用的老年人，熟悉本土文化习俗、喜爱并乐于钻研的民间特色工艺的手艺人，具有奉献精神、热爱公益事业的青年人，组建社区治理的稳定团队，打造能够有效服务于本社区治理的核心团队，为社区治理提供人才保障。

3、探索推行易地搬迁社区教育

社区教育是社区人才队伍建设和培养的重要途径。一方面，通过社区教育可以促进移民从原来乡村居民身份向兼具城镇与乡村特点的融合性身份转变。另一方面通过社区教育可以促进移民群众之间生产生活习俗和乡村文化的有机融合。当地政府调动当地社会教育培训机构和社区各方面的力量，制定相应的社区教育发展规划，形成社區教育合力开办的良好局面，培养更多适用的人才投入到社区治理中来。

（四）加强文化建设

凝聚内在力量

1、丰富搬迁社区居民交往活动形式

利用搬迁安置社区党支部每月主题党日及重大节庆，召集党员和居民开展升国旗、重温入党誓词、开展爱国爱党的“双爱”活动；可以借鉴其他安置社区的先进做法，成立“老人志愿服务队”“邻里互助队”“儿童志愿服务队”等形式多样的志愿者服务队伍，形成统一管理的同时又针对不同居民群体开展各类志愿活动，如宣传活动、助老服务、文体表演、治安巡逻、文明督导等，以此吸引更多安置居民参与其中。

2、完善社区服务，培育社区信任

社区工作者可以在调查问卷了解居民的文化需求的基础上，通过运用大数据、互联网等现代技术手段，建立社区基本信息数据库，明确社区居民的文化需求。同时，社区工作者要从思想和行动上做到尊重社区居民的思想和习惯，与社区居民建立良好互动关系，积极引导社区内居民的心理认同感。还可以鼓励多主体全方位参与社区文化建设，社区干部可以建立社区居民参与文化建设信息档案，实行积分制，对积极参与社区文化建设并达到相应分值的居民，可以适当以生活物品作为奖励，并定期向社区居民公开。

3、创建特色文化，增强社区认同感

文化振兴是乡村振兴的主要内容，把乡村文化建设放在易地搬迁社区治理的优先位置，创建社区的特色文化，社区管委会和楼栋长可以对居民进行走访调研，全面了解社区居民人员构成、主要习俗等，搜集本地域的历史、起源、相关传说以及变迁历程，将社区居民参与社区文化建设的积极性充分调动起来，形成系统化的地域特色文化，整理成文化读本资料或宣传手册，从而形成本社区的特色文化资源。易地搬迁社区管委会还可以针对居民生活方式及环境适应问题，开展符合居民文化水平，居民喜闻乐见、接受度高的文化建设活动，例如，邻里交往活动，文化交流活动，文化广场活动等，创建老年文体馆，社区欢聚堂等活动场所，为社区文化及娱乐精神建设搭建一个更直接的舞台，引导居民走出“小家”走进大家，促进居民之间的情感交流。

4、加快推进社区公共文化空间建设

易地搬迁社区可针对不同群体，可以考虑规划建立相应的公共空间。比如，开设针对老年群体的活动中心，配置音响设备、健身器材等，使老年人可以看新闻、练唱戏曲、下棋，健身；建立图书室或技术培训室，定期开展一些技能培训活动，帮助年轻居民提升自己知识水平和技能；还可以针对儿童青少年开设学习阅览室，在室外广场设置儿童娱乐区，促进社区青少年儿童的健康成长。易地搬迁社区还可以在社区服务中心大厅和社区广场安装远教大屏幕，在工作日可以循环播放一些先进典型事例、新闻联播或重大理论政策解读等方面的教育内容，通过环境熏陶，一方面解除前来办事的居民在排队等待中的枯燥，一方面可以让社区工作人员和居民了解国家大事和利民政策；在节假日可以播放一些电教片或红色电影，也可以进行一些重大赛事的直播、转播活动，丰富居民的精神文化生活。

（五）建构政策保障体系推动社区有序治理

1、完善易地搬迁社区治理制度机制

搬迁社区可针对搬迁社区实际情况，建立完善党组织议事规则、居民自治章程和“两委”各项工作制度，编制社区公务公开目录，完善社区工作人员的选聘制度。此外，对社区服务中心、网格化管理、社区安保、社区公共设施、社区经费、社区公共设施维护等相关工作也需要制定务实可行的管理制度，做到有章可依，规范管理。例如：像规模较大的巉口镇山海新村社区、鲁家沟将台社区可建立乡镇干部“联络员”和村干部“监督员”、楼栋长“管理员”工作机制。建立完善居民公约、居民议事会，道德评议会、乡贤理事会、红白理事会、志愿者协会等工作机制，做到分工明确；引导工青妇等群团组织和社会力量协同参与易地搬迁社区治理工作，逐步完善管理和服务体系，为搬迁居民打造安全放心的生活环境。

2、借鉴探索引入社工服务模式

易地搬迁社区治理面临着人多事杂的实际，加之当前处在巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴的衔接期，需要处理的民生问题及各种手续的办理相应增加，需要投入大量的人力、物力等来服务社区居民。易地搬迁社区在条件允许的前提下，可以借鉴先进地区工作经验，探索引入社工服务，结合自己的实际情况进行创新。例如：可以推出一站式为民服务项目，实施“窗口综合受理、一人多专”的全科服务模式；还可以将社工服务与社区网格管理员或楼栋长制结合起来，推出“社工+网格”工作制度，每月安排两至三个工作日，进行网格走访，把一些办理好的业务证件可以带给出行困难的居民，也可以现场办理一些特殊业务，或问询居民的业务需求，答疑解惑；或者可探索“社工+社会组织+服务对象”的精准化社工服务模式。通过走访问询，将社区居民常办的事项整理并分类，把为民服务事项及流程清单化公开化，将社区现有资源进行整合，使志愿者、社会组织、社区党委、社工的力量得到充分发挥，将服务延伸到社区每一位需要帮助的居民身边，提升搬迁居民的获得感和幸福感。

3、建立长效机制防范与化解易地搬迁社区社会稳定风险

社会治理的重要组成部分还包含了易地搬迁社区社会稳定性风险的治理，因此，需要建立一项长效的机制来防范与化解易地扶贫搬迁社区社会稳定性的风险。例如：要重点关注影响易地扶贫搬迁社区社会稳定的自然风险、社会风险、经济风险、环境风险和健康风险等多种风险，将各类应急预案制定出来，使报送渠道通畅，推动反应能力的快速提升；还应加强易地扶贫搬迁社区矛盾风险隐患源头的防控工作，严格落实各项民生工程，健全完善就业不稳定群体、就学就医不方便群体等困难群体的帮扶救助机制，从源头上预防和减少矛盾风险隐患燃点。在易地搬迁社区的重点区域、重点路段安装高清摄像头，并完善乡政府、学校、卫生院（所）等重点行业的视频监控系统；对于健全常态化排查预警机制，我们要长抓落实，积极组织社区干部、警务人员、网格员、楼栋长、治安志愿者等開展矛盾风险隐患常态化排查，做到早发现、早防范、早处置。