“阿尔忒弥斯”计划国际合作及政策法律分析

2023-10-18齐晶潘晓沛刘新颖翟冠华

国际太空 2023年9期

齐晶潘晓沛刘新颖翟冠华

（1 航天东方红卫星有限公司 2 北京空间科技信息研究所 3北京卫星环境工程研究所）

2022年11月16日，美国新一代登月火箭“空间发射系统”（SLS）于肯尼迪航天中心（KSC）成功发射，携带“猎户座”（Orion）飞船和10颗立方星，正式开始执行阿尔忒弥斯-1（Artemis-1）任务，这也标志着美国国家航空航天局（NASA）主导的“阿尔忒弥斯”月球探索计划第一阶段任务正式启动。美国于2020年正式提出“阿尔忒弥斯”计划，旨在通过实现载人登月，建立常态化月球驻留机制，为未来载人登陆火星任务奠定基础。本文以国际合作和规则文件为着眼点，通过分析美国“阿尔忒弥斯”计划国际合作目的、机制与特点，讨论《阿尔忒弥斯协定》（Artemis Accords）中的焦点法律问题。

1 “阿尔忒弥斯”计划国际合作情况分析

2017年，时任美国总统的特朗普签署《航天政策1号令》（SPD-1），正式批准“阿尔忒弥斯”计划。自此，美国通过多个渠道和平台，由白宫牵头、NASA具体实施，积极推动与友好国家和组织签订合作协定。2020年国际宇航大会（IAC）期间，NASA与澳大利亚、加拿大、日本、卢森堡、意大利、英国和阿联酋的航天主管机构签署了《阿尔忒弥斯协定》，由此拉开了“阿尔忒弥斯”计划国际合作的序幕。此后，美国灵活运用已有多边、双边合作机制，拓展友好合作关系，进一步扩大“阿尔忒弥斯”国际合作范围，吸纳多个新兴航天国家。截至2023年7月31日，NASA已与28个国家正式签署《阿尔忒弥斯协定》，并与欧洲航天局（ESA）签署了谅解备忘录，既有核心军事盟友参与其中，也有共同利益诉求的其他国家。

在此基础上，NASA进一步明确“阿尔忒弥斯”计划的合作分工，已公布的分工情况包括由ESA为“门户”（Gateway）空间站提供“国际居住舱”（iHab）及可提供额外通信能力的服务舱（ESPRIT）；日本宇宙航空研究开发机构（JAXA）提供居住舱部件和后勤补给；加拿大航天局（CSA）为“门户”项目提供加拿大臂-3（Canadarm-3）等。与此对应，美国将为部分伙伴国家提供将航天员送入太空的机会。

合作目的

（1）牢固美国在全球航天的领导地位

“阿尔忒弥斯”计划意在牢固美国领导地位，对内树立国家威望、提升民众凝聚力，对外彰显美国航天实力。美国曾通过“阿波罗”（Apollo）计划，合举国之力达成人类首次载人登月。相比之下，“阿尔忒弥斯”计划进度紧张，预算有限，凭美国一国之力难以完全实现。通过吸引更多“志同道合”的伙伴国家加入“阿尔忒弥斯”计划，在美国主导的前提下，借助伙伴国家的力量实现月球乃至火星的探测与开发，确保美国的领导地位。

（2）主导月球及深空探测的规则体系

新一轮月球与深空探测热潮持续升温，但规范月球探测活动的唯一国际公约《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》（以下简称《月球协定》）缺乏美国、俄罗斯和中国等航天大国的加入，美国更是多次明确表态不接受该协定。专门适用于月球及深空探测的国际规则几乎仍处于空白状态，当前正处于规则塑造的重要战略机遇期。《阿尔忒弥斯协定》适用领域既包括最初提出的月球和火星探测，还纳入了小行星和彗星探测任务，以及在绕月和绕火星轨道乃至地月拉格朗日点上开展的活动，美国意图以《阿尔忒弥斯协定》为抓手，在盟友的支持下，主导制定月球与深空探测国际规则体系，挤压他国发展空间。

（3）促进商业航天发展，谋求经济利益

“阿尔忒弥斯”计划引入大量商业主体参与，如NASA选择3家美国商业公司为“阿尔忒弥斯”计划设计和开发月球着陆器、推动商业化宇航服研发等；《阿尔忒弥斯协定》以规则的形式，赋予私人获得开采空间资源的所有权。“阿尔忒弥斯”计划的商业化合作路径有助于降低研制成本，激发国内商业航天企业活力，进一步抢占国际航天市场份额，获取更大经济利益，为航天技术的突破提供持续市场资金保障，同时促进美国商业航天的发展。

以美国为主导的合作机制

美国以《阿尔忒弥斯协定》为抓手，建立月球探索国际联盟，突出其主导地位。航天国际合作通常以签署合作声明或其他意向书为机制载体，如美国牵头的“国际空间站”（ISS）项目的合作文件包括政府间协议、谅解备忘录以及合同。目前，“阿尔忒弥斯”计划公开的合作文件为《阿尔忒弥斯协定》，其性质是单一国家主导的多个双边“共识”（Accords）组合。美国采取双边的合作形式，建立自己与各签署国的磋商渠道，而各签署国之间并无这一渠道，这就确立并加强了美国在“阿尔忒弥斯”计划中的主导地位。各签署国将月球探索诉求加入“阿尔忒弥斯”计划，形成美国牵头的利益共同体，由美国主导、代表美国核心利益的月球探索国际联盟得以建立。

合作特点

（1）美国掌控国际合作主导地位和主动权

《阿尔忒弥斯协定》内容由美国单方面制定，从2019年10月开始内容构思到2020年5月的10项原则宣布期间，无公开资料显示美国与其他国家之间进行过沟通协商。“阿尔忒弥斯”计划为美国国内航天计划，《阿尔忒弥斯协定》则类似于合同中的“格式条款”，由处于优势地位的一方拟定具体内容，相对方只能全盘接受或全盘反对，“议价”空间极小。在以双边“共识”为基础构建的相互依赖关系中，这些国家拥有比美国更高的脆弱性，而且难以通过多边协商借助结盟的力量抵消美国的优势，美国主导地位由此进一步巩固。通过与不同伙伴国家分别签订《阿尔忒弥斯协定》，在一定程度上达到了多边协定的效果。

（2）构建“志同道合”、有限开放的“朋友圈”

《阿尔忒弥斯协定》的首批签署国家强烈认同该文件所提出的原则，这种认同是美国构建其主导的月球探索国际联盟的基础。通过在2020年IAC大会期间签署协定的方式进行宣传，美国逐步拓展合作范围。美国推行价值观外交，反复强调其合作对象必须与其“志同道合”，在月球及深空探测领域进一步拉拢盟友、排挤对手，“只有遵守美国所认可的行为准则”，才能加入《阿尔忒弥斯协定》，从而塑造代表美国利益的国际行为准则。

（3）利用既有合作关系“绑架”合作伙伴

美国拟建的月球轨道空间站“门户”项目早于“阿尔忒弥斯”计划提出，本意在于延续“国际空间站”合作伙伴关系的多边项目，由美国、欧洲航天局、日本和加拿大等联合研制“门户”空间站。“阿尔忒弥斯”计划将“门户”项目并入其中，成为“阿尔忒弥斯”计划的组成部分。美国通过这种方式“绑架”传统合作伙伴，若不加入“阿尔忒弥斯”计划则需退出“门户”项目，由此增加这些伙伴放弃合作的成本。《阿尔忒弥斯协定》以及后续的“阿尔忒弥斯”计划双边合作协定，由NASA与合作国家航天局签署，签署效率更高，灵活性更强。

2 《阿尔忒弥斯协定》内容分析

NASA于2020年5月15日公布《阿尔忒弥斯协定》，通过与希望参与“阿尔忒弥斯”计划的国家签订该文件，达成实质上的国际合作，支持创建“安全、和平与繁荣”的未来太空。《阿尔忒弥斯协定》旨在通过一套切实可行的原则、指导方针和最佳实践，确立共同愿景，出于推进“阿尔忒弥斯”计划的意图，加强对外层空间民用探索和利用的治理。其主要内容包括：宗旨、目的、透明度、互操作性、紧急援助、空间物体登记、科学数据发布、保护外空遗产、空间资源、消除冲突活动、轨道碎片和航天器处置。

特点分析

（1）体系框架相对完备

整体看，《阿尔忒弥斯协定》提出了一个体系较为完备的框架，同时囊括了政治、经济、法律和技术等多方面原则，既有一般性原则，又有操作层面原则，体系框架相对完备。

（2）适当继承衔接现行政策法律

《阿尔忒弥斯协定》在内容上对以往政策法律的继承体现在两个方面：一是继承美国现行太空政策，如：“空间资源”原则滥觞于美国《2015年外空资源探索和利用法》；二是衔接国际法，《阿尔忒弥斯协定》体现了对现有四大国际外空条约（不包括《月球协定》）的衔接，根据美国的解释，其大部分原则都能从中找到出处，基本贯彻了国际外空条约的“为和平目的进行探索”“空间物体登记”和“提供紧急援助”等原则。通过反复申明对国际空间法的尊重，美国对未来外空国际规则的基本认识得以展现。

（3）引导发展外空法律规则

《阿尔忒弥斯协定》在原则表述上带有鲜明的引导色彩，在表达与国际空间法相近的概念时，采用了有所区别的具体文字表述和用词。譬如“和平目的”原则有利于美国吸引国际合作伙伴，但美国对“和平目的”的一贯解释为“非侵略性”的外空活动，此原则并未排除美国军事利用月球的可能性。而在暂无明确国际外空法律规则依据的互操作性、安全区、保护外空遗产、空间资源等方面，美国也有意推行其国内标准和立法，引导未来发展方向。其中，在保护外空遗产方面，《阿尔忒弥斯协定》的“保护外空遗产”原则与特朗普政府颁布的《保护人类太空遗产的一小步法》相辅相成，共同强化促进美国对于外空遗产的保护意识和保护力度，引领规则演变趋势。

焦点问题

（1）“空间资源”原则疑违反现行国际条约

现有国际空间法对开发外空资源仅有原则性规定，具体制度缺位。美国通过颁布《2015年外空资源探索和利用法》和《鼓励国际支持获得和利用太空资源的行政令》确立空间资源私人财产权。《阿尔忒弥斯协定》延续了美国对此问题的立场，第八条原则专门阐述空间资源探索与利用相关内容，认可开采和使用月球资源的权利，并称这一新原则以《外空条约》第二、六和十一条为基础，指出这项权利“对支持安全而可持续的空间探索和开发至关重要”。之后，NASA在2020年9月宣布可以向私人公司采购月壤样品，开创先例，以实践巩固其在国际法形成过程中支持太空开发的立场。

美国针对空间资源的立法确有外溢效果，带动他国立法热情，引发科研和非政府组织的研讨热度，但距离国际规则的确立尚有一段路要走。确立空间资源私人财产权，存在违反《外空条约》“不得据为己有”原则的嫌疑，由此形成各方争论一大焦点。联合国和平利用外层空间委员会（COPUOS）下设的法律小组委员会于2021年成立空间资源工作组，旨在2026年左右确定一套指导空间资源探索与利用活动的初步建议原则，目前工作进度仍处于征集各成员国意见阶段，能否顺应美国主张形成正式的国际法规则有待日后观察。

（2）“安全区”和“保护外空遗产”原则挤压他国发展空间

《阿尔忒弥斯协定》提出了“消除空间活动冲突”原则，划定围绕未来月球基地的“安全区”，要求对“本协定签署国或其他《外空条约》缔约国”予以尊重，在此类航天活动中需就“安全区”性质和范围与美协商。该文件还要求所有合作伙伴承诺保护其他天体上的历史遗迹，如“阿波罗”登月遗址。美国已经研究形成了一套较为完善的月球遗产保护规则，此次借助“阿尔忒弥斯”计划，有利于美国推动形成外空文化领域的国际规则。此外，将历次“阿波罗”任务及其他无人探测任务月面着陆和活动区域列为月球文化遗产，可帮助美国主导塑造“月球文化”，更进一步树立美国领先的形象，强化国家威望，提高民众对于国家的自豪感和凝聚力。

尽管现有外空相关国际法律文件中没有明确提及“安全区”概念，但是美国以《外空条约》第九条“不得对他国外空活动造成有害干扰”作为该概念提出的合理性依据。从法律角度考虑，无论在月面划定何种性质的区域，都可能违反“不得据为己有”原则，也在一定程度妨碍了其他国家自由探索利用外空的权利。NASA已公布的“阿尔忒弥斯”计划着陆点与我国嫦娥七号着陆点存在部分重复区域，而中国早在2020年就已选定。最终该着陆区域的争夺，不仅需要双方展开沟通对话，协商解决方案，我国还需加快研制力度，力争成为更快实现登月的一方。

（3）赋权减责促进商业外空开发

《阿尔忒弥斯协定》中的“商业化元素”也是各方关注焦点之一。以所有权激励空间资源开采确认了空间探索和开发将带来的经济效益，《阿尔忒弥斯协定》中与开采和利用空间资源有关的条款，有利于为商业航天创建稳定、可预期的投资环境；开发可互操作的通用探索基础设施和标准可促进商业利用，吸引商业伙伴；“紧急援助”原则述及将采取“一切合理的可能步骤”（all reasonable efforts）去援助航天员，这与《外空条约》中规定的“一切可能的援助”（all possible assistance）略有出入，文字上的改变意在降低援助标准，避免营救国际义务对商业企业发展造成约束。

（4）“透明度”“互操作性”等原则限制他国发展自主权

《外空条约》多条规定涉及信息公开原则，奠定了外空活动透明的基础；《登记公约》《责任公约》《营救协定》在此基础上作出进一步阐释。外空活动需要透明，有助于消除误解和误判，避免紧张局势，并为国际合作提供前提和基础。《阿尔忒弥斯协定》中的“透明度”“科学数据发布”和“互操作性”原则都涉及信息透明与数据共享。

事实上，各国在航天发展过程中往往需要一定时间的自由空间，以形成技术的自主可控和航天发展的自主权。因此，信息透明与数据共享往往具有一定敏感性，需要建立在一定的互信基础上，且实力上的差异导致各方对“透明”的认知与界定不一致。各国航天能力的不均衡性导致“透明”已成为多个外空国际进程和议题的重要谈判内容和争议点，分歧主要集中在信息公开的内容、范围和具体边界。美国航天技术和规则方面“双领先”，为其在“透明”方面的高开放和高标准提供了基础。另一方面，美国通过建立“互操作性”原则向“阿尔忒弥斯”计划的合作伙伴推广美国标准，要求伙伴国家使用美国的技术路线，将造成伙伴国家的“选边站队”。