江苏推进城市更新的路径和启示

吴 权

近年来，“城市更新”是各方面都关注的一个焦点热点。党的十九届五中全会明确提出“十四五”时期要加快“实施城市更新行动”。党的二十大报告强调要实施城市更新行动，打造宜居韧性智慧城市。根据中央部署要求，江苏结合省情实际积极推进城市更新行动。2020年8月制定出台《关于推进美丽江苏建设的意见》，要求推动城市更新，增强城市宜居性。2021年11月召开的江苏省第十四次党代会进一步明确，要大力实施城市更新行动，进一步优化城乡人居环境，打造让生活更美好的美丽宜居城市。2022年初江苏出台《关于实施城市更新行动的指导意见》，提出加快转变城市开发建设方式，坚持走内涵集约、绿色低碳发展之路，努力创造更加美好的城市人居环境。在贯彻落实中央和省委、省政府的部署中，江苏涌现了不少推动城市更新的成功案例，值得各地借鉴学习，以便更好地互促互进。

形势和背景

顺应社会主要矛盾发生的新变化。党的十九大报告作出了我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾这一重要判断。从江苏来看，现在全省经济社会发展正处于加快向城市社会主导演进的历史进程中，广大城乡居民对城镇生产生活的需求已从较低层级向中高层级转变，从“数量短缺型”向“优质不足型”转变，不同群体对城镇“见物见人见生活见文化”的心理需求不断上升，但现实表明供需矛盾仍然十分突出，绝大部分城市的功能还不完备，还有许多缺失，迫切需要通过城市更新行动来完善城市功能，以便从根本上适应这一重要的转折性变化，满足城乡居民日益增长的美好生活需要。

顺应供给侧结构性改革的新要求。2016年1月18日，习近平总书记在中央党校省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班开班式上发表了重要讲话，对供给侧结构性改革进行专门阐述。供给侧结构性改革是贯穿“十三五”以来经济社会发展的一条主线，城市更新也是推进供给侧结构性改革的重要内容，它是指基于城市产业转型、功能提升、设施优化等原因，将“补短板”“强弱项”与“长优势”结合起来，对城市建成区进行整治、改造与再开发，促进既有结构与功能进行更新迭代，促进建成区功能和品质的提升，增强城市发展活力，在微观层面进一步巩固扩大城市繁荣发展的“底部”基础，在宏观层面起到扩大有效供给、拉动投资和消费的作用。

适应城镇化和城市建设的新阶段。城镇化是工业化的必然结果，是现代化的必由之路，也是解决“三农”问题的重要途径。2022年底全国城镇化率达65.2%，江苏达74.4%，各地城镇人口承载力和集聚作用得到进一步提升，大多数地区城镇化由快速增长转向平稳发展的新阶段。与此同时，此前由于城镇化快速发展所引发的各种“城市病”也开始不断显现，不同历史阶段城镇规划建设标准的较大差异也导致老城与新城人居环境的落差越来越明显，加上各种资源要素紧约束，城市建设由大规模增量拓展转为增量平缓扩张与存量提质改造并存的新阶段。对于如何解决城镇化和城市建设中遇到的新矛盾新问题，吴良镛院士较早提出了“城市有机更新”的理念，认为城市更新是城市发展的基本规律，如同生物体的新陈代谢，是一项伴随性的活动。现在来看，城市更新既是为人民群众创造高品质生活的民生工程，也是稳增长促改革调结构的发展工程。多重因素使然，“城市更新”成为时代必答之卷。

主要做法

加强顶层设计指导，有力有序推进城市更新。省级层面出台指导意见。2022年4月，江苏省委办公厅、省政府办公厅出台《关于实施城市更新行动的指导意见》，明确了全省城市更新的基本原则、建设目标，并提出实施既有建筑安全隐患消除、市政基础设施补短板、老旧小区宜居改善、低效产业用地活力提升、历史文化保护传承、城市生态空间修复以及城市数字化智慧化提升等7项工程，后又增加全龄友好城市建设工程，为全省各地如何推进城市更新绘制了蓝图、提供了遵循。市级层面制定实施方案、成立专项组织协调机构。各地根据国家和省里要求，积极编制适合本地实际的城市更新方案、专项规划、实施计划以及技术标准等，如南京、无锡等地还成立由市长任组长、分管副市长任常务副组长的城市更新领导小组，统筹当地城市更新重大政策制定、重大问题协调、重点实施方案审核等重要事项，在住建部门设领导小组办公室，负责政策起草、标准制定、服务协调、督促考核等事项，从而有力有序地保障此项工作在面上的开展。区（县）层面具体负责组织实施。明确区（县）政府作为本区域城市更新的责任主体，开展城市更新试点项目的申报和推进工作，优化审批报批流程，优先支持问题调查实、公众意愿强、对策措施新、资金平衡优、政策运用好和社会参与高的项目纳入试点。

突出增添城市设施功能，满足群众急切期盼。解决城市一些功能的缺少或增添新的功能，把“短板”迅速补上去，是现阶段城市更新的重要内容。这些功能的缺少包括停车泊位跟不上机动车数量增长、老旧小区的电梯增设、儿童安全护学空间、保障行人过街安全的慢行系统缺乏等等，这些也都是人民群众亟盼解决的焦点难点所在，各地对此都高度重视，想方设法予以解决。以南通解决“停车难”为例：一是市里立法明确停车规范，制定出台《南通市机动车停车条例》，对停车治理、停车场规划建设、管理责任主体等作出明晰规定，这在国内停车治理立法中属首创。二是有效增加停车泊位供给，通过弹好“建、改、划”三部曲，把每年增加2000个以上公共停车泊位列入政府为民办实事项目。三是建立智慧停车管理系统，打造“市监管、区运营”两级停车治理平台，开发方便市民使用的“智泊南通”程序，实现智慧化、高效化管理。四是建立常态化保障机制，通过落实统一标准划泊位、统一规范停车方向、统一安装止车器、统一安装智能道闸等“四统一”标准，管治效果明显提升，群众满意率达94%。

着力修补城市“疤痕”，营造良好生产生活环境。城市繁华地带的一些破旧“城中村”、老工业区块的废旧厂地、城区周边废弃的矿山宕口以及传统重化工业的厂区等等，修复这些昔日的城市“生态伤疤”，努力减少视觉污染，合理利用、变废为宝，重现良好生产生活风貌，都是此轮城市更新的重中之重。一些地方经过治理，曾经的“秃头山”重披一身青翠，往昔的棚户区改造成“城市亮点”，“工业锈带”转型为“生态绣带”，推窗见绿、出门有景不再是奢望。例如，“钢铁城”曾是梅山钢铁带给南京的城市印记，近几年经过治理，这里已成为集钢铁观光、科普研学及文化体验等为一体的工业文化旅游“绣带”。一方面打造生态化滨江厂区，公司把修复厂区内的长江段生态环境摆在压倒性位置，通过对设备进行大幅度更新改造，实现各类废弃物的超低排放，通过对厂区“洁化、绿化、美化和文化”，打造“滨江工业生态走廊”；另一方面打造工业文旅景观，针对工业遗产价值特点，以传播钢铁工业文化为主线，采取景观塑造、遗址展示、传统工艺演绎以及旅游休闲等，经历一次次凤凰涅槃式的华丽蝶变，使公司成为全省首家厂区变景区的钢铁企业。

活化历史文化街区，彰显城市发展根脉。城市更新是为了保持城市的活力、延续城市的生命力，而活力和生命力的延续恰恰体现在历史文化的传承中。每个城市的历史文化街区都是独一无二的，它牵系城市根脉、反映城市记忆、触动市民心灵。在快速现代化进程中，始终把保护放在第一位，加强保护利用传承，活化一度被冷落的历史文化街区，对于修复城市文脉、应对城市建设“特色危机”和强化市民的家园归属感都有着非比寻常的意义。江苏有较多的历史文化名城，近年来，历史文化街区保护更新的类型也较多，如南京颐和路、扬州东关街、徐州户部山、无锡清名桥以及镇江西津渡等等，都是业内公认成功的典型案例。就我国历史悠久、规模最大、保存最好的长江下游古渡历史街区——镇江西津渡的活化来看，其主要做法是：“点”上修缮保护，延续古街文脉。对制定历史建筑保护规划方案，既“塑形”又“铸魂”，激发历史建筑新的生命力。“线”上精准改造，展显古街新韵。注重对街巷肌理和原貌特征的保护，实施小尺度、渐进式“微更新”，精准提升基础设施水平。“面”上活化利用，集聚古街新动能。科学确定街区产业定位和发展方向，将历史和现代融合，推进设施嵌入、功能融入、产业导入、资本引入、文化代入，实现“人、城、境、业”的有机统一、深度融合，驱动新经济，集聚新动能。

统筹环境建设与功能叠加，全方位提升城市品质。提升城市品质、建设品质城市，是当前城市发展的大势所趋，也是不断塑造城市特色、提升城市软实力的有效途径，更是推进城市更新的题中之义。全方位提升城市品质，需要跳出常规目标和路径，从更高层面、更深层次及更远布局来谋划推进城市更新，要在更大范围内统筹环境建设等进行功能叠加，使城市特有的地域环境、人文风格等进一步放大，从而释放出城市强大的凝聚力和吸引力。例如，扬州把公园建设作为重要功能性设施纳入城市更新的重要内容，全力做好“+公园”和“公园+”的文章，积极构建“园在城中、城在园中、城园一体”的融合发展形态，扬州由此越发蕴含古典与现代、秀美与旷达交融的气韵。又如，淮安将大运河国家文化公园建设与城市有机更新结合，正在按照“淮上四卷—运河八园”的空间布局，通过实施运河沿线生态治理、景观改造等清绿工程，着力恢复城市自然生态，未来一幅水清岸绿精美的“百里画廊”将徐徐展现在世人面前。再如，南通以沿江“五山”地区综合治理为抓手，系统推进生态保护修复和沿江产业转型升级，将沿江生态岸线提高到60%以上，重塑了南通“山城相望、江城相拥”的优美山水格局，展现出一幅青山相依、江海连天的壮美画卷，成为展示南通独有情怀、独有品质的城市大客厅。2020年11月，习近平总书记亲临五山地区考察，感慨“确实是沧桑巨变啊！”

几点启示

坚持问题导向。问题是时代的声音。推进城市更新，要有强烈的问题意识，只有敢于、善于正视和解决快速城镇化进程中遇到的各种矛盾问题，才能掌握解决问题的主动。首先要倾听收集群众的呼声，分清问题主次，制定可行有效的方案举措，尽力解决不同群体在城市生产生活中遇到的各种“急难愁盼”问题，这样城市更新工作就会得到广泛拥护而顺利推进。其次要组织发动专业人士分析研究问题，像道路交通、环境整治等问题是相互交织的，应以城市整体为对象，开展城市更新体检评估发现问题，对问题分析研究得越透彻、越专业，解决起来就越有针对性、越有效果。

坚持守正创新。城市更新是在存量基础上对既有业态、功能进行优化提升的行为，若要取得有效成果，必须做到守正创新。关键要敬畏历史，心存敬畏、行有所止，充分尊重城市基本格局和肌理，结合城市发展定位、产业发展方向以及历史文化传统，进一步夯实城市的基底。此外，要推陈出新，对政策机制、方式方法要大胆探索，对新路径、新技术以及新材料等要大胆应用，对国内外相关的更新案例要大胆借鉴吸收，既不因循守旧也不哗众取宠，努力取得实实在在又让人眼前一亮的成果。

坚持系统集成。从各地情况看，凡是城市更新做得好的地方，大多破除了碎片化思维惯性，以及就事论事孤立解决问题的简单做法，做到既着眼尽快解决当下群众急难愁盼的问题，又能为未来的城市发展谋篇布局；既着力“补短板”，又注重“锻长板”；既加大政府投入，又注意引入社会资本参与；既注重居民和产权主体的权利保护，又强调相应义务责任；既努力打理好“面子”，又注重做好“里子”。通过项目生成、系统集成、综合治理，明确目标愿景、实施路径，关注产权重置、征收搬迁、土地出让、规划设计、施工建造、资金筹措和后期管理等关键性难点堵点，提出切实可行解决方案，促进要素协同、空间复合、功能叠加，才有更大的可能使“城市让生活更美好”的愿景化为现实图景。

坚持人民立场。人民城市人民建，人民城市为人民。人民立场既是前提，也是必须坚守的底线。城市更新涉及许多事项，事关群众切身利益，这是不可回避的大事难事。对此，要坚持问需于民、问计于民、问效于民，充分调动社区及居民群众的积极性，努力摸清民情民意；坚持公开公平公正，及时全面向居民群众宣传政策方案，引导居民依法理性表达诉求。只有从居民群众中找办法、求优化、获支持，让更新项目真正成为暖心工程、民心工程，才能实现公共利益、综合效益和社会价值的有机统一。