经营性高速公路收费期满管理问题探讨——以广东省高速公路为例

牛灵芝

（中榕规划设计有限公司，广东 广州 510000）

引言

改革开放以来，我国积极引入并创新高速公路投融资模式，快速拉动我国高速公路连线成网，为经济社会快速发展提供了有力支撑。截至2021 年末，我国收费高速公路16.12 万公里，其中，政府还贷高速公路6.86万公里，经营性高速公路9.26 万公里。基于现行法律法规的相关规定，早期建成通车的高速公路逐步接近规定的收费截止时间。为适应新时代经济社会的发展需求，回应社会各界对于高速公路收费问题的关切，我国在积极推动“一法两条例”修订及颁布实施，对收费公路筹资、建设、养护、运营、管理等基本制度予以调整和重新明确，以实现收费公路健康可持续发展。本文结合深圳政府回购高速公路取消收费以及广佛高速公路收费期满停止收费的实例分析，结合我国高速公路的具体情况，提出经营性高速公路收费期满管理的建议。

一、经营性高速公路收费期限规定

我国现行法律法规对于高速公路特许经营收费期限管理做出了明确规定，收费期限按照收回投资并有合理回报的原则，由有关交通主管部门与投资者约定并按照国家有关规定办理审批手续，但最长不得超过国务院规定的年限。一般而言，经营性公路的收费期限，最长不得超过25 年，国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30 年。

随着我国高速公路建设发展进入新阶段，为完善收费公路管理相关制度，2015年交通运输部发布《收费公路管理条例》修订稿征求公众意见，提出“特许经营公路中的高速公路经营期届满后，由政府收回统一管理，在‘统贷统还’完成后，实行养护管理收费”，修订稿引发社会广泛讨论，目前并未颁布实施。根据《交通运输“十四五”立法规划》，“十四五”期间将全力协调推动《中华人民共和国公路法（修订）》《收费公路管理条例（修订）》《农村公路条例》颁布实施，进一步明确收费公路偿债期限和经营期限的确定原则，防范政府债务风险，吸引社会资本投资，实现收费公路健康可持续发展。

广东省高速公路里程位于全国前列，境内经营性高速公路占收费高速公路总里程的比例高达81.89%，远高于全国平均水平（57.45%）。广东省在收费公路收费期限管理方面积极探索突破，《广东省交通运输厅关于高速公路改扩建管理的办法》（粤交〔2018〕12 号）针对高速公路改扩建项目的收费期限，规定了确定原则、测算方法、工作程序等事项，指导境内多条经营性高速公路完成了改扩建工程重新核定收费期的工作。

二、深圳市政府回购高速公路案例分析

（一）案例介绍

深圳作为改革开放的重要窗口，坚持创新主导城市发展。2014 年深圳政府回购梅观高速（梅林至观澜段）剩余13 年的收费权，使其成为国内首条在运营期内因政府回购而取消收费的高速公路。此后几年间，又斥巨资陆续收回盐田坳隧道、龙大高速深圳段以及南光、盐排、盐坝高速公路收费权并停止收费。2017 年深圳市交通运输委与项目投资建设方签约收回东部过境高速公路项目特许经营权，意味着其建成后即将免费通行。2018 年收回清平高速二期特许经营权，南段当年5 月即免费通行，北段未来建成即免费通车。深圳市对于经营性高速公路收费权的回购时点逐步由运营期提前到建设期，以避免运营期回购的巨额溢价成本。见表2。

以回购南光、盐排、盐坝高速公路为例（见图1），深圳市回购高速公路以深圳市交通运输局（原深圳市交通运输委员会）为主导，财政、规土、国资、法制等部门在市政府授权下参与协商谈判，而后由市交通运输局与业主方签订协议，项目移交后也由市交通运输局负责后续的管理养护职责。

图1 南光、盐排、盐坝高速公路协商回购流程示意

（二）案例分析

深圳市回购运营期高速公路取消收费的做法引起舆论广泛讨论，但效仿跟随者寥寥，说明该模式并不具有推广性。笔者认为除却各地财政实力的显著差异外，还应当从投资回报和路网结构两个方面分析原因。

深圳市作为经济特区，其经济社会发展水平在一线城市中保持领先。随着城镇化的深入推进，迫切需要破除境内高速公路封闭管理模式对于城市的分割，促进城市整体性、一体化发展，进一步释放经济社会发展潜力。而在相对成熟的城市空间格局中，关键的通道资源已被现状高速公路占用，若通过新建道路满足城市发展需求，不仅面临巨额建设成本，而且面临高昂的新增道路用地的机会成本、时间成本和风险成本。因此，回购现状高速公路通过市政化改造破除其对城市的分割，是综合权衡经济社会投资回报后的性价较优的选择。

另一方面，基于深圳市特殊的地理位置，其境内的高速公路大多是国家高速公路和省级高速公路的终端路段。从路网布局结构来看（见图2），目前当地政府回购的高速公路路段均为国省道高速公路的末端路段，各项目的下游直接对接当地市政道路网。因此，回购的道路可以在不影响国省道高速公路网完整性的前提下，成功转向市政化的管理模式，充分融入当地城市道路网络，从而实现政府回购行为的战略目标。

图2 深圳市免费通行高速公路路线位置示意图

图3 广佛高速收费期满后续管理结构

三、广佛高速收费期满停止收费案例分析

（一）案例介绍

广佛高速公路是广东第一条高速公路，也是国内第二条建成通车的高速公路，全长15.7 公里，原核定收费期限至2019 年（收费期30 年），2016 年6 月经广东省人民政府同意其改扩建工程重新核定收费期限至2021 年12 月7 日止，并于2022 年3 月3日零时起正式停止收费。

根据《广东省交通运输厅关于广佛高速公路收费期满处置有关事宜的通知》（粤交营便〔2022〕24 号文），广佛高速公路停止收费后，保留既有收费设施按照零费率方式照常运营，对通行本路段的所有车辆免收车辆通行费，并代为收取其他路段的车辆通行费。停止收费后，由广佛高速公路有限公司继续负责广佛高速公路的管理、养护。

（二）案例分析

广佛高速公路作为国内第一条中外合作建设、经营、管理的高速公路，建成通车至停止收费历经约32.5 年。项目运营期间整体经济效益较好，收费期满回收时项目资产相关的贷款已清偿完毕。项目停止收费后采用政府购买服务的方式，仍交由广佛高速公路有限公司负责管理、养护，回收流程在现阶段并未实质性地涉及资产验收及移交的内容。项目停止收费日期距离核定的收费期满时点延后约3 个月，主要在于政府、投资方、运营公司等各方对于是否应停止收费以及收费后管理问题未能协商一致。

一方面，我国正推进《中华人民共和国公路法（修订）》、《收费公路管理条例（修订）》颁布实施，政策修订的方向是高速公路实行“使用者付费”的长期收费模式，但在上级政策尚未明确的过渡阶段，面对公众的关切，政府部门根据现阶段法律法规的规定要求广佛高速公路停止收费，而投资方及运营单位则认为停止收费会进一步加重项目交通拥堵情况，影响交通安全，长远来看并不利于保障公众的利益，且取消收费并不符合行业政策改革趋势。

另一方面，笔者了解到，对于项目停止收费后的管理养护服务费用，主管部门与广佛高速公路有限公司目前尚未达成有效一致的协商结论。在养护标准、考核指标以及风险承担等“权责利”边界条件缺乏完整明确划定依据的情况下，所谓采购服务费用无法进行科学合理的计算，亟需健全完善相应政策体系以保障各方合法权益，促进高速公路行业的健康发展。

四、对经营性高速公路收费期满管理的建议

上述两个实例分别以提前回购和期满回收的方式结束了经营性高速公路收费期，其行为动机、操作模式以及存在的问题等对经营性高速公路收费期满管理提供了一些启示。

（一）经营性高速公路收费期满后应坚持“使用者付费”原则

我国目前17.7 万公里（截至2022 年底）的高速公路网是经过将近40 年的不懈努力建设形成的，早期建设的高速公路虽已面临收费期满的问题，但后期建设的项目多数仍处于还贷进程中，高速公路行业整体的收支缺口持续拉大。在此背景下，若前期建设的经济效益较好的高速公路收费期满后直接停止收费，不仅后续的养护费用需要依靠财政解决，而且免费的高速公路会造成自身及前后相接路段的拥堵（如广州东南西环线高速），并分流竞争路段大量交通需求，进一步加剧其他收费高速公路的经营困境，不利于行业的可持续健康发展。

从产品服务供应的角度分析，不同等级道路可以看作是针对不同出行需求提供服务。庞大而广覆盖的普通公路是由政府提供的公益性产品，为社会提供均等公共服务。而收费高速公路仅占我国公路总里程的3.05%，其中，经营性高速公路占比约1.75%（截至2021 年底），其功能定位是向公众提供可自由选择的高速、便捷的通行服务，整体应坚持“使用者付费”原则，来实现差别化交通服务供给，以促进道路空间资源的合理分配。

（二）经营性高速公路收费期满收回后的管理主体

结合案例分析可知，以政府回购方式取消高速公路收费的模式并不具有可推广性，但是其为经营性高速公路期满回收管理提供了一种可行的路径。既是对于具有市政化改造条件的经营性高速公路，结合当地经济社会发展战略的需要，可由当地政府提出申请，在保证国省道高速公路系统完整性的前提下，将项目路段调整为城市快速路或主干道，由其自主负责项目后期管理养护职责。该类别项目的规模相对而言比较小，且理应控制在一定的规模范围内。

未来更多经营性高速公路期满回收后可遵循“广佛高速公路”式的回收管理模式，即由省级政府作为回收主体，授权交通主管部门对回收后的项目进行集中管理，并通过采购管理养护的模式由企业主体具体负责回收路段的管理养护责任。

（三）经营性高速公路收费期满后政府管理重点

目前，正在修订的《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》等的修订版尚未颁布实施，收费公路法律法规制度不完善，而高速公路期满收回管理已成为政府、行业及企业面临的迫在眉睫的问题，如2022 年收费期满的广佛高速公路、荣乌高速公路威海至烟台段等只能按照现行法规停止收费，后续政策变动后若重提收费，则容易激发公众不满情绪。因此，应加快相关政策的修订实施，减少高速公路行业的政策不确定因素，推进行业可持续高质量发展。

另一方面，我国经营性高速公路投资多元化，属于市场化程度较高的基础设施项目。在上级政策制度完善的前提下，各地政府部门应结合自身实情，着力研究收费标准、管理养护评价指标体系、企业激励机制、风险分担机制、信息公开制度等，增强政策的操作性，扮演好“裁判员”的角色，保护好经营者、使用者的权益。

结语

我国地域广阔，各地经济情况有很大差别，纵横交错的高速公路大大缩短了各地的时空距离，为经济社会发展提供了基础支撑。经营性高速公路作为高速公路网络的重要组成，是积极引导社会资本参与基础设施建设的重要组成部分。加快推进经营性高速公路收费期满回收管理的顶层设计，是促进交通运输高质量发展的保障，相关政策的制定应在回应社会关切的同时正视并尊重各地经济社会发展水平的差异，在降低社会运输成本的同时重视防范债务风险，提高行业整体的服务能力与水平，为人民提供美好的交通服务。