重庆市永川区高标准农田建设现状及建议

吴雅丽，常 睿，王 杰，徐 泽*

（1.重庆市永川区农业农村委员会，重庆永川 402160；2.重庆市农业科学院，重庆 401329）

坚守耕地红线和保护耕地资源是基本国策。开展高标准农田建设，对实施“藏粮于地、藏粮于技”战略、确保国家粮食安全具有极其重要的战略意义[1]。高标准农田建设是为减轻或消除主要限制性因素、全面提高农田综合生产能力而开展的田块整治、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保护、农田输配电等农田基础设施建设和土壤改良、障碍土层消除、土壤培肥等农田地力提升活动[2]，是有效解决大中型农业机械下田入地作业难，特别是破解丘陵山地机械化作业的痛点与制约“瓶颈”，提高土地资源集约节约利用，并推进适度规模经营，促进农业现代化发展的有效途径[3]。

但是，针对高标准农田建设后，如何尽快实现提高土地综合生产能力是亟待解决的问题。为给重庆丘陵区高标准农田建设提供借鉴与参考，本研究于2022年5—7 月分别对重庆市永川区南大街、板桥、金龙、五间、仙龙、何埂等6 个镇街的黄瓜山、本尊、洞子口等10余个村进行了专题调研，分析了当前永川区高标准农田建设的现状，探讨了目前存在的问题，提出了建设性意见。

1 现状

永川区耕地面积约6.8 万hm2，已建成高标准农田约3.3 万hm2。自2016 年以来，永川区农业农村委等项目实施主管部门已累计投入资金2.2 亿余元，在全区21 个镇街83 个村建设了高标准农田0.83 万hm2，其中水田0.35万hm2、旱地0.48万hm2；占已建成高标准农田面积的25%。从调研的6 个镇街统计，共实施高标准农田建设0.39 万hm2，占永川区高标准农田建设总面积的46.4%。目前，永川区高标准农田建设取得的成效主要有以下4个方面。

1.1 土地流转效率提高，集体经济发展壮大

据调查统计，永川区经高标准农田建设后的土地，72.5%由规模种植大户或农业公司流转经营，25%由村社集体组织经营，只有2.5%农户划回自种。各地积极探索“村（社）集体+专业合作社+农户”“专业合作社+农户”“公司+农户”等经营模式，开展农户土地入股，实行每年旱地200 元/667 m2、水田300 元/667 m2的租金保底和优先务工原则，按“村25%、社15%、合作社10%、农户50%”的比例进行效益分红，壮大集体经济。如板桥镇9 个村组建土地股份合作社9个，2 970个农户入股土地面积约693 hm2，建设花椒基地约667 hm2。2021年生产干花椒约1 000 t，产值约3 000万元，入股农户土地租金保底和利润分红约600万元，劳动力人均劳务收入约2 000元，村社集体增收约400 万元，实现“产业增值、土地增效、集体增收”的积极效应。

1.2 劳动生产效率和土地综合产出效益显著提升

据板桥、金龙等镇测算，土地通过高标准农田建设后，耕种成本下降20%以上，机械化水平和劳动生产效率提高20%以上，产量和收益增加10%以上，推动农业生产效率显著提高。板桥镇以建成的高标准农田为平台，大力招商引资发展“订单农业”，2020 年在定植的花椒林下间套春种大豆约253 hm2、冬作榨菜约400 hm2，增加土地综合产值约2 000万元。

1.3 生态功能明显增强，村容村貌得到较大改善

金龙镇洞子口村按照“田园生态化、水田方格化、旱土梯台化”整治标准，建成高标准农田约333 hm2，配套建设乡间道路约10 km，并实施硬化、美化、亮化工程，沿线安装太阳能路灯和杀虫灯100 余盏套，路旁遍植“格桑花”“美人蕉”等苗木景观，田园风光优美；同时高标准农田建设区配套安装水肥浇灌管网约30 km，将正大养猪场沼液水肥引入田间地头供农作物施肥需要，“变废为宝”，有效解决养殖业废污处置难题，提高畜牧粪污资源化利用；农村道路、交通运输、生态环境等基础设施得到明显改善，村容村貌焕然一新，展现出社会主义新农村的时代风貌。

1.4 土地集约化率提高，耕地面积增加

通过高标准农田建设，零散的坡顶土、瘠薄地、二塝田、低效残次林、撂荒地和部分田壁土坎、荒土坡堆、草滩地等得到有效利用，提高了土地集约化率，增加了耕地面积。据测算，板桥镇增加耕地面积5%以上，仙龙镇部分村社增加耕地面积达到10%左右，金龙镇洞子口村新增耕地约17 hm2。同时，新增耕地面积指标还可上市进行“地票”交易，所获收益用于后续高标准农田“滚动式”建设，增加土地开发投入资金的来源渠道。

2 存在的问题

2.1 高标准农田建设规划滞后

在调查过程中了解到，当前高标准农田建设工作多呈无序状态，部分镇街村社争着要抢着干，部分镇街村社不愿接手，其中在实施区域内还有少数农户不愿交地整治，从而影响高标准农田建设进程和土地整治质量。前期规划普遍缺失或论证不充分，未能与优势主导产业有机结合，高标准农田建设呈较为分散局面，建设出来的土地不知道该种什么或无人无业主接地耕种，势必造成建成后的高标准农田土地资源浪费或闲置撂荒，产业发展无起色。

2.2 高标准农田建设标准不高

永川区绝大多数高标准农田建设项目未严格按照《高标准农田建设通则》（GB/T 30600—2022）进行设计施工、改造标准低，绝大多数只进行了单一的地块土壤整治和简易耕作道路修建，基本实现路相通、地相连的现状，离“山、水、田、林、路”综合治理的高标准农田建设还有较大差距，尤其是护坡堡坎、路面宽度、排灌沟渠、水利设施、道路硬化等配套设施不完善，时常诱发地质塌方、田埂毁损、洪水淹没和交通断道与坡陡路窄等次生灾害，远未实现涝可排、旱能灌的基础条件，虽可“宜机化”但远未能实现“机械化”。

2.3 高标准农田建设资金整合力度不足

目前，永川区高标准农田建设项目投入资金渠道单一、资金投入强度不够，未能充分整合节水灌溉、水土保持等项目资金打捆使用，且限额补助标准偏低。从实际调查情况来看，水平条田化、坡地梯土化的挖填构筑方量不足，土层深翻深耕不够，就地顺坡顺势表土层整治的多，田土地块仍然破碎和面积偏小的居多，应付工程、偷工减料、整治不力的表面工程较多，造成建设的高标准农田内在质量不高。

2.4 耕地质量保护建设措施不力

当前，永川区高标准农田建设项目主要注重土建工程，偏废耕地质量保护和建设。1）绝大多数的高标准农田建设项目未进行表土剥离单独存放，而是直接进行推挖填方或用于构筑田埂土壁和道路，新整治出来的地块土层浅薄又是新生岩石碎屑、生石生土或原生母质，且土壤表面不平整、厚度不一致，造成地力下降；高标准农田建设整治手段简单粗暴，浪费了珍贵和稀缺的表土资源。2）土地整治后急于使用，重用轻管现象十分突出，土壤熟化、改良和培肥工作未能及时跟进，生产能力恢复缓慢。

2.5 高标准农田建设技术人才严重匮乏

1）随着高标准农田建设快速推进，对农业生产耕种防收等全程农机化操作和维修技能人才需求量大幅度增加，而人才培育滞后，高素质农机化技能人才严重缺乏。2）经高标准农田建设后，有利于推进土地规模流转、集约化经营和产业化发展，将需求一大批懂技术、会经营、善管理的农业新型经营主体人才，才能保证土地顺利流转和正常经营。

2.6 高标准农田建设宣传有待加强

高标准农田建设不可避免打破一家一户耕地边界，导致地界灭失，可能潜在权属纠纷，出于对自身权益保护和土地承包权远期利益的顾虑，特别是在国家建设征占用土地时给予经济补偿归属问题上的担忧，部分农户宁愿让土地撂荒也不愿意流转出来进行集中统一改造，受传统小农地权思想约束，对推进高标准农田建设工作带来一定阻力，需要加强对土地农户进行政策宣传和做好思想工作。

3 对策建议

3.1 统筹规划，合理布局

坚持规划先行、统筹布局，永川区“一张蓝图”规划高标准农田建设工作。充分强化政府调控职能，按照宜粮则粮、宜经则经的原则，将高标准农田建设与产业布局发展紧密结合起来，在确定拟发展产业基础上，优先配置高标准农田建设，分年度分阶段分片区组织实施，力争整治一片成功利用一片，避免与土地宜种性相脱节，避免“一哄而上、遍地开花”的零散建设局面，充分发挥土地价值的牵引作用，为打造优势产区和产业集群提供前置土地资源，充分提高土地利用空间和产出效率，创建现代农业优势品牌和新的经济增长点、新业态，推动农业农村经济发展跃上新台阶[4]。

3.2 加强宣传，正确引导

1）加强法律法规和政策宣讲，正确舆论导向，增强群众参与意识和积极性，有序有效推动高标准农田建设工作。2）加强土地用途监管，坚持农地农用原则，在高标准农田建设过程中不得破坏农业生态环境和土地综合生产能力，确保整治耕地优先用于粮油或农业生产，防止非农化、制止非粮化，保障农地农业用途。

3.3 整合资金，加大投入

1）针对当前高标准农田建设财政补助资金标准偏低的问题，经对高标准农田建设项目区调查测算，建议提高补助标准达到2 800 元/667 m2以上水平。2）多元化筹集资金，加大投入强度，整合农综开发、节水灌溉、水土保持、低效残次林改造等项目资金，集中打捆使用，高效推进高标准农田建设工作，提高土地整治质量，建成高标准农田。3）对群众意愿强、积极性高，拟规划发展产业前景好、效益高、配套技术和管理措施强，土地整治后能够得到及时有效利用的，可适当增加扩大高标准农田建设面积任务。

3.4 坚持标准，规范整治

1）要首先剥离耕地熟化表土层，在适当的位置地块单独堆放暂存，待土地整治后用于表土回覆，以加高增厚土壤耕作层，保持旱地耕地土壤厚度40 cm、水田耕地土壤厚度50 cm 以上，确保耕地质量不下降[5]。2）坚持高标准农田建设标准，坚持数量、质量、生态并举原则，按照条田化、梯台化、规模化、机械化、景观化的要求，对山、水、田、林、路实施工程建设和综合治理与配套完善，构建田成方、渠成网、路相通、沟相连、旱能灌、涝能排的农田生态体系，切实建成为高标准的“千年良田”，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。

3.5 设施配套，增强保障

坚持农业要发展、产业要振兴的总方针，在建成高标准农田后要配套完善农田水利设施、灌溉管网、交通运输、园林绿化等基础设施，尤其是弥补产后晾晒、烘干、仓储、加工等环节短板，增加农用设施建设占地指标，大力支持农产品加工提高附加值的能力，延伸产业链条，夯实产业发展基础，彻底转变传统农业生产方式，推进农业现代化、规模化、集约化经营[6]。

3.6 用养结合，提升质量

在利用好熟化表土资源的基础上，对建成后的高标准农田土壤要加大有机肥施用量，实施酸化土壤改良，间作套种豆科或绿肥、短期蔬菜等作物，坚持采取农作物秸秆及残茬还田，稻田水源蓄积等综合措施，增加土壤有机质含量，促进土壤熟化培肥，快速恢复提升耕地地力和产能，实现“藏粮于地”战术策略[7]。

3.7 健全机制，促进利用

1）健全完善区镇街村三级土地仲裁体系，充分发挥镇街村两级土地仲裁员作用，消除农户对土地承包权的“惧变”心理，引导群众积极参与高标准农田建设行动。2）加强用地监管，建立用地管理台账，完善土地流转机制，强化风险防控，健全风险保证金和履约保证保险和再保险保障体系，确保建成后的高标准农田能利用、可流转，引得进产业、留得住业主，发挥土地最大使用效益[8]。

3.8 加强培训，培养人才

针对当前农业农村人才特别是农机专业技能人才严重缺乏的现实，要开展大力招商引资，加强专业培训，培养造就一大批懂现代农业科技知识、能熟练掌握应用耕种防收烘加等全程农业机械化技术、懂经营善管理的复合型高素质技能人才队伍、引领现代农业发展的生力军、主力军，促进传统农转型升级，推进农业农村产业化现代化发展建设。