论我国环境法法典化中的若干问题
2023-10-14罗丽
罗 丽
一、引言
新中国首部以“法典” 命名的法律《民法典》 开创了我国法典编纂立法的先河,具有里程碑意义。习近平总书记明确指出,“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例,要总结编纂民法典的经验,适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”。〔1〕习近平: 《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》,载《求是》 2021 年第5 期,第4 页。继全国人民代表大会常务委员会2021 年度立法工作计划明确指出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作” 之后,全国人民代表大会常务委员会2022 年度立法工作计划与2023 年度立法工作计划均再次提及“研究启动条件成熟的相关领域法典编纂工作”。〔2〕《全国人大常委会2021 年度立法工作计划》,载中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c246069ef3e8ab36f58d0c.shtml,2021 年4 月22 日访问;《全国人大常委会2022 年度立法工作计划》,载中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202205/40310d18f30042d98e004c7a1916c16f.shtml,2022 年5 月6 日访问;《全国人大常委会2023 年度立法工作计划》,载中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202305/3369dcb74761426d92fd19a19cb9ac98.shtml,2023 年5 月29 日访问。其中,因为环境法典肩负着巩固生态文明建设实践成果、逐步实现“美丽中国” 目标、深化可持续发展逻辑意义脉络、维护生态环境法治基本价值观、消弭环境规范重叠与分散弊端、完善生态环保领域法律体系化、彰显生态环境治理大国责任、推动全球治理变革与人类命运共同体建构的时代使命,〔3〕参见同前注〔1〕,习近平文,第6 页;杜辉: 《生态环境法典中公私融合秩序的表达》,载《法学评论》 2022 年第6 期,第142-151 页;刘长兴: 《体系化构建: 中国环境立法年度观察报告(2022)》,载《南京工业大学学报(社会科学版)》 2023 年第2 期,第55-70 页、第112 页;吕忠梅、田时雨、王玲玲: 《〈环境保护法〉 实施现状及其法典化“升级”》,载《中国人口·资源与环境》 2023 年第1 期,第1-14 页。所以,我国环境法学界就编纂中国特色社会主义环境法典之必要性与可行性已达成共识。〔4〕目前,中国法学会环境资源法学研究会正在组织《环境法典专家建议稿》 编纂工作,且已形成两部专家建议稿。参见北京卓亚经济社会发展研究中心编: 《生态环境法典草案专家建议稿及说明》,中国民主法治出版社2021 年版。在此背景下,深入探讨具有“中国特色、时代特色、实践特色”〔5〕吕忠梅: 《中国环境法典的编纂条件及基本定位》,载《当代法学》 2021 年第6 期,第10 页。的环境法法典化的实现路径,便成为环境法学界的重任。
从诸外国环境法典编纂的模式来看,主要有以德国“革新型”、瑞典“框架型+授权立法”等为代表的实质性法典编纂模式,〔6〕参见沈百鑫: 《两次受挫中前进的德国环境法典编纂》,载《中国人大》 2018 年第5 期,第52-55页;竺效、田时雨: 《瑞典环境法典化的特点及启示》,载《中国人大》 2017 年第15 期,第53-55 页。和以法国“汇编型” 等为代表的形式性法典编纂模式〔7〕参见彭峰: 《法典化的迷思——法国环境法之考察》,上海社会科学院出版社2010 年版,第40-41 页。等两种类型。与实质性法典编纂相异,形式性法典编纂旨在对既有法律进行汇集和分类,它的目的仅是把既有的、分散的规则汇集在一起,而不改变这些规则的内容。〔8〕[法] 让·路易·伯格: 《法典编纂的主要方法和特征》,郭琛译,载《清华法学》 2006 年第8 期,第24 页。在上述两种编纂模式中,由于形式性法典编纂模式并不符合近代法典“论理体” 体裁,〔9〕参见[日] 穗积陈重: 《法典论》,李求轶译,商务印书馆2014 年版,第55-64 页。无法促使环境法典成为连贯的语言文本与融贯的价值整体,不利于实现我国环境法法典化肩负的时代使命。因为,“法典编纂并不只是对既有的法律进行搜集、汇编、修改与改革,而且致力于通过新的体系化的且具有创造力的法律来设计一个更好的社会”。〔10〕雷磊: 《法典化的三重视角》,载《法制与社会发展》 2023 年第2 期,第68 页。相反地,实质性法典编纂,便是通过在法律体系整体中勾勒和塑造“一个由新规则或革新过的规则组成的完整体系” “构建或修正某一法律秩序”,〔11〕同前注〔8〕,[法] 让·路易·伯格文,第27-30 页。因此,一般认为,我国环境法典编纂应采取实质性法典编纂模式,即通过实质性法典编纂模式,使得环境法典既在“概念—规则” 外在体系面向上具有开放性,又在“价值—原则” 内在体系面向上保持稳固性,并最终促进“一国的实在法体系成为一个真正的整体”。〔12〕参见同前注〔10〕,雷磊文,第71 页;陈景辉: 《法典化与法体系的内部构成》,载《中外法学》2022 年第5 期,第1197 页。
从环境法法典化的过程来看,环境法典编纂的立法路径确定模式选择、体系结构安排、立法技术定位等关键问题的解决与明晰,有塑造并诠释兼具稳定性、确定性与适应性、灵活性、科学性的环境法典之效,在此意义上,我国环境法法典化的实现路径,必须重点关照如下四个方面。第一,我国环境法典编纂的具体立法路径问题。即是采取目前正在由相关环境法典专家编纂的建议稿相同的一步到位的立法步骤,还是学习民法典编纂的成功经验,吸取外国环境法典编纂的成功经验和失败教训,采取先编纂总则,再编纂分则的“两步走” 的立法步骤,亟待探讨。从我国当前的环境法典编纂相关研究工作来看,无论是我国立法实务部门,还是学界研究成果,均未针对环境法典编纂的立法路径展开深入讨论。第二,我国环境法典编纂模式选择问题。即环境法典编纂是采取实质性编纂,还是采取形式性编纂。尽管我国学者对环境法典编纂采取“适度法典化” 已达成一致意见,然而,在有关“适度法典化” 具体内容的理解上,尚存在意见分歧。〔13〕参见张梓太: 《中国环境立法应适度法典化》,载 《南京大学法律评论》 2009 年第1 期,第243 页;李艳芳、田时雨: 《比较法视野中的我国环境法法典化》,载《中国人民大学学报》 2019 年第2 期,第15-28页;于文轩、牟桐: 《生态文明语境下环境法典的理性基础与法技术构造》,载《湖南师范大学社会科学学报》2020 年第6 期,第11-16 页;汪劲: 《论中国环境法典框架体系的构建和创新——以中国民法典框架体系为鉴》,载《当代法学》 2021 年第6 期,第23 页;吕忠梅: 《环境法典编纂的基本问题》,载《荆楚法学》 2022年第1 期,第32 页;李挚萍: 《中国环境法典化的一个可能路径——以环境基本法为基础的适度法典化》,载《中国政法大学学报》 2022 年第5 期,第24 页。因此,为科学确定我国环境法典“适度法典化” 式的实质性法典编纂模式,尚需从理论上进一步探讨并明晰“适度法典化” 下的实质性法典编纂的具体内容。第三,环境法典的体系结构问题。尽管我国学者一致认为我国环境法典编纂应采取“总则+分则” 的环境法典体系,〔14〕参见同上注,李挚萍文,第21-22 页;吕忠梅: 《环境法典编纂论纲》,载《中国法学》 2023 年第2期,第25-29 页;王灿发、陈世寅: 《中国环境法法典化的证成与构想》,载《中国人民大学学报》 2019 年第2期,第10 页;竺效: 《环境法典编纂结构模式之比较研究》,载《当代法学》 2021 年第6 期,第31-44 页;张梓太、程飞鸿: 《论环境法法典化的深层功能和实现路径》,载《中国人口·资源与环境》 2021 年第6 期,第10-18 页;周骁然: 《体系化与科学化: 环境法法典化目的的二元塑造》,载《法制与社会发展》 2020 年第6期,第51-66 页。然而,在“总则+分则” 的环境法典体系结构安排下,尚存在总则编如何妥善处理与《环境保护法》 及其他诸如污染防治类法律、自然资源类法律与能源类法律等相关立法的关系,分则编诸如自然生态保护编如何合理吸收《民法典》 条文规范的编纂经验、绿色低碳发展编如何科学借鉴域外经验以塑造国内规则与国际规则相互配合的协同秩序、生态环境责任编如何适度考量与污染控制编等其他各编之间的有机衔接等问题。〔15〕参见同上注,吕忠梅文,第33 页;陈海嵩: 《生态环境治理体系的规范构造与法典化表达》,载《苏州大学学报(法学版)》 2021 年第4 期,第38-40 页;周骁然: 《论环境法典总则编基本制度的构建理路》,载《苏州大学学报(法学版)》 2021 年第4 期,第42-54 页;吴凯杰: 《论环境法典总则的体系功能与规范配置》,载《法制与社会发展》 2021 年第3 期,第167-188 页;刘超: 《环境法典污染控制编的立法重点与规范构造》,载《法律科学(西北政法大学学报)》 2022 年第3 期,第85-93 页;吕忠梅: 《环境法典视角下的生态环境法律责任》,载《环球法律评论》 2022 年第6 期,第5-22 页;汪劲、吕爽: 《生态环境法典编纂中生态环境责任制度的构建和安排》,载《中国法律评论》 2022 年第2 期,第18-28 页。换言之,深入探讨并科学构建我国环境法典体系,使我国环境法典保持兼具体系性与逻辑性的中国特色体系,依然是我国环境法典编纂中亟待解决的重要问题。第四,环境法典编纂的立法技术问题。虽然环境法学者大多赞成环境法典编纂应运用我国民法典编纂采用的“提取公因式” 方法,〔16〕参见同前注〔5〕,吕忠梅文,第16 页;袁明、张忠民: 《绿色低碳发展的法治需求与法典化表达》,载《华中科技大学学报(社会科学版)》 2023 年第3 期,第92-102 页;黄锡生、杨睿: 《法典化时代下自然资源法立法模式探究》,载《中国人口·资源与环境》 2021 年第8 期,第101-111 页;朱炳成: 《形式理性关照下我国环境法典的结构设计》,载《甘肃社会科学》 2020 年第1 期,第16-21 页。然而,环境法典编纂过程中尚存在如何避免传统“提取公因式” 方法所带来的共性法律规则绝对化与缺乏内在整体性,以及如何借鉴“提取公因式” 方法以保证总则编与分则编之间的概念框架协调与价值理念统一等问题。〔17〕参见何松威: 《论〈民法典〉 “提取公因式” 立法技术的双重路径阐释》,载《学术界》 2022 年第9期,第144-154 页;李建华、何松威、麻锐: 《论民法典“提取公因式” 的立法技术》,载《河南社会科学》2015 年第9 期,第49-58 页;孙宪忠: 《民法体系化科学思维的问题研究》,载《法律科学(西北政法大学学报)》 2022 年第1 期,第33-57 页;王利明: 《论〈民法典〉 实施中的思维转化——从单行法思维到法典化思维》,载《中国社会科学》 2022 年第3 期,第4-22 页;王利明: 《民法法典化与法律汇编之异同》,载《社会科学家》 2019 年第11 期,第18-27 页。换言之,如何在“适度法典化” 式的实质性法典编纂模式下,选择性地运用“提取公因式” 方法,也是亟待解决的重要问题。
我国探讨编纂环境法典恰逢其时。一方面,新中国首部以“法典” 命名的法律《民法典》开创了我国法典编纂立法的先河,具有里程碑意义,其为推动我国其他领域的法典编纂提供了重要契机和典型范例;另一方面,诸部外国环境法典编纂的经验与教训也为我国环境法典编纂提供了有益的参考。但是,在民法典的编纂已经取得巨大成功背景下,如何编纂一部高质量、高水平的环境法典,也是对环境法学者的巨大考验。因此,深入挖掘我国民法典编纂的成功经验和诸外国环境法典编纂的经验与教训,对于科学解决我国环境法典编纂中面临的上述重要问题,将会大有裨益。
二、立法路径:“两步走” 的立法步骤
2014 年10 月,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 明确提出了“编纂民法典” 的科学规划。鉴于编纂民法典是一项任务重、工作量大、要求高、社会期望值高的艰巨复杂的系统工程,民法典编纂工作步骤的确定就显得尤为重要。关于民法典的编纂步骤,学界曾有“一次性推出整体民法典的一步走方案” “先编纂总则编再编纂各分则编的两步走方案” 以及“两步走方案中插入制定人格权法的三步走方案” 等不同建议。〔18〕参见孙宪忠: 《如何理解民法典编纂的“两步走”》,载《中国人大》 2017 年第7 期,第20 页;汪全胜: 《论我国民法典的立法路径选择》,载何勤华主编: 《外国法制史研究(第19 卷,2016 年: 民法典编纂的域外资源)》,法律出版社2016 年版,第52-68 页;孙佑海、孟春雪: 《环境纠纷多元化解决机制应该进入生态环境法典》,载《中国生态文明》 2021 年第6 期,第12-18 页。基于民法典的编纂既要高质量完成党中央部署的目标任务,又要体现阶段性成果,坚持进度服从质量的考虑,2016 年全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会明确了“两步走”的工作步骤。即第一步,编纂民法典总则编,争取提请2017 年3 月召开的十二届全国人民代表大会第五次会议审议通过;第二步,编纂民法典各分编,争取于2020 年将民法典各分编一并提请全国人民代表大会会议审议通过,最终形成统一的民法典。〔19〕参见李建国: 《关于〈中华人民共和国民法总则(草案)〉 的说明》,载人民网,http://lianghui.people.com.cn/2017/n1/2017/0309/c410899-29132660.html,2023 年2 月3 日访问。“两步走” 立法工作步骤的确定,既能满足民法典编纂创新地采取总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任编等七编制的民法典体系所呈现的阶段性成果,又符合确保高质量完成党中央部署的目标任务的路线图。可见,科学确定法典编纂的立法工作步骤,是保证法典编纂成功的前提。
鉴于我国环境立法尚存在碎片化和空白等特点,科学确定环境法典编纂的立法路径,是指导我国环境法典编纂工作正确展开的关键第一步。环境法典编纂步骤的确定,同样需与国家实际情况相结合。从域外环境法典编纂经验和教训来看,对法典编纂步骤的安排是否科学,是决定法典化能否取得成功的基本条件之一。例如,从法国环境法法典化的具体情况来看,其在环境法典编纂过程中,采取了“三步走” 路径: 第一步,于2000 年9 月18 日以法令形式通过了环境法典的基本内容的“法律部分”,包括“共同规定” “物理环境” “自然空间” “自然遗产”“污染、风险和损坏的防治” “适用于新喀里多尼亚、法属波利尼西亚…和马约特岛的规定” 等六卷内容;第二步,于2003 年在环境法典“法律部分” 中增加了第七卷即南极环境保护的内容,形成了现行包括七卷内容的环境法典的“法律部分”;第三步,于2007 年通过了环境法典的基本内容的“行政法规部分”,最终形成了包括“法律部分” 和“行政法规部分” 两大部分内容的法国环境法典。〔20〕参见同前注〔7〕,彭峰书,第98-132 页;莫菲: 《法国环境法典化的历程及启示》,载《中国人大》 2018 年第3 期,第52-54 页;刘洪岩: 《域外环境法典编纂的实践与启示》,法律出版社2021 年版,第125-127 页。在德国,为实现德国联邦环境、自然保护和核安全部1998 至1999 年和2007 至2009 年的两个环境法法典编纂立法计划,德国着手开展了“教授草案” 和“专家委员会草案” 的法典研究工作。“教授草案” 采取了“两步走” 路径分别于1990 年、1994 年完成了“环境法典总论” (草案,简称UGB-ProfE AT) 和“环境法典分论” (草案,简称UGB-ProfE BT) 的编制;〔21〕在“教授草案” 编制过程中,采取了“两步走” 的法典编纂路径。即,第一步是由Kloepfer、Rehbinder 和Schmidt-Aßmann 教授于1990 年共同完成了“环境法典总论” (草案,简称UGB-ProfE AT);第二步是由Jarass、Kloepfer、Kunig、Schmidt-Aßmann 等教授于1994 年共同完成“环境法典分论” (草案,简称UGB-ProfE BT)。参见[德] 艾卡·雷宾德: 《中译版序言二》,载德国联邦环境、自然保护和核安全部编: 《德国环境法典(专家委员会草案)》,沈百鑫、李志林、马心如、施珵、扶怡、张广译,法律出版社2021 年版,第2 页。由德国联邦环境、自然保护和核安全部组建的专家委员会于1997 年完成了《环境法典(专家委员会草案)》 (简称UGB-KomE)。〔22〕在“教授草案” 分则编纂过程中,德国联邦环境、自然保护和核安全部(BMU) 于1992 年组建了“环境、自然保护和核反应堆安全部关于环境法典的独立专家委员会”,并委托专家委员会起草环境法典。“教授草案” 和“专家委员会草案”证明了环境法典编纂的可行性,为环境法典编纂奠定了理论基础。鉴于“教授草案” 和“专家委员会草案” 均受萨维尼的“法典完备性” 思想影响,采取了整体化编纂方式,试图追求编纂内容全面、体系完备的环境法典,〔23〕Vgl.BMU (Hrsg.),Entwurf der Unabhängigen Sachverständigenkommission zum Umweltgesetzbuch beim Bundesministerium für Umwelt,Naturschutz und Reaktorsicherheit,1998,S.91.转引自施珵: 《德国环境法法典化立法实践及启示》,载《德国研究》 2020 年第4 期,第82 页。加上德国为欧盟成员国,也需要遵守欧盟颁布的众多环境立法,因此,为应对来自欧盟环境法的挑战,德国转向分阶段编纂环境法典,从最初追求完备与固定的环境法典转变为追求稳定与开放的环境法典。〔24〕参见同上注,施珵文,第84 页。即德国于1998 至1999 年尝试开展了第一次分阶段编纂环境法典的立法工作。第一次环境法典编纂失败的原因是,尽管联邦在环境保护的某些领域仅拥有一种框架下的立法权限,但欠缺完整权限,然而联邦却试图通过现行环境领域的立法权限与更多其他立法权限的结合,在环境法典中对这些领域做出完整规范,因此带来了法律上众多的不安全性,最终因违反了当时的《德意志联邦共和国基本法》 第72 条第2款以及第75 条第2 款的规定而告失败。此后,在2006 年修订的《德国宪法》 确认了联邦在水法和自然保护法领域的完整立法权限之后,德国于2007 年又开启了第二次环境法典化运动,并于2009 年完成环境法典“立法草案”。尽管第二次环境法典编纂活动因2006 年修订的《德国宪法》 而取得了水法和自然保护法领域的完整立法权限,且采取了分阶段编纂的路径,“先完成各州享有偏离立法权的水和自然保护领域的环境法典编纂立法,再展开其他环境领域的法典编纂工作以对接已经完成的环境法典”,但终因未能妥善处理好“联邦与联邦州之间的利益冲突” 而再次失利。〔25〕参见同前注〔21〕,[德] 艾卡·雷宾德文,第2 页;同前注〔23〕,施珵文,第84-94 页。此外,采取“分步走” 路径编纂环境法典的国家还有爱沙尼亚。〔26〕爱沙尼亚环境法典编纂工作第一步是编纂环境法典总则部分,于2011 年颁布通过《爱沙尼亚环境法典法总则》,并于2014 年开始实施。第二步是编纂爱沙尼亚环境法典法分则部分,尚在进行中。参见张忠利:《迈向环境法典: 爱沙尼亚〈环境法典法总则〉 及其启示》,载《中国人大》 2018 年第15 期,第52 页。
从我国的实际情况来看,自改革开放以来,经过四十余年的发展,我国环境立法已初步取得显著成效。目前,我国已基本形成了一个“1+N+4” 的生态环保领域法律体系。〔27〕参见栗战书: 《在黄河保护法立法座谈会上的讲话》,载中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202209/9ff95c8facc343c1824607e10eed4895.shtml,2023 年2 月3 日访问。即我国已经制定了一部发挥基础性、综合性作用的《环境保护法》,三十余部包括污染防治类、生态环境与资源保护类法律,三十二部环境行政法规、四十余部生态环境保护党内法规、两千一百四十七部技术性法规(环保标准),以及八百余部地方性法规、规章和标准等。〔28〕参见别涛: 《新时代生态法治观回顾和展望》,载中国法学会环境资源法学研究会网,http://cserl.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/1260/cid/3.html,2023 年2 月3 日访问。与此同时,我国还制定了《长江保护法》 《黄河保护法》 《黑土地保护法》 《青藏高原生态保护法》 等4 部针对特定区域、流域的生态环境保护法律。这些法律、法规、部门规章和地方性立法为加强生态环境保护、巩固生态文明体制改革成果、实现可持续发展提供了法律保障。然而,我国生态环保领域立法尚存在诸如立法碎片化导致法律实施困难、体系化思路缺失导致立法选择模糊等问题,因此,我国生态环境保护立法亟待通过体系化方式解决相关问题。〔29〕参见吕忠梅: 《环境法典编纂: 实践需求与理论供给》,载《甘肃社会科学》 2020 年第1 期,第2-4 页。与民法典编纂一样,环境法典编纂也不是简单的法律汇编,而是要对现行的生态环境保护法律规范进行编订纂修,“对已经不适应现实情况的规定进行修改完善,对经济社会生活中出现的新情况、新问题作出有针对性的新规定”,〔30〕王晨: 《关于〈中华人民共和国民法典(草案)〉 的说明——2020 年5 月22 日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》 2020 年第S1 期,第183页;蒲晓磊: 《全国政协常委吕忠梅: 建议环境法典采用适度法典化模式》,载《法治日报》 2021 年3 月8 日,第5 版。即进行一种“适度法典化” 式的实质性法典编纂。这样,一步到位推出整体性环境法典的“一步走” 立法路径,以及“三步走” 或者“多步走” 路径,即先制定空白单行法如《应对气候变化法》 《能源法》 《国家公园法》 《自然保护地法》 《资源综合利用法》 《危险化学品安全法》 等,并在时机成熟后再制定总编和各分编的立法路径,均会因制定相关法律时间较长、条件不够成熟等因素而不符合我国环境法典实质性编纂的具体情况最终不宜采用。
因此,“两步走” 的立法步骤,并在整体上采取“先总后分” 的总分体例结构进行编纂的法典化立法路径,较为符合我国环境法典编纂实际情况,应当成为我国环境法典编纂的首选。具体而言,第一步先编纂环境法典总则编。作为环境法典的核心与灵魂,环境法典总则编的功能是统领环境法典各分编内容并指导环境单行法律的立法与适用,〔31〕参见同前注〔15〕,汪劲、吕爽文,第25 页;张宝: 《环境法典编纂中民事责任的定位与构造》,载《环球法律评论》 2022 年第6 期,第40-55 页。因此,在其具体内容上须采取“抽象提炼并集中规定生态环境保护法律规范中的共通性” 方法,确保环境法典总则编统摄整个环境法典体系的核心地位。〔32〕参见同前注〔15〕,吴凯杰文,第176 页;曹炜: 《环境法典基本原则条款构建研究》,载《中国法学》 2022 年第6 期,第114 页。即,以2014 年修订的发挥着基础性、综合性作用的《环境保护法》 为基础,系统梳理总结出我国现阶段生态环境保护法律实施及我国生态环境保护工作中积累的实践经验,提炼出我国环境保护法律制度中具有普遍适用性和引领性的规则,制定环境法典的总则编;第二步完成环境法典各分编的编纂工作,最终与环境法典总则编合并为一部完整的环境法典。
三、编纂模式:“适度法典化” 式的实质性法典编纂
法典编纂存在实质性法典编纂和形式性法典编纂等两种典型法典编纂模式。我国民法典编纂采取了再法典化式的实质性法典编纂模式。究其原因在于,在民法典颁布之前,我国已经制定了包括各种司法解释、“准司法解释” 等在内的基本覆盖了全部民事司法领域的各单行民事法律,民事法律规范的“供给” 并非根本性问题。此外,在编纂民法典之初,我国将“总结实践经验,适应时代要求对我国现行的,制定于不同时期的民法通则、物权法、合同法、婚姻法、收养法、继承法、侵权责任法和人格权方面的民事法律规范进行全面系统的编纂修订” 作为民法典编纂的指导思想,〔33〕参见同前注〔30〕,王晨文,第182 页。为我国确立民法典编纂的再法典化式的实质性法典编纂模式奠定了坚实基础。质言之,我国民法典编纂是“承前启后,继往开来”,是以“系统化和综合化” 为取向,将单行民事立法“再法典化” 的过程。〔34〕参见王轶: 《民法典之“变”》,载《东方法学》 2020 年第4 期,第41 页;刘勇: 《民法典的编纂特点与体系展开》,载《东南大学学报(哲学社会科学版)》 2020 年第4 期,第75 页。
相较而言,自1972 年联合国人类环境会议前后兴起的第一次环境立法体系化运动开始,世界各国环境立法呈现出以1969 年美国《国家环境政策法》 为代表的环境基本法模式和以1974年《哥伦比亚可再生自然资源和环境保护国家法典》 为代表的法典化模式并存的环境立法模式。时至今日,全球已有七十多个国家采取了制定环境基本法的环境立法模式,另有哥伦比亚、法国、瑞典、意大利、菲律宾、哈萨克斯坦、爱沙尼亚等国家采取了编纂环境法典的法典化模式。此外,德国、柬埔寨等国家已编纂了环境法典草案。其中,在以德国、瑞典为代表的实质性法典编纂模式之中,以瑞典为代表的“适度化” 的实质性法典编纂模式尤显其特色。〔35〕参见同前注〔29〕,吕忠梅文,第5 页。具体而言,瑞典采用“框架型” 加“授权立法” 相结合的实质性编纂模式,即允许单项环境立法以特别法方式与环境法典并存。如,瑞典1998 年制定的《瑞典环境法典》 (Swedish Environmental Code),尽管是对《自然资源法》 (Natural Resources Act)、《自然保护法》 (Nature Conservancy Act)、《动植物物种保护措施法》 (Flora and Fauna
正如日本法学家穗积陈重所言,法典的编纂应是为了便宜行事而制定,而无须将一种法律的全部编入至一个法典之中,〔39〕参见同前注〔9〕,[日] 穗积陈重书,第86-87 页。因此,法典编纂模式的选择,并非必须囿于传统法典化模式,需要结合各国实际情况理性选择法典编纂的具体模式。这种说法也适合于我国环境法典的编纂。从我国的现实情况来看,一方面,与我国民事领域立法相似,在我国生态环保立法已形成“1+N+4” 相对完整的生态环保领域法律体系前提下,我国环境法典编纂应学习借鉴民法典编纂经验,采取实质性法典编纂模式,对现行环境法律规范进行系统整合、编订纂修。另一方面,我国环境法典编纂的基础条件与民法典编纂的基础条件存在一定差异。申言之,在党的十八届四中全会确定编纂民法典这一立法任务时,我国民法典编纂的基础条件已经成熟。相较之下,我国生态环保领域法律体系不仅存在规范范围广泛、法律渊源复杂、主管部门多元等特点,〔40〕参见同前注〔13〕,汪劲文,第23 页;邓海峰、俞黎芳: 《环境法法典化的内在逻辑基础》,载《中国人民大学学报》 2019 年第2 期,第29-38 页。而且,我国现行生态环境保护立法还存在诸如基本理念和原则性规范缺失、法律条文内容重复与冲突、区域与领域分割现象严重等问题。〔41〕参见吕忠梅: 《中国环境立法法典化模式选择及其展开》,载《东方法学》 2021 年第6 期,第73-75页;同前注〔15〕,吴凯杰文,第167 页。因此,学界主流观点认为,“我国环境法法典化的基本定位是适度法典化” “在初始阶段适当降低法典化的理想目标和标准要求,不追求完备的充分的法典化,而是追求一定程度的法典化”。〔42〕同前注〔13〕,张梓太文,第243 页。本文也认同这种观点,认为我国在环境法典编纂方面可定位为弱于民法典再法典化程度,具体而言,可以借鉴瑞典所采用的基于“实用主义理性”〔43〕参见同前注〔14〕,吕忠梅文,第28 页。的“框架型+授权立法” 相结合的适度化实质性编纂模式。即采取“适度法典化”式的实质性法典编纂模式。
但问题是,何谓“适度法典化”? 对此众说纷纭。如汪劲教授认为,“环境法典编纂中的适度法典化,实质上是指以一定原则和方法为标准对构成环境法典法源的环境单行法律作出纳入法典或者保持原状的编纂方法,保持环境法体系的‘法典—单行法律’ 并行的最终构造”。〔44〕同前注〔13〕,汪劲文,第23 页。吕忠梅教授认为,“适度法典化是在基础概念统领下实现法典调整范围适度,以及在基本逻辑指引下的体系严密适度,本质是环境法典在概念与体系上所秉承的理性主义尺度”。〔45〕同前注〔13〕,吕忠梅文,第32 页。李挚萍教授将此概括为“所谓适度化,包括法典编纂目标的适度、法典编纂形式的适度、法典涵盖范围的适度、法典编纂进度的适度”。〔46〕同前注〔13〕,李挚萍文,第24 页。
然而,本文认为,“适度法典化” 的内涵并非我国环境法学界相关学者观点的集合。“适度法典化” 模式,是指“适度法典化” 式的实质性法典编纂模式。即在采取实质性法典编纂模式的基础上,兼顾我国现有相对完整的“1+N+4” 的生态环保领域的立法体系与我国环境立法基础条件不够成熟等实际情况,明晰我国现行“1+N+4” 生态环保领域法律体系中进入环境法典的法律规范的范围,对我国环境法典不同编章进行不同程度的实质性法典编纂的一种法典编纂模式。具体而言,在环境法典编纂过程中,对其中环境法律规范相对完善且基础条件已经成熟的部分如“总则编” “污染控制编” “环境责任编” 等,应结合“提取公因式” 立法技术,进行实质性法典编纂;对其中环境法律规范尚不够完善且基础条件不够成熟的部分,应注重运用“原则性规定+单项法” 衔接方法,确定生态环保法律规范进入环境法典的具体范围,进行“适度法典化” 式的实质性法典编纂。申言之,我们应结合我国环境法典编纂的现实条件,对“适度法典化” 内涵进行科学的定位。一是,要明晰环境法典编纂中的“适度法典化” 的前提与意义。鉴于我国现行生态环保领域法律体系的基础条件尚未达到民法典编纂时的民事法律规范体系所具备的基础条件,我国的环境法典编纂无法满足“面面俱到,取代所有的环境单行法”〔47〕程飞鸿: 《环境法适度法典化: 立法限度、规范表达与教义学构造》,载《政治与法律》 2023 年第6期,第110-126 页。的高度实质法典化模式的程度,基于“实用主义理性”,才有了“适度法典化” 的提法。因此,“法典编纂目标的适度” 以及“法典编纂进度的适度” 等,均不是“适度法典化” 的实质内涵。二是,要明确“适度法典化” 在环境法典编纂中的具体运用方法。如前所述,由于我国环境法典编纂的前提条件尚未达到能够进行严格意义上的实质法典化程度,因此,我国环境法典编纂应该以《环境保护法》 等环境法律规范为基础,通过对具有普遍适用性和引领性规则进入法典的识别,划定环境法典总则编的立法限度,同时围绕污染防治、自然资源保护、绿色低碳发展、生态环境责任等环境要素,对环境法典分则编予以规范表达,从而“为促进环境治理体系现代化建立一个全面具体、有机协调的法律框架体系”。〔48〕参见同前注〔13〕,吕忠梅文,第32 页。三是,要结合我国生态环保领域法律体系特色对“适度法典化” 的要求进行诠释。其中,最为关键的便是要确定我国环境法典的范围。“自古以来在各国的立法史上,皆未能编纂出” “综览同种法律的全部,并收录于一部律书中”的法典,〔49〕参见同前注〔9〕,[日] 穗积陈重书,第86-87 页。因此,应结合我国已经形成的“1+N+4” 的生态环保领域法律体系中不同规范类型,即环境法律规范、环境行政法规、生态环境保护党内法规、环境保护技术性法规(环保标准) 等规范类型的具体特点,把握其进入法典的限度。〔50〕参见同前注〔47〕,程飞鸿文,第110-126 页。从实质上讲,“适度法典化” 是针对实质性环境法典编纂模式的调适,是“动态开放的实质性法典编纂”,〔51〕同前注〔41〕,吕忠梅文,第75 页。最终形成具有中国特色的“适度法典化” 式的实质编纂模式。
综上,我国在环境法典编纂的模式选择上,应明确“适度法典化” 式的实质性法典编纂模式。我国环境法典编纂应以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指导,在“总则编+分则编” 的环境法典框架体系下,采取“法典+单项法” 并行的“适度法典化” 式的实质性环境法典编纂模式,对我国现行生态环境保护法律规范予以编订纂修,促使其进行一定程度的再法典化即实质法典化。一方面,在环境法典化后,已被环境法典所取代且已更新的某类单行法律,必须予以废止。以“污染控制编” 的编纂为例,自2014 年《环境保护法》 修订后,我国污染防治类法律相继得到了进一步完善,目前我国污染防治类法律《环境保护税法》 《海洋环境保护法》 《大气污染防治法》 《水污染防治法》 《土壤污染防治法》 《环境噪声污染防治法》 《固体废物污染环境防治法》 《放射性污染防治法》 等已达到较为严密的程度,因此,在以总则和分则结构对作为环境法典分编的“污染控制编” 进行实质性法典编纂之后,因“污染控制编” 的内容不仅取代了前述污染防治类法律,而且,“污染控制编” 在实质性法典编纂进程中,也已经完整地被实质体系化,因此,前述污染防治类单行法律就失去了存在的必要。另一方面,在环境法法典编纂之后,对其内容上无法被覆盖的部分单行法律,尚需在环境法典实施后,保留其作为特别法与环境法典衔接适用。
四、体系结构: 兼具体系性与逻辑性的中国特色体系
法典体系以具有内在逻辑联系的制度和规范所构成,并由具有内在一致性的价值组合而成,〔52〕参见王利明: 《体系创新: 中国民法典的特色与贡献》,载《比较法研究》 2020 年第4 期,第1-13 页。其是法典编纂的灵魂。我国在编纂民法典之际便明确提出,将“编纂一部适应中国特色社会主义发展要求,符合我国国情,体例科学、结构严谨、规范合理、内容协调一致的法典”作为从我国实际出发构建符合我国国情的体系科学合理的民法典的目标,〔53〕参见沈春耀: 《关于提请审议〈民法典各分编(草案)〉 议案的说明》,十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议,2018 年8 月27 日;秦天宝: 《习近平法治思想关于生态文明建设法治保障的重要论述:整体系统观的视角》,载《政法论坛》 2022 年第5 期,第3-13 页。正如王利明教授所言,“民法典不仅要反映民法发展规律,也要根据本国的法律传统、现实需求而发展变化”。〔54〕王利明: 《我国民法典分编编纂中的几个问题》,载《中国人大》 2018 年第17 期,第24 页。因此,我国民法典综合吸收借鉴潘德克顿体系与法学阶梯体系在“整体橱窗功能” “价值宣示功能” 等方面的优势之外,还构建了新法学阶梯体系。〔55〕参见徐国栋: 《论〈民法典〉 采用新法学阶梯体系及其理由——兼榷〈民法典〉 体系化失败论》,载《财经法学》 2021 年第2 期,第3-18 页。具体而言,民法典创新地设置了总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任编等七编制框架结构,构建了以民事权利为主线,以权利救济与保护为结尾的体系。〔56〕参见同前注〔55〕,徐国栋文,第3-18 页。这种体系使得包括各类民事权利展开的外在体系和基本原则得以在民法典中贯彻始终,使得民法典具有较强的体系性与逻辑性特征。这种民法典编纂的成果经验,为我国环境法典立法体系结构安排提供了借鉴范例。
“各国环境法法典化的经验也证明,体系的科学化是法典编纂的灵魂。”〔57〕同前注〔15〕,吴凯杰文,第171 页。从已编纂环境法典国家的具体经验来看,环境法典编纂体系呈现出以瑞典、哈萨克斯坦等为代表的“总分式法典+单行法” 体系,以法国为代表的“总分式环境法典+其他法典” 体系,以意大利等为代表的“介于单行法规汇编和法典编纂中间状态的非典型环境法典的‘总分式不明显’” 体系,以及以德国等为代表的“分阶段编纂的联邦和州的2009 立法草案体系” 等。其中,1998 年颁布的《瑞典环境法典》 开创了总则(包括立法目的、适用范围、环境质量标准以及一般规则) 和分则(包括自然保护、关于特定活动的特殊规定、案件与事项的审查、监督等、处罚和赔偿) 结合,〔58〕See The Swedish Environmental Code,https://www.government.se/49b73c/contentassets/be5e4d4ebdb4499 f8d6365720ae68724/the-swedish-environmental-code-ds-200061.并在将《自然资源法》 (Natural Resources Act)、《自然保护法》 (Nature Conservancy Act)、《动植物物种保护措施法》 (Flora and Fauna
“现行环境法体系无论是在逻辑上还是在价值上均存在科学性缺陷”,〔64〕同前注〔15〕,吴凯杰文,第167 页。因此,环境法典编纂应在吸取民法典以及诸外国环境法典成功经验的基础上,合理安排体系结构,这种使其保持兼具体系性与逻辑性的中国特色,“实现环境法典体系的科学化”。〔65〕巩固: 《环境法典自然生态保护编构想》,载《法律科学(西北政法大学学报)》 2022 年第1 期,第96-105 页。一方面,我国环境法典总则应构建体系性和逻辑性兼具的中国特色总编体系。由于环境法典总则编具有统领环境法典各分编内容、指导环境单行法的立法和适用等功能,〔66〕参见同前注〔13〕,汪劲文,第25 页。其“基础性规范具有较高的抽象性,能够覆盖广泛的环境社会关系,且能够替代分则中的同质性规范,防止分则规范间出现逻辑上与价值上的冲突”,〔67〕张忠民: 《环境法典绿色低碳发展编对可持续发展理念的体系回应与制度落实》,载《法律科学》2022 年第1 期,第87-95 页。因此,总则编应规范环境法律制度中具有普遍适用性和引领性的规则,明确立法目的、适用范围、调整对象、基本原则、国家环境保护义务与职责分工、地方各级人民政府的环境保护职权和职责、环境司法机关的职能,以及国家生态环境保护规划制度、环境标准、环境基准、自然保护技术规范制度措施、环境影响评价制度等内容。另一方面,我国环境法典分则编应设计出逻辑严密、体系完备的中国特色分编体系。由于我国现行按不同环境要素进行管制的立法方法能够“克服环境法的分散现象,使环境管制从分散走向协调一致”,〔68〕吕忠梅、窦海阳: 《民法典“绿色化” 与环境法典的调适》,载 《中外法学》 2018 年第4 期,第876 页。因此,各分编仍应采取按环境要素进行管制的立法方法,以业已形成的生态环保领域法律体系为基础,从整体上按照污染防治、自然资源保护、绿色低碳发展、生态环境责任等类型化视角进行内容整合,并在各分编的形式构造方面,也可根据需要进一步采取总分结构对各分编进行编纂。〔69〕参见同前注〔13〕,汪劲文,第18-30 页;同前注〔13〕,李艳芳、田时雨文,第24-25 页;同前注〔14〕,竺效文,第42 页。
五、立法技术: 选择性运用“提取公因式” 方法
在民法典编纂过程中,最具争议的是立法技术问题。我国民法典承继了传统大陆法系潘德克顿的“提取公因式” 立法技术,此种立法技术除在“总则—分编” 结构体例运用之外,还普遍运用在各具体分编的同类规范和制度之中。即提炼出一般性规则作为各编首章的“一般规定”,并对一般规则之外的其他具体事务和行为规范,按照内容的同一性再进行分类,最终具体细化规范。与此同时,鉴于民事法律关系具备基础性、普遍性和稳定性等规范特征,民法典对那些涉及特殊群体或领域的、还在发展变化中或经验不成熟的以及各分编体系上难以涵盖或替代的内容暂未纳入民法典进行规定。〔70〕参见张鸣起: 《民法典分编的编纂》,载《中国法学》 2020 年第3 期,第13-14 页。
民法典采用的“提取公因式” 的立法技术经验,对于环境法典编纂过程中立法技术的运用具有示范作用。其一,“提取公因式” 立法技术在编纂环境法典总则编的运用。所谓“提取公因式” 实质上就是一种归纳方法,即从现有环境法体系中归纳总结出一些共同性的规则作为环境法典的总则编的内容。作为一种本质上的体系解释技术,“提取公因式” 需考量法律规范内在的前后关联,并将所有的法律制度与法律规则整合为一个系统性整体。〔71〕参见周佑勇: 《系统、规范与创新: 行政法典编纂的立法技术》,载《法学评论》 2023 年第1 期,第69 页。2014 年修订的《环境保护法》 以生态文明建设和可持续发展理念为立法宗旨,进一步明确了其作为环境保护领域综合性法律的基本属性,并将环境保护的基本原则、基本制度以及共性问题等纳入其中予以规范。〔72〕参见吕忠梅: 《〈环境保护法〉 的前世今生》,载《政法论丛》 2014 年第5 期,第58 页。因此,运用“提取公因式” 立法技术编纂环境法典总则,应以发挥基础性、综合性作用的《环境保护法》 为核心,并以现行环境法领域具有综合性内容的环境单行法律如《海洋环境保护法》 《环境影响评价法》 《循环经济促进法》 《清洁生产促进法》 《节约能源法》 《生物安全法》 《长江保护法》 《黄河保护法》 《黑土地保护法》 《青藏高原生态保护法》 以及具有综合性内容的环境行政法规、党政联合规范性文件涉及生态保护和防治污染的指导性规范等为基本内容,由此归纳出生态环境法律体系中具有普遍适用性和引领性的规则为统摄全局的总则规范。需要注意的是,我国环境法典编纂选择的是实质法典化模式,因此,环境法典总则编还须对经济社会生活中出现的新情况、新问题,以有针对性、概括性的规定予以回应,以此满足“中国特色、时代特色、实践特色”〔73〕张忠民: 《环境法典的体系定位与规范结构——基于宪法与环境法立法交互逻辑的证成》,载《法商研究》 2022 年第6 期,第3-17 页;曹炜: 《论环境法法典化的方法论自觉》,载《中国人民大学学报》 2019 年第2 期,第39-51 页。要求。质言之,编纂环境法典总则编应“认真梳理生态文明体制改革以来党中央国务院有关建立系统完整和最严格的生态文明制度体系的具体内容,并研究需要环境法典总则创新的制度和规则,系统总结生态环境保护执法司法实践经验和规律,提炼具有普遍适用性和引领性的规则”。〔74〕刘长兴: 《论环境法法典化的边界》,载《甘肃社会科学》 2020 年第1 期,第8-15 页;何江: 《为什么环境法需要法典化——基于法律复杂化理论的证成》,载《法制与社会发展》 2019 年第5 期,第54-72 页。其二,“提取公因式” 立法技术在编纂环境法典各分则编的运用。由于我国“1+N+4” 生态环保领域法律体系尚存在立法碎片化、立法空白等不足,因此,环境法典各分则编需在环境法典总则编的统领之下,通过具体制度设计,实现生态文明和可持续发展理念,并选择性运用“提取公因式” 的立法技术,保障环境法典各分编的逻辑性与体系性。具体而言,在编纂环境法典各分则编之际,需以污染控制、自然资源保护、绿色低碳发展、生态环境责任等主要要素确定各分编调整范围的前提下,进一步按照“总则编—分编” 结构体例,并以现行环境保护法律规范为基础,对其中相对完善且基础条件已经成熟的部分,例如污染控制编、生态环境责任编等,可采取“提取公因式” 的方法进行编纂;对其他法律规范相对不够完善且基础条件不够成熟的部分,应采取实质性立法方法,以此明确规定相关分则编的特殊性内容,并采取“原则性规定+单项法” 衔接的方法处理好环境法典各分则编与单项法间的衔接关系。
六、结语
随着生态文明建设的持续推进,完善以习近平生态文明思想与习近平法治思想作为根本遵循的生态环保法律体系,加快环境法典编纂的研究步伐已然成为我国生态环境保护法治实践的迫切需求。我国环境法典化的实现路径,绕不过环境法典编纂的立法路径确定、编纂模式选择、体系结构安排以及立法技术定位等关键议题。在立法路径确定方面,明确先编纂总则编、再编纂各分则编的“两步走” 立法步骤,是引领我国环境法典编纂工作开展的关键第一步。在法典化模式选择方面,采取“适度法典化” 式的实质性法典编纂模式,是兼顾我国现有“1+N+4”生态环保领域立法体系特点的特色创举。即在“总则+分则” 环境法典框架体系下,采取环境法典与环境单行法“适度” 并行的框架模式,并正确处理好二者之间的衔接关系。在体系结构安排方面,应构建兼具体系性与逻辑性的中国特色体系,实现环境法典体系的科学化,既要满足“体例科学、结构严谨” 理论要求,又应符合中国特色社会主义法治体系的实践需要。在立法技术定位方面,选择性地科学运用“提取公因式” 方法,从现有环境保护法律体系中归纳总结出一些共同性规则作为环境法典的总则编,各分则编则需根据实际情况,对于条件成熟部分采取实质性立法方法,以此明确规定相关分则编的特殊性内容。如此,中国特色的环境法法典化的实现方能变得可能。
