陕西省农业水权交易实践与发展策略研究

翟 洁,周 瑶,郝有茹,李 宁

(1.陕西省地下水保护与监测中心,陕西 西安 710003;2.陕西省渭河生态区保护中心,陕西 西安 710004;3.西安理工大学 省部共建西北旱区生态水利国家重点实验室,陕西 西安 710048)

0 引言

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源,随着经济社会的快速发展,用水量不断攀升,水资源短缺已经成为许多城市高质量发展的“瓶颈”。近年来,水权交易作为一种有效配置水资源的手段得到了广泛关注,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《“十四五”节水型社会建设规划》等政策文件的出台,明确提出要推进用水权市场化交易,要建立促进节水型社会建设的市场机制,为水权交易不断注入新动力,释放新活力。国家一系列文件的颁布为水权交易的建设与完善奠定了坚实的基础,借助水权交易市场对水资源进行重新分配迫在眉睫。

追溯发现,国外关于水权交易的研究起步较早,最先从美国西部开始,逐步被推广至美国各处,随后被其他西方国家借鉴,现已成为西方国家的基本水权制度。部分学者[1-3]对美国西部地区和澳大利亚的水权市场研究发现,农业水权交易不仅可以提高用水效率,还能够保证可持续用水以及改善环境。我国众多学者也相继在此领域开展研究,韩洪云等[4]认为农业水权转移的必要条件是提升农户的灌溉用水效率,充分条件是水权的分配制度及水定价机制的创新。胡晓寒等[5]利用优化理论和博弈理论,对农业用水户间的水权交易量、交易价格进行了研究。周慧成等[6]构造了“节水投入+转让补偿”模型,研究结果表明此模型对于水权转让价格具有一定参考价值。

综上,国内外学者对农业水权交易的认知都较为全面,但大都通过总结成功的实践经验所得,缺乏更深入的认识,本文通过使用Citespace软件可视化分析对我国农业水权交易的研究现状展开研究,并探究陕西省农业水权交易的实践,分析其未来发展策略,以期为后续开展相关实践和研究工作提供帮助。

1 农业水权交易研究热点分析

基于中国知网(CNKI)数据库,以“农业”并“水权”作为关键词,期刊来源类别选择SCI来源期刊、EI来源期刊、核心期刊、CSSCI以及CSCD,检索2000年至今的研究文献,经过筛选,去除不相关文献。通过Citespace 6.1.R3分析软件,绘制研究热点、关键词时间线以及研究机构知识图谱,进行图解分析,探索我国农业水权研究进展与热点。

利用Citespace软件对关键词进行可视化分析,如图1所示,我国农业水权的研究热点主要集中在农业水权、水权市场、农业节水、集权模式、水权转换等方面。对农业水权市场热点主要集中在确保水权交易的公平、公正、公开,其主要内容包括对农业水权转让制约因素、水权交易定价、转让协议的签订、驱动机制等,约束双方用水行为。对节水农业研究方面,节水潜力评估、节水成效、节水技术、节水补偿等是研究的重点。

Citespace软件对2000-2022年我国农业水权时间线图谱分析如图2所示,我国2000年最先关注农业水权的集权模式,至今仍是我国农业水权的研究热点。2010年以前,我国部分研究围绕在国外或者国内实践水权交易的地区展开,主要研究方向包括制度改革、水权确权等方面;经过多年发展,研究重点已发生重大转变,从水权市场来讲,由最初的用水结构、产业多元配置转变为水权市场的功能优化及演进;从水权来讲,由水权管理、配置制度转变为长短期水权、动态协调、节水奖励以及反弹效应;在农业用水方面,已经从供水价格、用水改革转变为考虑农业水价补贴。农业水权的研究从2000年持续至今,不断改革创新,预测未来几年仍会是我国众多学者的研究方向。

图2 2000-2022年我国农业水权关键词时间线图谱

2 陕西省水权交易实践探索

陕西省水资源严重短缺,人均和亩均水资源量不足全国平均水平的一半,且陕北、陕南、关中的水资源时空分布不均,生产生活用水方式相对粗放,西安、咸阳等市地下水超采严重,部分县区资源性、工程性、水质性缺水依然严重,水资源供需矛盾突出已成为制约陕西省经济社会高质量发展的主要瓶颈。水权交易能够有效促进水资源的节约利用,已经成为一项不可或缺的水资源调控手段。近年来,为了解决水资源短缺问题,发挥市场调节作用,陕西省积极推进水权水市场改革,进行了大量探索与实践。

2.1 政策/法律法规方面

十几年来,国家陆续出台了一系列关于水权交易的相关政策,如表1所示,我国的水权制度改革在实践中不断探索。为解决水资源供需矛盾,2017年以来陕西省不断完善水权交易政策,出台了《行业用水定额》,制定了《陕西省水权改革试点方案》、《陕西省水权确权登记办法》、《陕西省水权交易管理办法》、《关于推进大型灌区水权改革工作的通知》等,明确了水权确权登记原则、形式,对区域水权交易方式、价格原则、流程、交易方式等进行了规定,推进了农业水权制度改革。并且率先对部分县区开展了试点工作,在试点地区率先完成分类确权登记、建立相关制度、探索开展多种形式的水权交易流转,高质量推动了农业水权交易发展,为后续发展提供了有力的支撑和保障。

表1 国家出台的水权交易相关政策

2.2 案例实践分析

咸阳市三原县、渭南市白水县、榆林市榆阳区和延安市洛川县作为陕西省农业水权交易试点县(区),按照试点总体要求、任务和内容,经过3年多努力,已经完成了水资源的分配及确权登记工作,搭建了水权交易平台,为陕西省日后的农业水权交易实践奠定了坚实基础。

咸阳市三原县作为陕西省的主要粮食蔬菜生产基地,为了满足广大农户合理用水要求,促进水资源的高效利用,三原县积极开展农业水权交易工作,在试点期间共开展了两次规模较大的水权交易。(1)三原县嵯峨镇冯村实施节水灌溉工程后每年可节约水源3万 m3以上,而三原县清惠渠管理局在供应城乡生活用水时,水源相对紧缺,尤其是缺乏低成本浅层地下水源,需要流转调入水量,于是在2019年,在当地水利局指导下,双方达成了水权交易协议,每年由冯村向清惠渠管理局供水3万 m3,交易期限为3 a,交易价格为0.3元/m3,此举措“盘活”了冯村当地优质水源存量使村民从中获益,同时缓解了三原县清惠渠管理局在供应城乡生活用水时水源相对紧缺的问题。(2)为了推动农灌工作高效进行,陕西省泾惠渠灌溉中心在不改变三原县配水总量的前提下,将结余水量部分水权与三原县清惠渠管理工作站进行了农业用水水权交易,用于支持旱腰带区抗旱灌溉用水需求,确定交易水量为315.15万 m3/a,交易价格为0.114元/m3,最大程度地提升了水资源的利用效率与效益,极大提高了当地群众的用水与节水积极性。

白水县是渭南市唯一的山区县,水资源开发利用条件较差,开发潜力有待挖掘,为了改善供需水矛盾,白水县遵从“政府主导、市场引导、制度监管”的工作思路,因地制宜建立了符合白水县的水权交易办法,初步形成由政府引导和市场调节相结合的水权交易市场。为推动水权交易工作发展,成立了水权改革工作领导小组,相继出台了《白水县水权确权登记办法》《白水县水权交易管理办法》等政策文件,同时加快数据库建设,搭建了水权交易平台,督促各用水户将节约的水资源进行水权交易。这些举措大幅提高了白水县的水资源管理规划水平,节约用水工作取得显著成效。

农业是榆林市榆阳区的用水大户,资源型缺水是榆阳区水资源的基本水情,为了破解农业发展与水资源短缺的矛盾,榆阳区政府高度重视水权交易工作,立足市情水情,狠抓节水农业,建设了水权确权数据库开发及交易平台,印发了《榆阳区水权收储管理办法(试行)》《榆阳区水权交易管理办法(试行)》《榆阳区农业水价综合改革实施方案》等政策文件,根据各地区特点划分节水模式区,目前已经取得较大进展,节水能力明显增强。

2.3 社会反响方面

陕西省农业水权交易改革已有多年,经验较为丰富,近年来,陕西省大力发展农业节水事业,基层百姓认为农业水权交易有效地为它们解决了灌溉难题,满足了他们的用水需求;社会各界认为农业水权交易已经将节水主动性逐渐激发出来,为后续需发展提供强有力的支撑;各节水服务业认为实行农业节水型水权交易有效提升了水资源利用效率,极大转变了部分农户的用水方式。由此说明,实行农业水权交易对于农业节水工作至关重要,水权交易能够为当地带来较好的发展前景,推动当地经济社会发展,提高区域综合实力,提升当地居民生活质量。

2.4 农业水权交易现存问题

2.4.1 水权市场亟需建立

建立一个有效的水权市场有助于提升水资源利用效率,促进水资源实现最优配置,陕西省作为省级水权试点省份,目前,水权市场建设工作仍处于积极探索阶段,区域间的水权交易未能充分进行,市场活力未能完全激发,水资源市场化配置能力仍需大幅提升,为了实现水资源的可持续发展,需要将水权市场的建立作为一项长期任务、紧迫工作,立足陕西省基本水情,积极稳妥推进。

2.4.2 资金投入力度有待提升

推进农业水权交易需要大量的资金投入,目前来看,虽然各地政府均已认识到开展农业水权交易的重要性,但是在资金的支持上依然较为欠缺,导致一些先进的节水灌溉技术的引进、示范及推广受到制约,水权交易工作难以持续推进,建议各级政府加大对农业节水、农业水权确权、水权交易的资金支持力度,从根本上推进陕西省农业水权发展。

2.4.3 公众参与度不足

公众节水意识淡薄是阻碍农业水权交易事业发展的因素之一,目前陕西省的务农主力军主要以中老年人为主,思想较为老旧,节水意识淡薄,农户缺乏节水主动性,大都是在政府主导下“自上而下”被动参与节水行动,被动采取节水措施,且靠要思想过重,加之节水技术以及资金力度缺乏,公众的内部动力疲软,更难以激发农户参与的积极性。

3 水权交易发展策略

当前,陕西省的农业水权交易还有一定的潜力可以挖掘,为了实现节水增效,全面贯彻落实习总书记“四水四定”的重要指示精神,结合陕西省实际,未来农业水权交易发展以市场运作为主线、以政府监管为保障、以公众参与为引导的策略,如图3所示。为了达到农业节水型水权交易的目的,交易所需的水量有一部分甚至全部都需要从农业节水中获得,就交易主体而言,转让方可以是灌溉用水户和用水组织,或者是政府,又或者是除政府和灌溉用水户以外具有农业取水权的单位机构或个人;就交易水体的使用用途而言,可以是工农业之间的水权转换,农转非水权交易,农业内部水权交易,亦可以是跨区域农业水权交易[7]。

图3 农业水权交易发展策略

3.1 以市场运作为主线

水权交易受到多种因素的影响,拥有先进的技术设备和技术手段是确保建立一个有效且高效的水权交易市场的前提条件。对于水资源短缺的地区,开展水权交易具有重要意义,但开展水权交易需要投入大量的资金、设备以及技术,存在较大的困难,需要市场化运作模式。在交易中遵从政府主导、市场引导、公众参与、生活优先、注重生态的原则,引导全社会进行投资,鼓励农业企业进行科技创新,建立一个有效的水权市场促进节水投资,发挥市场的积极作用促进市场与政府之间联合协作,了解和掌握农业用水基本信息及水资源供求关系,进一步规范水权交易程度,充分发挥市场的配置作用为农业发展提供支持,实现水资源优化配置。

3.2 以政府监管为保障

研究表明政府可以利用市场化手段,通过经济激励措施,实行政府和市场相结合的组合补偿模式来提高效益[8]。随着政策的不断推进,水权交易的价格也随之完善,政府必须发挥主导作用,建立严格规范的管理体系,保证水权的转让、使用、分配和保护等公平、公正、公开地进行,对交易价格进行宏观调控后由市场进行引导工作,同时将利益补偿机制考虑在内,制定出可以反映水资源真正价值又利于激发农户及组织进行节水的水权交易价格,避免由市场主导所带来的绝对垄断性,规范各方的行为,维护双方利益,防止不当行为的发生,促进水权人实现其经济利益。

此外,农业作为较为弱势的基础性产业,政府可以引导建立起相关的农业水权激励政策,鼓励农户参与,调动其节水的意识与积极主动性,真正发挥节水效益。另外,将征收的用水权使用费全部投入至水利发展事业,激活水权交易市场,“盘活”水资源。鼓励各行各业在节水改造方面科技创新,推广“合同节水+水权交易”模式,借助农业节水和水权转换等方式,多举措并举促进当地经济社会发展。

3.3 以公众参与为引导

陕西省农业资源较为丰富,广大农户等公众作为农业水权交易的中坚力量,对于农业水权交易发展具有极大的推动作用,但部分农村群众对科学用水的积极性不够高、思想不够先进,后续需切实加大水权交易的宣传力度,调动农民节水的积极性,激发农户节水内生动力,加强对农民节水意识的教育和引导,提高广大人民群众的水利知识水平,引导其转变用水方式,以期在政府、市场和公众的共同努力下实现农业节水型水权交易,让社会各界认识到水资源的稀缺性,树立水资源有偿调配的理念,推进农业给水工作有效进行,为深化农业水权交易夯实根基。

水权试点工作为水权改革提供了一套行之有效、可推广的经验,为全国水权改革工作提供重要借鉴,后续需要逐步推进水权制度,以水权交易置换的方式,实现水资源的优化配置,做到优水优用,满足社会经济发展对水资源的需求。

4 结语

农业水权交易不仅可以节约水资源,更是保护水资源的重要举措。本文采用Citespace软件对我国农业水权现状进行了解析,未来几年农业水权交易将仍是我国学者的研究热点。经过多年实践,陕西省农业水权交易已经取得部分成果,本文分别从政策法规、案例实践、社会反响等当面对陕西省农业水权交易现状进行了总结,分析其存在的问题,在此基础上,从市场运作、政府监管、公众参与三个方面提出了陕西省水权交易发展策略。通过上述一系列的研究,政府应该不断完善水权交易的相关制度和政策,根据各地的社会经济、地理环境、水资源条件等因地制宜地进行水权交易,加快推进水权交易改革。