公路工程全过程工程咨询的优势分析和存在问题的探讨

胡彦威

浙江公路水运工程咨询有限责任公司 浙江 杭州 310000

自2019年3月以来，浙江省遵循国家发展改革委和住房城乡建设部关于大力推进全过程工程咨询服务发展的意见和建议，大力推行全过程工程咨询服务的发展，在房建市政领域试点的经验基础上，随后在教育、文化、卫生等省级公共事业领域开展创新试点，并逐步覆盖交通、能源、水利等基础设施领域；自从浙江省公路行业第一个全过程工程咨询服务项目（萧山至磐安公路（金浦桥至三江口大桥段）快速化改建工程）落地以来，纳入第一批公路行业试点的10个项目涵盖高速公路、国省道、大型水运工程，服务内容涵盖工可编制、工程勘察设计、设计咨询、招标代理、造价咨询、工程监理、项目管理等，服务阶段覆盖投资决策阶段和工程建设阶段。从第一批试点项目的全过程工程咨询开展情况来看，能够较好地解决传统工程咨询各专业（如招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等）碎片化、离散化管理的劣势，形成了整合能力更强、集成化管理程度更高的全过程工程咨询服务，极大地提高了业主的投资回报率。本文先通过对浙江省公路工程全过程工程咨询服务的定义、内容以及优势进行分析，然后对目前全过程工程咨询服务模式在公路行业实施过程中存在的问题进行探讨。

1 浙江省公路工程全过程工程咨询服务的定义与内容分析

我省现阶段公路工程咨询服务主要为各专业咨询服务模式，项目业主通常按照将各专业咨询服务任务分别委托各专业公司来实施（俗称碎片化咨询模式），建立以业主为中心的项目管理模式，各专业服务之间相互独立，由业主统筹协调管理，这就对业主提出了较强的专业技术能力和协调管理能力。

而全过程工程咨询服务恰好地解决了现阶段碎片化咨询模式对业主要求高的痛点和难点，全过程工程咨询服务是一项运用系统思维与整体思维，对工程建设全过程进行的综合管理。这种综合管理不是有关知识、各个管理部门、各个进展阶段、各个业务的简单叠加和简单联系，而是以系统论与整体论思想为基础，实现知识门类的有机融合、各个管理部门的协调整合、各个进展阶段的无缝衔接。

在浙江省公路行业提出全过程工程咨询服务的含义是指采用多种服务方式组合，为项目投资决策、工程建设和运行维护提供整体或局部解决方案的智力性服务活动。全过程工程咨询服务采取“1+N”模式，其中，“1”指的是贯穿项目投资决策、工程建设、运维管理的全过程统筹协调和综合性咨询服务，协助开展各阶段报批报建报验工作。“N”指的是项目全生命周期内各阶段的各专项咨询服务，以及数字化、智慧化等其他专项咨询。

2 浙江省公路行业采用全过程过程咨询服务项目统计分析

随着全过程工程咨询的不断推广，浙江省公路水运行业开展全过程工程咨询项目数量越来越多，据不完全统计，截止2023年3月底，开展全过程工程咨询服务的项目有36个，其中温州地区走在前列，占全省的27.8%。

图1 浙江省全咨项目地区分布图

图2 项目实施阶段占比图与服务内容占比图

而建设阶段的工程建设全过程工程咨询项目数量占比大，占了全咨项目数量的75%，并且统筹协调管理、项目管理及工程监理分别占比91.7%、80.6%和80.6%。

3 公路工程实行全过程工程咨询的优势分析

浙江省公路工程实行全过程工程咨询是符合供给侧结构性改革的指导思想，有利于聚集和培育适应新形势下的新型建筑服务企业，有利于革除影响行业前进的深层次结构性矛盾，其高度整合的服务内容，满足业主对综合性、跨阶段、一体化咨询服务需求，在节约投资成本的同时，也有助于缩短工期，提高服务质量和项目品质，有效地规避了风险，对建设管理具有积极意义[1]。

3.1 有利于实现项目全过程投资控制目标

业主采用全过程工程咨询服务的招标方式将各专业的咨询业务整合在一起进行一次性招标，相对分多次进行各专业咨询业务招标，能够提高效率，节省招标时间和合同成本。另外通过采用跨投资决策阶段和工程建设阶段的全过程工程咨询服务，能够将各阶段的造价咨询业务或投资控制贯穿于项目建设的全过程，从工可、初步设计、施工图审查、施工现场变更、工程结算等各造价控制，使其具有整体性、连贯性、持续性的特点；并通过限额设计、优化设计和精细化管理等措施，将更有利于项目全过程投资控制目标的实现。

3.2 有利于提高项目业主的管理效率

将勘察、设计、造价咨询、招标代理、项目管理、工程监理等各专业咨询服务作为整体统一管理，形成具有系统化、集成化的全过程工程咨询管理体系，使业主从碎片化的外部协调变为全过程工程咨询服务企业的内部协调管理，能够充分发挥全过程工程咨询企业内部的、主动的沟通协调作用，有效减少业主的协调工作量，势必要求全过程工程咨询企业具有较强的综合实力和较高的内部管理水平。

3.3 有利于提高咨询企业对业务的服务质量

采用全过程工程咨询服务选择一家综合性咨询企业，弥补了传统咨询模式单一服务下可能出现的管理疏漏和缺陷以及工作界面不清，出现问题相互推诿扯皮的痼疾。各专业、专项业务和工程实施、推进无缝对接，从而提高全过程工程咨询服务质量和项目品质。此外还有利于激发参建各方的主动性、积极性和创造性，促进新技术、新工艺和新方法的应用。

3.4 有利于业主规避廉政风险，建设阳光工程

传统咨询模式下的碎片化管理模式要求业主有项目管理团队，既要保证项目顺利实施，又要面对事中、事后的层层监管审计，采用全过程工程咨询服务模式后，能充分发挥全过程工程咨询企业的全过程管理优势，一定程度上降低、转移或规避建设单位部分责任风险。

3.5 有利于催生数字化改革，实现项目数字赋能

开展公路工程项目的全过程工程咨询服务，可促进全过程工程咨询企业以“数字化”为手段，实行数字化管理系统来解决项目管理过程中产生的一系列问题，创新管理手段，提升项目管理水平，提高管理效率，实现提质增效；并能够以各项目为依托，实时对数字化管理系统进行迭代升级，为后续项目的管理提供有效的参考依据。解决了项目业主在数字化改革中“只有一次教训，没有二次经验”的痛点。

3.6 有利于传统咨询企业凤凰涅槃启新程

随着工程行业日趋成熟，传统咨询企业均遇到了发展瓶颈，国内市场趋于饱和。正是全过程工程咨询的推行，要求各专业咨询借鉴施工总承包行业成熟和先进的经验和做法，培育一批具有综合能力的工程咨询企业，通过内部资源整合或与其他企业强强联合等方式做大做强，走出国门，与国际接轨，将咨询企业推向国际市场；咨询企业管理水平的提高将积极地推动全过程工程咨询服务能力和建设管理水平的提升。

4 公路工程实行全过程工程咨询过程中存在问题的探讨

在2017年11月至2019年3月，随着国家发展改革委《工程咨询行业管理办法》（9号令）和国家发展改革委和住房城乡建设部《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）的发布，推行全过程工程咨询的发展是当前咨询行业发展的必然趋势，也是势不可挡。但是我们在实行过程中也碰到了一些问题：

4.1 法律地位和责任主体问题

一是目前全咨服务单位与项目业主的各项职责划分没有明确的法律依据，与现有法律法规体系的建设项目法人责任主体存在职责交叉与界限划分不清等问题，尤其是全咨服务单位受项目法人委托开展相关管理工作，又承担了监理、设计等工作，法律地位较为尴尬。

二是存在多部门多头管理，如浙江省钱塘江中上游常山江航电枢纽项目涉及水运和水利工程，受交通行业和水利行业管理部门双重管理。随着全过程工程咨询的推广和深入开展，必然涉及更多行业和领域，多部门管理、交叉管理、政出多门的现象势必愈发严重。

4.2 取费标准体系问题

一是目前全咨服务的收费基本原则根据国家发展改革委515号文件和浙江省发展改革委324号文件要求，由各专项业务收费标准加一定比例的统筹协调费来计取，但是对于一定比例的统筹协调费各方理解不一，存在较大的分歧，而且没有相应的收费标准依据，难以操作。

二是目前公路行业采用全过程工程咨询服务的项目基本为政府和国有企业投资项目，其中项目建设管理业务收费标准按照地方财政取费标准按照《基本建设项目建设成本管理》财建【2016】504号与《公路工程建设项目概算预算编制办法》（JTG 3830—2018）两者之间差值太远[2-3]。

4.3 全咨企业项目管理综合服务能力有待于进一步提高

目前公路工程项目在实施时通常由业主委托的多家咨询公司进行统筹协调管理，比较常见的管理模式是：由业主自行“项目管理”，按施工标段招标多家监理公司提供“监理服务”，若干公司进行“造价过控”，签约几家试验单位提供“检测服务”，或再由1～2家位移变形监测单位提供现场“监测服务”等等。若业主将项目管理及大部分咨询业务交由全过程工程咨询企业来实施，则其统筹协调和综合管理能力要求大大增加，从目前来看，全过程工程咨询的发展预计主要由项目管理、设计、监理和造价咨询企业来承担重任，设计企业一直以来缺乏招标采购、合同和项目管理经验；监理企业虽然具有丰富的现场管理经验优势，但是主要受限于施工阶段和施工现场的质量、安全管理，对于项目前期的报批流程和内容、设计等缺乏经验；造价咨询企业专注于造价，缺乏项目全过程各项咨询业务的组织协调能力和现场管理能力；相对来说，较容易向全过程工程咨询转型的项目管理公司，具有代建经验，但在公路工程的项目实施中委托代建单位实施的项目占比少，项目管理公司的发展严重受制约，若一旦大面积实行全过程工程咨询服务模式，全咨服务单位的综合服务能力还有待于进一步提高。

4.4 思想认识不统一问题

全过程工程咨询服务作为全新的工程咨询服务模式，在公路行业尚处于起步阶段，是对传统建设市场的打破重塑，参建各方在政策把握上带有一定的分歧和不一样的理解。如部分行业管理部门受没有相应的、比较完整的法律法规制度体系，存在少一事不如多一事的思想；部分建设单位业主对全过程咨询政策、具体要求不了解，也没有兴趣了解，沉湎于传统和自有管理模式；部分咨询企业存在观望、“等靠要”等思想，或认为全过程咨询只是将各咨询服务进行简单的叠加或是代建+监理模式的进一步延伸和拓展，对全过程咨询的综合性、跨阶段、一体化、一站式服务的性质和优势没有深刻的认识[4]。

5 结语

综上所述，全过程工程咨询的推进作为当前我国建设工程咨询发展的里程碑，也是符合我国目前对工程咨询行业高质量发展需求，但不可否认的是我们在全过程工程咨询服务的推行过程中也面临服务取费标准欠缺、法律地位和责任主体不清晰、咨询企业综合管理人才缺乏、各界思想认识不统一等问题，笔者相信通过试点阶段的摸索和总结、完善，未来全过程工程咨询服务的发展是大势所趋，将成为当前国内外项目管理模式新的发展方向。