高校修缮工程造价管理风险分析与防控机制研究

2023-10-12丁浩珉刘玲北

中国建筑装饰装修 2023年18期

丁浩珉刘玲北

党的十八大以来，国家全面推进治理体系和治理能力现代化，高校在不断推动高质量内涵式发展，而在高校基建修缮领域，由于高校基础设施大规模建设已在“十二五”前后基本结束，为维护建筑物的使用安全，现阶段高校后勤基建逐步转为以修缮工程为主，该类工程的种类和数量也不断增多，据笔者调研，以南京所在高校为例，高校每年用于修缮的经费，多的达数千万，少的也有数百万。修缮工程与新建项目相比，呈现出小而杂、维修频率快、工期短、预算难等特点。此外，承担修缮任务的后勤管理部门由于队伍人员良莠不齐，内控制度缺失等原因，导致工程监管不到位，种种原因造成修缮工程的造价管理存在较大风险，易滋生腐败，逐渐成为困扰高校基建后勤高质量发展的难题，也成为近年来高校基建领域研究的热点问题之一。

在学界，学者文中秋[1]对高校修缮工程进行了了定义，分析了其在设计、招投标、施工等3 个重要阶段的工程造价控制难点，并提出应对修缮工程造价控制难点的应对措施；学者周国江[2]分析了高校维修项目呈现新特性以及基本现状，并提出了维修精细管理的基本要义和效能、以及实施维修项目精细化管理的主要路径；学者赵鹏程等[3]认为，高校修缮工程存在现场监管规范性差、变更洽商控制不力、项目进度管理不够严谨、审计结算审减额偏大等问题，还提出相应的对策。学者孙培芹[4]基于内控视角提出高校修缮工程存在制度不完善、管理粗放、预算不准、招标程序不严、工程量确定难度大等问题，并提出需要健全制度、完善修缮工程管理人员结构、加强资金审核等措施。本文拟在总结现有学术研究成果的基础上，结合从事多年高校多年修缮工程管理的实践，从工程造价管理的视角，分析存在的风险并提出针对性防范措施，以期为同行提供一定的借鉴。

1 高校修缮工程管理的特点

1.1 小而杂、涉及专业较多

根据功能区划分，高校校园可分行政区、教学区、实验科研区、图书馆区、体育运动区和宿舍区等[5]。从建筑结构和材料来看，可分为钢结构、框架结构、砌体结构以及木结构等。修缮工程与新建工程相比，工程量大小不一，所需费用也极不均衡。小的一次仅需数百元，大的项目可达数百万元，但总体上以零星维修和局部修缮居多。此外，高校修缮工程的种类繁多，涵盖装修与改造、强弱电、道路维修、给排水、屋面及卫生间渗漏维修等多个专业。在同一个修缮项目施工中，内容可能涉及拆除、土建、装修等多专业交叉施工的情形。

1.2 作业时间、空间受限制

修缮工程大多是在已有建筑原有基础上维修改造，学生在校期间处于使用状态，施工噪音影响，平时无法在上述区域大面积施工，高校后勤部门只能利用寒暑假及较长节假日进行维修。

此外，修缮工程项目施工受修缮内容、建筑物结构形式和内部布局等的限制，施工地点较分散，施工连续作业性差，不可能以理想的流水步距和流水节拍进行组织施工[6]，施工工效明显低于新建工程。部分修缮工程只能在室内作业，受门洞高度影响，大型机械、室内高空作业机械很难正常进出，影响机械使用。

1.3 不可预见性强

修缮工程项目在制定维修方案前，往往需查阅待施工区域已有建筑物的资料台账。而实践中由于往往由于工程档案管理不规范、管理人员更换频繁等原因，存在施工图纸不齐全、原有隐蔽工程不清等情况，使得工程不可预见的风险增大，造成在施工过程中需及时对原有施工技术方案进行相应调整，从而对施工工期及造价造成较大的影响。

1.4 管理难度高

高校新建基建工程由于单个项目使用资金量大，高校领导一般较为重视，一般会组建专业团队进行管理。而修缮工程从单个项目来看，很多工程量不大，金额并不高，以致领导重视程度不高，但对于具体管理部门和人员来说，却需同时具备工程造价、工程材料、施工技术、法律及施工管理等多专业的知识技能[7]。当前在高校后勤部门中，从事该项工作的人员大多是从其他行政管理岗位或教师岗位转型过来的。而按照国家规定，使用国有资金的工程应当采用工程量清单，而该工程量清单须由具备工程造价专业人员编制，专业要求较高，非专业人员很难在短时间内胜任。此外，在修缮工程实施过程中，项目使用部门大多是学校的其他中层部门或教学系部，不同部门的需求、不同项目的要求也各不相同，这要求从项目决策论证开始，就要集思广益、广开言路。在符合技术要求的前提下尽量满足使用部门需求，在此期间需协调的关系较复杂，沟通难度也较大，需要管理人员具备较强的沟通协调能力。

2 修缮工程造价管理风险分析

基于修缮工程项目的上述特点，本文按照工程项目管理流程，梳理出其存在的造价管理风险如图1 所示。

图1 小型修缮工程造价风险一览表（来源：作者自绘）

2.1 施工图纸与设计方案风险

修缮工程一般以应急抢修以及小型装修改造为主，通常由施工单位现场踏勘后提出维修方案，无需设计单位专门进行设计。即便一些大一点的项目有设计图纸，也无专门的图审机构进行审核，其设计质量和要求也都不高，导致施工单位的报价随意性比较大。此外，修缮的目的是为了恢复、改善建筑物的使用功能，延长其使用年限，前期施工方案的制定很重要，应建立在建筑物现有条件及环境基础上，充分考虑建筑物的结构、功能、特点及与周边建筑物的关系等因素。而实践中，受专业水平、管理经验等因素的影响，管理部门通常未重视修缮方案的优化，在施工期间遇到问题时再调整、修改修缮方案，使得工程造价管理的重点集中到施工和结算阶段，这背离了工程造价管理的规律。因为作为一个工程项目，造价控制得好不好重点应在前期方案和设计阶段，而不是施工和竣工结算阶段。

实践中，部分工程项目的修缮比新建的技术难度要求更高，以现行的防水维修为例，对屋面局部渗漏维修来说，需要查明渗漏原因并采取针对性措施，这需要丰富的渗漏维修经验和技术，否则难以达到理想的效果。以某高校大学生活动中心屋面局部渗漏维修为例，施工单位采用开槽方法维修，先沿渗漏点周边对原有结构板上各施工层开挖，在重新做好防水层后，再按照原结构层依次恢复，从理论上分析该方法可行，该方案得到后勤管理部门的认可。随后，该校根据校内规章制度，采取直接发包的方式委托某防水渗漏维修单位施工，开槽并恢复20 m，总费用0.8 万元，但在竣工结束一段时间后，原维修点周边又开始渗漏，并多次返修无效，后经调整方案，采取防排结合的方式修好，但是造价上与施工单位产生了纠纷。

2.2 工程量清单和预算风险

由于修缮工程具有小而分散、不可预测的特点，在我国现行的财政预算编制体制下，高校后勤管理部门迫于按时提交预算的压力，很难真正去进行全年修缮内容统计及详细的维修工程量测算，通常根据历年实际使用资金量估算下一年的需求额度，但实际上，伴随着建筑物使用年限的增长，需要维修的内容呈现逐年增多与变化的趋势，在财政预算和资金使用要求越来越高的当下，现有的预算管理模式越来越难以满足实际需要，这一定程度上影响后期的工程造价管理。

对于大量的小型修缮工程，因单项总价都不高，而根据高校内部管理规定，允许其变更的金额很小，以笔者所在的高校为例，结算不得超过立项时的预算且不得超过合同金额的10%。一旦前期预算的工程量与现场不符，就很容易导致工程变更，如很多项目包含的拆除都属于隐蔽工程，前期很难测算详细的工程量，造成后期结算价款纠纷。此外，在修缮预算制定过程中，高校后勤管理部门大多选择采用定额计价的方式编制清单和预算价。而现实中小型修缮工程人工费、材料费、机械费均已超过现有预算定额的基准价，采用已有修缮工程定额通常会造成工程造价普遍偏低。

2.3 招标采购风险

因大量的修缮工程单项金额较小、达不到公开招标标准，在施工单位的选择上，高校内部通常采取直接发包、竞争性谈判、竞争性磋商或询价等方式，因此大多以高校后勤管理部门自行组织采购为主。即便少量项目达到规定招标额度，因高校内部从事政府采购管理的部门缺乏造价技术人才，对于工程类项目的招投标在很大程度上还是依赖后勤管理部门人员，如此阶段管控不严，极容易造成不相容岗位未分离，从而滋生腐败风险。此外，因小型修缮项目单项总价低，利润空间有限，具备一定实力的大企业参与意愿不强，加上国家加大保护中小企业的发展，对一定额度以下的项目也鼓励只面向中小企业。因此造成不少长期从事高校修缮施工的单位都是一些小企业，这种状况会造成该类项目的采购很难像新建的大项目那样公正公平公开，存在易滋生腐败的隐忧。

从采购模式上看，高校内部后勤部门在自行采购过程中，为避免后期审计部门提出质疑，通常采用经评审的低价中标法，而不愿采用综合评标法[8]。带来的最大弊端就是部分施工单位为谋求中标采用低于成本的报价，在中标后再想办法进行变更，或调换施工材料，给施工管理增加了难度。

2.4 施工管理风险

施工环节决定工程质量的好坏，并最终决定结算价，而该环节的管理存在风险较多，主要包括：第1，高校后勤管理部门人员专业知识不足、责任心不强，该验收的材料没有及时验收，该检查的工序没有检查，对变更的事项关注不够。第2，施工地点分散、施工人员流动性大、施工机械利用率不平衡，在机械设备及人员调配过程中可能会产生一定的机械损耗、人员窝工费用，管理人员无法及时监督并控制相应成本；第3，大多数修缮项目单项价格低，未聘请专业的监理进行监督，加之部分工程前期准备工作不足，一边施工一边更改修缮方案，工程洽商签证随意性太强，缺乏相应内部约束机制，先施工、后补手续的现象较多；第4，部分施工单位为了获取高额利润，未按照要求施工，存在偷工减料或以次充好；第5，部分高校内部审计部门对修缮工程监督不严，未能及时对隐蔽工程或较大变更进行及时跟踪审计，小型修缮工程在施工程中缺乏有力的监管。

2.5 竣工结算风险

竣工结算是修缮工程造价控制的重要一环，根据金额的大小一般分为2 种情形：第1，对于单项数额较小的零星维修，高校一般委托物业公司或内设的维修中心自行维修，即便部分高校虽然选择外包，一般也无需签订施工合同，在管理人员核定施工单位工程量基础上，由造价管理员核价后予以结算，这类小维修由于单项金额小，维修次数多，对于现场管理人员和造价员的责任心和廉洁自律要求较高；第2，对于预算达到一定金额，因高校施工现场管理人员很多不熟悉工程计价规则，其在施工过程中签认的变更、洽商等资料存在缺乏合理性和准确性的情形。此时竣工结算人员除应收集这些过程资料，对有疑问的还需到现场进行了解，判断工程量计算的准确性、施工单位定额套用的正确性以及各项取费标准的合规性，以确保竣工结算的全面、合理和准确。例如，某高校实施一人行道面包砖修复项目，由于基础较平整密实，施工只需修复面包砖面层，无需做路基和基层，但结算时，施工单位套用定额时增加了10 cm厚混凝土基层的费用，现场管理人员签证时只关注文字版的清单项目，而不会使用计价软件查看定额子目，施工单位借现场计量和结算人员分开的情况而虚报结算价款。

实践中，有一些施工单位还存在在结算中对定额中已包含的工序，再另行增列子目，重复套用定额的情形，还有一些施工单位对属于其自身负责的返工等工程量，采取变更的方式增加不合理利润。因此竣工结算人员需在此过程中，对工程量清单及签证等结算资料进行认真核对，对缺审批手续的及时要求补齐，对不属于高校自身承担的工程量及费用及时甄别出来。

3 修缮工程造价风险的应对

3.1 加强高校后勤基建管理队伍建设

习近平总书记曾指出：“人才是事业发展最宝贵的财富，人才资源是党执政兴国的根本性资源”。面对当前高校后勤管理人员工程造价专业能力不足等现状。一方面，高校应改变观念，充分认识到基建业务已经随着社会分工的发展，专业性越来越强的实际，在引进教学科研等高层次人才的同时，应适量引进建筑施工技术及工程造价等专业人员，改善现有基建管理队伍的年龄结构和知识结构；另一方面，应注重内部挖潜，对现有工程管理人员，加强工程造价管理相关专业知识的培训，提高其业务能力和水平，培训应立足工程建设的实际，学习内容应涵盖财务管理、工程管理、施工技术、计量、计价、审计等专业课程。

3.2 强化校内规章制度以及内控机制建设

随着修缮工程的发展，高校使用的资金量大、实施的项目多、建设周期长，风险点也较多。为此，一是高校应根据国家法律法规和地方行政规章，结合所在高校实际，建立健全工程建设领域校内规章，使得修缮工程无论大小，流程周期长短，都做到有制度制约，真正把权力关进制度的笼子里。二是应按照教育系统部署要求，完善高校工程项目的内控制度建设，在逐一排查风险点基础上，制定相应管控措施，绘制流程图，便于相关部门操作；三是利用智慧校园建设契机，结合本校修缮工程实际，加强工程项目管理的信息化、智能化建设，既便于报修和及时反馈，不断提升师生的满意度，也有利于工程电子档案的建立，做好施工资料的存档备查。

3.3 建立高校内部工程管理造价体系

针对当前修缮定额不符合高校修缮实际的状况，高校应尽快构建内部造价体系：

1）依据当地的“建筑市场信息指导价”及时做好常用维修材料价格数据库的更新，尽量做到对主要建筑材料的规格型号、价格等了如指掌[9]。

2）以近年来本地的高校修缮工程招标项目的中标价为参考，例如地板更换、墙纸墙布修复、乳胶漆粉刷、地砖修复等常规维修项目，应该制定内部的参考价格，并随着市场波动及时调整。

3）结合装饰装修、改造越来越多的实际情况，制定出台高校内部建筑装修改造标准参考指南，避免临时拍脑袋工程、面子工程或搞豪华装修，尽量提高高校修缮资金使用效益。

3.4 加强高校工程项目政府采购管理

近年来，伴随着国家“放改服”改革力度的不断增大，招投标及政府采购领域的改革也在不断深入推进。以江苏为例，对单项金额在50 万元以下的工程项目由各高校自行组织采购，虽然采购权力下放了，但与此同时，很多高校却还未真正构建起符合自身需要的工程项目采购管理制度，如有的高校未建立起自己的评委库，更谈不上建立自己的评标制度。为此，部分高校选择委托招标代理公司进行工程项目招投标，这在一定程度上弥补了高校专业力量的不足，但招标代理公司毕竟属于民营企业，以追求利润为首要目标，对单项采购总金额较小的项目，因代理费较低，其参与的积极性很低，而在高校修缮项目中，恰恰这部分占大多数。此外，预防和监督招标代理机构串通招投标也是高校面临的一大难题。因此各高校应尽快建立内部工程项目采购管理制度，形成公开招标、委托代理招标、内部采购3 种类型有效衔接的采购体系，同时组建专家评委库，并制定高校内部评标制度，以解决当前高校修缮工程招投标过程中存在的困难。

3.5 严格施工过程管理

增强高校管理人员风险意识。由于高校修缮项目的总金额较小，预算文件和合同中一般都未列暂列金。但其小而杂的特点决定了在工程量清单中不可避免存在缺漏项，为避免此类纠纷，项目管理人员应有风险意识。例如在邀标文件中，必须明确要求施工单位在投标报价前踏勘现场，对不参加现场踏勘的视为其已经了解现场状况。此外，对无法预估的工程量或措施项目，特征描述应按照高校的需求表述清楚，并以独立项包干的方式由施工单位报价。

规范签证管理。修缮项目施工地点分散、不可预测性强，且集中在假期，管理力量相对薄弱。而签证是施工过程中常用的方式，对清单的漏项、工程变更等都需通过签证来结算。为此，现场管理人员一定要重视签证的运用，加强工程计量规则和施工技术的学习，分清哪些该签证哪些不该签证。对不该签的不签，对该签的其内容一定要详细具体，以方便后期结算。

加强对隐蔽工程和关键工序的管理，对需要通知审计部门一同进行计量的，应在规定时限内通知，防止后期结算缺乏相关资料而造成核减而引发的不必要纠纷。