双向赋能：水环境治理的创新逻辑与地方实践——以广州“河长制”为例

□ 王 芬

一、引言

党的十八大以来，生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局。党的二十大报告强调，要推进美丽中国建设，统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理，基本消除城市黑臭水体。针对水环境治理，缘起于2007 年无锡市为解决太湖严重水污染的“河长制”以治水成效显著受到国家关注。2016 年12 月，中共中央下达文件认可这一制度创新并在全国范围内推行。2017 年元旦，习近平总书记在新年贺词中发出“每条河流要有‘河长’了”的号令。截至2018 年，全国全面建立了“河长制”，各地依托这一制度，不断创新完善赋予其新的活力，使长期以来不容乐观的水环境尤其是城市黑臭水体得到了有效治理。

近年来，在针对“河长制”的评价上，形成了机制有效性与制度合法性两种进路。前者的观点侧重分析政治势能如何转化为治理效能[1]，认为“河长制”以“达标压力型体制”高位推动形成跨部门混合型的等级协同模式，破解了常规治理中的权责分散、“九龙治水”的碎片化治理困境[2]。具体而言，在制度运作中通过纵—横两种权力运作机制的互补性，弥补了责任机制中的“权威缺漏”问题，从而迅速传导形成了巨大的治理效能[3]。后一种研究进路在承认该制度的效能的基础上，侧重讨论“河长制”运作中“制度合法性”的缺失及其弥补，认为该制度缺少自下而上的民意参与和法律法规的支撑，存在行政强化而法治弱化的问题[4]。因此“河长制”能在短期内带来暂时的效益，但更多的是应急之举，难以形成标本兼治的长期稳定效果[5]。针对这一问题，其对策是推进法治建设，扩大公众参与，加强第三方监督等以形成完善的制度体系[6]。总体而言，学界对“河长制”行政体制内部的重塑与机制创新较为认同和关注，同时普遍认为该制度的外部参与社会监督不足。近三年来，针对已有研究提出的问题与实践中暴露出的局限，“河长制”通过制度创新完善形成了新的治理景观，基于党建引领[7]、社会共治[8]、体制激活与能力提升[9]等视角和维度的研究也持续跟进，其案例研究也涉及到新阶段制度活力的机制分析[10]。但深入分析“河长制”微观运作机制以及多元化的探索实践还需持续充实拓展，其制度创新所需具备的要素与创新得以实现的经验还需要提炼和探讨，以全面呈现“河长制”的运作图景与制度未来发展趋向，为进一步推进水环境污染防治以及深入理解地方治理创新的“活力密码”提供有效经验与鲜活样本。

由此，本文所讨论广州市治水实践体现了“河长制”基于机制合理性与制度合法性双重考虑下的制度设计，即“河长制”的运作并非局限于政府部门层级间的体制机制重塑，其全过程还重视吸纳民意、公众参与、社会监督等合法性构建，源于体制内部权责重构与外部社会力量吸纳的“双向赋能”展现了水环境治理的整体图景。

二、案例介绍与分析框架

（一）案例介绍

广州市地处我国珠江三角洲地区，特殊的地理位置和自然的山水格局造就了广州“江、河、湖、海”丰富的水形态。广州市水域面积755．6 平方公里，水面率约10．15%，全市河流（涌）1368 条，总长5092 公里。长期以来，随着广州城市化工业化进程加快，工业、农业、生活排污总量加大，局部区域水污染物排放量超过水生态环境的承载能力，水生态环境安全压力不断增大，加之经济发展带来的一系列环境污染等问题不断积累，导致水环境恶化。城市的黑臭水体不仅给居民日常生活带来困扰，也是直接影响居民健康和城市发展的突出问题。在常规治理下，广州的水体污染整治收效甚微。2017 年国家住建部暗访35 条黑臭河涌治理情况，仅有2 条河涌水质“基本改善”，其余33 条被认定为“黑臭水体”。2018 年国家黑臭水体专项督查反馈，广州全市列入黑臭水体整治计划的河涌高达197 条，其中有147 条纳入国家城市黑臭水体整治监管平台，可见广州水环境治理的任务非常艰巨。

2017 年4 月，《广州市全面推行河长制实施方案》出台，依托全面推行“河长制”的制度创新，长期以来，黑臭水体治理难有实质性进展的困局得以突破。截至2020 年，仅仅三年时间，列入住房和城乡建设部监管的147 条河涌全部消除黑臭，全市13 个国家级与省级考核的地表水断面水质全部达标；县级以上集中式饮用水水源水质达标率100%，地表水优良水质断面比例76．9%，超额完成年度目标61．5%。此外，广州市河湖长制2018—2020 年连续三年在全省考核中被评为优秀；同时，民众对政府环境治理的满意度迅速提升。据2021 年市社情民意中心民调显示：2020 年市民对广州生态环境的满意度升至71%，较2016 年上升28 个百分点。2021 年市统计局民调显示：在参与调查的“城市更新九项重点工作”中，认为“黑臭水体治理”成效很大（较大）的市民占比最高，达到86．2%。广州也因此荣获“国家黑臭水体治理示范市”“国家海绵城市建设示范城市”等称号。

从“收效甚微”到“成效显著”，从“市民不满”到“社会认可”，广州“河长制”全面实践打造出的治水样本其典型性在于，不仅仅依靠体制内部的创新重塑、释放治理效能，还在于积极吸纳外部治理资源形成了“河长制”的“双向赋能”。在某种程度上，该案例展现的地方实践逻辑是对已有研究所指出的“河长制”缺少制度合法性的有效弥补与完善，也是新时代构建水环境长效治理机制的有效探索。

（二）分析框架

自2017 年广州全面推行“河长制”后，经过不断的创新完善，形成了“双向赋能”的治理格局（见图1）。这一格局在水环境治理的责任落实、问题解决和监督反馈三个重要环节展开制度效能激活，既有体制机制压力传导下形成的内部驱动，又有吸纳社会参与产生的外部推力，突破了过去水环境治理中议题界定时权责模糊、问题解决时部门推诿、整治过后监督缺位极易反弹等治理困境。因此，本文将从问责、协作、监督三个维度切入，揭示“河长制”在广州的创新实践中“双向赋能”的运作逻辑。

图1 广州“河长制”创新实践分析框架

三、“双向赋能”的“河长制”创新逻辑

（一）源于体制机制重塑的内部赋能

1．体制纵向授权：“河长令”与“一票否决”

广州“河长制”全面启动后，首先通过任务执行前明确“河长”责任、执行过程中“河长令”的目标路线设置与任务完成后“一票否决”考核机制来保障有效问责。

其一，在责任机制上，形成了各条河涌各个流域都有明确归属的自上而下的责任链。“河长制”确立了以党政主要领导为河涌治理责任主体（即担任各河段流域不同层级的河长），以科层体制与属地管理相结合实行任务承包责任制。市一级由市委书记担任市级第一总河长，市长担任市级总河长，同时由市委常委及市四套班子成员担任9 大流域的市级河长。区及以下又设置了区—镇街—村居三级河长。据统计，截至2020 年，全市共有河长3030 名，湖长828 人、自然村河段长3296 名，各级“河长”的担任者及工作范围在河涌现场有信息公示牌。

其二，在执行机制上，通过“河长令”嵌入“河长APP”闭环管理来明确任务分工。每一条“河长令”都是上级确立行政目标并进行细化分解，将主要任务和具体责任明确打包给下级机构和主要负责人，使治理目标明确、落实情况清晰可查。这种执行的责任压力与以地方GDP 增长为目标的锦标赛式带有激励特征的竞争压力不同，它以达标为主要目的，并注重以过程为导向，上级河长不仅为下级河长设定了任务指标，而且也制定了明确的行动路线和时间节点，以确保任务的完成。自2018 年9 月—2021 年4 月，广州市共颁布了十个“河长令”（见图2），有覆盖全市的整体部署，也有特定区域的精准施策，每一个“河长令”都嵌入到“河长APP”与河长管理信息系统平台中，明确制定出具体目标、完成任务的时间节点以及实施步骤与措施。

图2 广州市“河长令”发布概况①

其三，在考核机制上，实施体制内部“一票否决”责任考核体系。《广州市全面推行河长制湖长制工作考核办法》规定每年度对各区河湖长制工作进行考核，涉及各区党委、政府的河湖管理保护责任，特别是对推进水污染防治、水环境治理、水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水生态修复、执法监督等的工作落实情况，明确把治水考核结果作为领导干部综合考核评价的重要依据。治水任务不达标，干部年度考核“一票否决”，治水得力的区、镇街级河长可以继续担任河长并可提拔重用，而不合格河长要及时调整。《广州市水环境治理责任追究工作意见》规定各级河长在完成黑臭水体整治任务前，原则上不得调整岗位。各级河长调整岗位前，组织部门须书面征求同级河长办意见。此外，依据河长管理信息平台的数据反馈，对违建、散乱污、治水工程慢等问题整改不及时、重大项目推进不到位、治水效果不明显、攻坚克难项目抓落实不得力的，加大问责力度。在责任考核体系的明确下，问责追责成为可能。截至2021 年10 月，广州市河长办依据《广州市水环境治理责任追究工作意见》，对水环境治理中存在不履行或不正确履行职责的563 名人员进行了责任追究[11]。

2．“河长吹哨，部门报到”的协作机制

水环境治理涉及部门较多，也因此长期存在互相推诿、“踢皮球”式的“协作困境”。自广州实施“河长制”以来，为了实现对各部门统一调配和有效合作，一方面，市级层面成立了全面推行河长制工作领导小组，市委主要领导担任组长，成员包括纪委监委、组织、宣传、发改、农业、水务、环境、工信、城管等以及各区政府共计31 个成员单位；在基层采用“河长吹哨，部门报到”的在线行动方案，敦促各成员单位迅速到位协同处理治水问题。另一方面，为配合这一套协作机制，保障“河长吹哨，部门报到”的高效运作，市河长办从成员单位抽调人员组成污染防控检查突击队，对全市污染源开展专项突击检查，发现问题反馈基层河长，基层河长根据情况启动“吹哨到位”的行动号令。此外，还成立了工程督办组，负责统筹治水难点热点工作的协调、重大治水工程项目的督办等工作，有效增强了基层治水动力。从2017 年至2021 年底，突击队累计检查8190 宗，发现涉嫌存在违法排污4833 宗，发现问题线索16828 条②。基于这些问题线索，各区以“河长吹哨，部门报到”的行动号令展开数次大规模“四洗”清源行动，对临河违建、垃圾黑点等污染源集中整治。在各部门的共同行动下，过去难以开展的源头治理得以全面推进，全市拆除涉水违建约1511万平方米，完成排查和整治“散乱污”场所约6．2 万个，累计“洗楼”约172 万余栋，“洗管”约2 万公里，“洗井”约75 万个，“洗河”4209 条次③。

3．信息系统反馈形成内部监督

依托信息管理系统汇集的“大数据”为治理监督提供了客观依据。其一，“河长制”所依托的河长综合管理信息系统等，将治水主体、涉水要素、专项行动等全面纳入治水信息平台，打造了“可追溯、可倒查、可问责”的强监管体系。如“散乱污大数据智能排查监管系统”，整合市工信局和供电局的数据信息，从全市580 万个数据总量中提取出了26 万个疑似“散乱污”场所数据，最后核实“散乱污”场所30799 个，不仅数据精准及时，而且节约了大量的排查人力和监督的行政成本[12]。其二，通过“河长APP”掌上治水小程序，工作人员可以方便查看巡河路线、上报信息、解决进度、定位“散乱污”地点、获取公众评价意见以及办结率反馈等，这些数据为全面考核监督“河长”提供了客观的数据支撑。据统计，随着“河长APP”的不断开发完善，广州河长巡河率从2017 年的40%上升到2019 年的98%，全市河长日均上报问题数从55 个提升至149 个，问题办结率由66%提升至94%[13]。其三，根据大数据的信息反馈，市河长办还建立了专项督导、纪检监察部门监督、人大政协暗访等定向的巡查检查制度，将相关数据进行核实分析与追踪，对河长、部门履职考核形成多重监督。2018—2020 年，广州市纪检监察部门利用“大数据”提供的有效线索，查处了多项治水工作中失职失责等问题，对治水形成了强有力威慑，其中受理拆违治水领域腐败和作风问题线索801条，立案处分264 人，诫勉谈话162 人，移送司法机关21 人[14]。

（二）吸纳社会参与形成的外部赋能

1．“民间河长”外部助推基层河长履行职责

在责任落实中，如何使责任链条的终端始终与上一层级责任主体保持一致，“民间河长”发挥了积极作用。一方面，“河长制”的任务传导最终落在基层，基层通常工作头绪多任务繁杂，“小马拉大车”的现象严重，因此，基层河长难免在发现问题和处理问题中出现疏漏或拖延等情形。另一方面，基于属地管理原则，发现问题上报“河长APP”后通过系统流转交办，其大部分处理责任又回流到基层中，而问题的结办率又影响到对基层河长的考核，因此基层往往不同程度存在瞒报漏报问题的现象。为了保证基层履职，市河长办专门设立“民间河长”基金，用于聘任“民间河长”为基层提供助力。“民间河长”的主要任务是日常巡查、发现上报线索、水环境保护宣讲、收集反映治水民意、河涌周边保洁等。市河长办每年举办“民间河长”论坛和治水知识竞赛活动，为各级责任河长与民间河长搭建交流平台。据市河长办统计，2021 年全市聘任“民间河长”11262 名，其中党员河长3867 名，企业河长232 名。同时，团市委积极推进“民间河长”志愿服务队常态化，组织各类护河活动。通过志愿者活动中心网站查询，“I志愿”报名并获得认证的“民间河长”志愿者就达8000 多名，经常活跃参与治水活动的志愿者达3599 名。此外，各区、各街镇也聘请“民间河长”，形成共治合力。如荔湾区中小学合作，聘请“民间小河长”参与河涌水质监测，宣传岭南水文化。天河区车陂涌的车陂女子凤船队，比赛训练之余志愿承担起河道排污巡逻的工作。以“民间河长”和志愿者为主体的社会力量的广泛参与一定程度上减轻了基层治理压力，弥补了基层河长履职不到位等局限，使基层治理更具活力。

2．社会组织为攻克治水难题提供助力

黑臭水体治理是一项涉及面广、关联度高、技术性强的系统工程，在各部门解决问题的响应协作中，涉及跨流域水体治理问题，往往进度较慢，而在“拆违”、乱排放和高污染企业整治中，职能部门常规采用的违规查处命令取缔等硬性方式易激化矛盾，使维稳压力大，执法成本较高。对此，社会组织的参与协助为解决问题提供了更多方案，有效避免了问题的积累与升级。如针对跨界流域治理这一项难度较大的工作，致力于水环境治理的“新生活环保组织”成立了“清浚计划”项目组，选取广佛跨界的数条黑臭河流作为试验点，通过实地考察、寻求治水环保企业的支持、组织专家、环保志愿者进行论证研讨等方式，持续对跨界河流治理展开综合研究，形成了访谈汇编、水质检测数据库、排水口数据库等调研材料，为多个涉水的职能部门提供了信息依据与决策参考[15]（P17）。2018 年治理环滘河黑臭问题期间，在打通巡河通道、开展雨污分流工程建设过程中，大朗村居民对拆违补偿费的谈判与政府陷入僵局，工期因此拖延。对此，由当地青年党员、大学生等组成的志愿组织“青年义教队”，充分了解政策、利用专业知识耐心解说和劝导群众，通过公正监督各户违建面积测量和向河长反馈群众意见等，促进各方达成共识。外部力量的参与在治水工作的推进中发挥了攻坚克难的重要作用。

3．鼓励市民提供信息线索参与监督

“河长制”广泛借助社会监督力量，为水环境营造了“齐抓共管”的治理格局。其一，信息公开。自“河长制”全面推行以来，广州市就将黑臭水体信息清单、各级河长名录、考核结果、河长问责与表彰信息等等通过媒体向社会广泛公开。如《广州日报》《南方都市报》等报刊多次采访报道河涌治理近况，曝光水质反弹等问题，引起相关部门重视。在治理过程中，市河长办主动联合各媒体就治水专项议题举办线上线下论坛，引发广大市民关注和讨论，推动治理共识。如《羊城论坛》《有事好商量》《民声热线》等政论类节目多次举办圆桌论坛，邀请热心市民、民间河长、专家学者与官员一起讨论治水热点问题和方案。其二，出台“有奖举报”制度，鼓励市民提供信息反馈意见。2017 年，市河长办开发了“违法排水行为有奖举报系统”和“广州治水投诉”微信公众号并向社会广泛宣传使用。《广州市违法排水行为有奖举报办法》规定，有效举报的奖励最低300 元，最高可达100 万元。“广州治水投诉”微信公众号设置了上报“一般问题”的“随手拍”红包奖励。据2017 年底至2021 年上半年统计，广州治水投诉微信公众号受理“随手拍”投诉超过1．5 万宗，累计发放奖励红包6246 个，红包金额5 万余元；违法排水有奖举报公众号收到举报线索9937 宗，查获违法排水行为4123 宗，发放奖金超143 万元[16]。

四、“河长制”创新实践的启示与思考

“河长制”在各地的实践中，其普遍特征是通过“河长制”形成体制动员，产生内部赋能的治理动力，其典型的表现具有“运动式治理”的逻辑[17]。然而，水环境治理是一项需要日常维护与长期监管的持久性工作，基于权威压力下的“运动式治理”的逻辑往往导致行政成本较高、“人治”色彩较浓以及应急式的短期效应。从广州的案例可以看出，“河长制”“双向赋能”的运作逻辑正是将体制动员与社会动员有效互补发挥共治合力的积极探索。当前，作为国家治理体系的重要组成部分，我国生态环境治理需要更加重视社会参与，从政府管控式治理模式向公众参与式治理模式转型。对此，探索一条体制内部与外部有效问责协作监督的合力机制与可行路径，并实现制度化法治化的保障，是构建“河长制”长效机制乃至打造共建共治共享社会治理格局的必由之路。

其一，“河长制”重要的制度核心在于各级主要党政的一把手牵头担任“河长”，每个层级的责任落实到领导干部，激活各层级治理的链条和担当责任的主动性。在中国特色社会主义话语体系中，“党领导人民有效治理国家”是治理战略中的典型体现与政治实践，党的领导是中国政权组织的权威性资源和配置型资源的分配核心，是改革与创新的主要动力来源。“河长制”依托“河长”的党建引领带动和压力传导，使“河长”履职更加到位、部门协作更为有效、考核监督更趋完善，为水环境的长效治理提供了可行路径。

其二，“河长制”释放出的制度效能表明，中国特色社会主义制度优势的彰显离不开内部体制的自我完善与机制的突破创新。在政府负责或政府主导型的国家治理体系中，如何使政府主动创新、优化制度安排、启用其独特机制实现有效治理，是一个关键性条件。在这个意义上，“河长制”成功的关键不在于克服“九龙治水”的问题，而首先在于嵌入了启动特殊协同整合机制的政治激励[18]。特别是在数字化转型的城市治理进程中，依托数字政府建设，基于体制内部的明责确权、协同联动、监督问责可以通过平台开放、信息共享与数据整合等现代技术运用取得新的突破。正如广州“河长制”在实施中，以“闭环管理责任体系”、河长APP 等在线平台运用推动治水责任链条的重塑，构建了党建引领下各级“河长”为核心的行政层级与多层次协同联动体系，信息平台中各职能部门清晰的工作流程与明晰的权责主体分配又使治理的监督考核得以真正落实并形成威慑。基于大数据助力支持下责任落实、协同合作、监督问责的机制创新，使“河长制”得以全方位内部赋能进而实现治理效力的提升。

其三，从广州“河长制”实践中不难看出，要维持治理的长效性，一个重要的参考项是该制度能否吸纳社会力量转化为治理实现外部赋能。社会参与的外部赋能是我国制度优势的有力体现。正如党的十九届四中全会指出，中国特色社会主义制度优势还具有全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势[19]。而要发挥这一优势，作为中国城市治理的核心力量的地方政府扮演着十分重要的角色。一方面，水环境作为一个公共性议题，政府具有履行生态环境治理不可推卸的公共责任；另一方面，现代城市治理并不是一个封闭过程，特别是应对复杂多变的环境挑战，现代治理下政府的能力是“有限”的且内部往往存在科层功能失调[20]（P58）。有效治理必然是一个多元参与与驱动的过程。因此政府要主动搭建参与平台与开拓多元治理渠道，形成有效的引导与广泛的社会吸纳。广州“河长制”在制度设计与执行各环节重视引入社会力量，政府通过搭建参与平台，完善参与机制，主动信息公开和接受公众监督等，以外部赋能激发了制度的潜力与活力，使得“河长制”在运作中不仅仅局限于诉诸体制压力传导的单向效应，打破了长期以来“治标难治本”的治水循环，为水环境治理成效的巩固提供了保障。

其四，治理实现外部赋能关键在于政府角色的转变与公共精神培育。一方面，面对新时期下的新形势与新挑战，地方政府需要破除传统治理结构的羁绊，深化改革，实现由“划桨”转变为“掌舵”的职能转型。既要“放权”，通过合理的横向分权与纵向分工，发挥政府负责下对社会力量的“引导开创”“扶持帮助”的积极作用；又要“赋权”，努力消除“官本位”等级思想与长期以来形成的“全能包揽”的行动惯性与路径依赖，为公众参与下沉资源、让渡空间、创造路径，建立起更具规范化、法治化、合作性的现代地方政府[21]。另一方面，现阶段我国社会力量参与治理的潜力并未能全面激活与持续培育。在提供均等化的公共服务外，政府还需要担当起社会公共精神培育的重任。当前，由于共治价值的理解、共治渠道的生成仍在探索起步时期，社会中还未能形成基于理性的公共意识与良好的公共精神来支撑共治，因此，打造共建共治共享的社会治理新格局的内涵在于“共”的建构，即政府亟须应对和突破基于“公共性”基础上产生的各种议题。在这个维度上，“河长制”的“双向赋能”所展现的以公共利益为出发点、以全民治水理念为导向、以政社力量互动互补为行动路径的治水实践，对于强化公众环保意识、培育公共精神、增进政府与市民的良性互动等都能起到积极的示范效应。该实践为激发社会活力、推进社会治理的多元参与、协商共治提供了案例借鉴。

综上，党的二十大报告指出，必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。广州“河长制”“双向赋能”的治水样本，不仅为健全完善水环境的长效治理提供了可行之路，也为推进美丽中国建设与打造共建共治共享的和谐社会做出了积极探索。因此，在当代的环境治理以及城市治理中，既需要充分发挥中国共产党总揽全局、协调各方的领导核心作用来有效动员各个治理主体和整合各种治理资源，又要发挥地方政府的自主性与自觉性，为制度创新源源不断注入新的动力与活力，以优化制度安排，吸纳多元治理主体，形成广泛治理合力，这对于彰显中国特色社会主义制度优势、推进国家治理体系与治理能力现代化进程具有重要意义。

［注 释］

① 表格统计的“河长令”来源于广州日报及其网站信息，由笔者收集整理。

② 本文通过市河长办及基层部门的调研获取资料，案例中未标注出处的数据均来源于访谈整理。

③ “洗楼”“洗管”“洗井”“洗河”的“四洗行动”为官方用语，意指针对楼栋、下水管道、抽水排水口、河涌淤泥等大规模的排查清理整治行动。