基于平衡计分卡的疾控信息系统运行维护项目绩效指标设计

赵嘉，苏雪梅，赵自雄，马睿

中国疾病预防控制中心，北京 102206

财政支出绩效评价管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式，是实现有限预算资源综合效益最大化的重要途径。党的十九大报告首次提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理[1-2]。近年来，财政部在《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2009〕76 号）《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号）的基础上发布了《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号）等规章制度，明确了项目支出绩效评价的基本原则、主要依据、评价的对象和内容、评价指标、评价标准和方法等[3]。实际工作中，预算单位设置绩效评价指标一般遵循4 个原则：①指向明确，符合国家、行业发展规划及部门职能。②合理可行，客观且符合工作实际。③易于衡量，细化总体目标，尽可能做到定量表述。④匹配预算，工作任务与项目资金相对应[4]。需要应用科学、切实的评价方法及标准，全面、准确实施财政项目支出的产出和效果评价[5]。

1 项目背景

中国疾病预防控制中心实施的疾控信息系统运行维护项目自2014 年获批，并作为延续性项目逐年实施。其核心是维护中国疾病预防控制信息系统安全稳定运行，该系统是我国疾控领域内最基本、最核心的业务信息系统，实时处理数据量和并发用户数均较大，需要全年7×24 h 不间断服务，系统运行维护工作要求极高。

目前，中国疾控中心已全面实施财政支出绩效管理。在项目申报阶段，依据工作职责、发展规划和项目需求，由项目申报单位从成本、产出、效益、满意度4 方面自行细化设定项目业务类个性绩效指标[6]，并结合共性指标经费执行率开展中期执行监控和年终绩效评价。虽然上级单位设定了绩效指标库供自主选择，同时分配了4 类指标分值，但在设定具体项目的绩效指标时仍存在难以从指标库中选择到适合具体项目的典型指标，部分指标的考评标准不完全符合项目实际，指标设置主观性强、代表性弱等问题，没有发挥项目绩效评价对业务工作的促进作用[7]。

2 研究方法

2.1 应用平衡计分卡设计评价指标

平衡计分卡是一种以信息为基础，系统地考虑企业业绩驱动因素，多维度地平衡指标评价因素的业绩评价指标体系，其思想是用具体的、相关的、可实现的评价指标从财务、内部业务过程、学习与成长、客户4 个方面落实组织战略目标，通过分析财务与非财务指标，促进预算管理效率和可持续发展效益。目前，该方法已广泛应用于企业战略管理，也延伸到了高校等非盈利性组织的项目支出预算绩效评价中[8-9]。

本文遵循科学性、系统性、针对性、可操作性原则，结合政策要求、单位工作职责和疾控信息系统运行维护项目总体目标分析，在上级单位已设定的绩效指标库基础上，应用平衡计分卡从内部业务过程、学习与成长、客户、财务4 个方面进行全面梳理分析，初步筛选形成项目绩效指标。邀请对项目熟悉程度高、高级职称的5 位信息化专家、2 位财务专家组成专家组，经过专家论证、集体决议，最终确定评价指标。

2.2 应用区间层次分析法确定指标权重

区间层次分析法（Interval Analytic Hierarchy Process, IAHP），用区间数替代了层次分析法中具体点值而构成区间判断矩阵，有效地减少了偏差发生的可能性，使得求解的权重值更准确[10]。由于信息系统运行维护项目各绩效评价指标关系存在一定复杂性，为减少主观认识造成的偏差，本文利用区间层次分析法计算确定绩效评价指标的权重。

（1）建立递阶层次结构。将筛选确定的评价指标构建形成递阶层次结构。

（2）建立区间判断矩阵。专家判断单一准则下任意两同层指标间的相对重要程度，用区间数表示比较结果，利用1～9 标度法建立判断矩阵。由于标度的互反性，所以如果因素i 与因素j 的比较结果是aij，则因素j 与因素i 的比较结果为1/aij。对角线元素代表与自身比较的结果，为“同等”，即[1,1]。

（3）区间判断矩阵的一致性检验。区间判断矩阵具有一致性，当且仅当对任意的i＜j，i，j=1，2，···，n，有

（4）求解判断矩阵权重。本文采用区间特征根法求解判断矩阵的权重[11]。记表2～4 的区间判断矩阵为。其中同样对区间向量。计算步骤如下。

将判断矩阵按列归一化。

将归一化后的矩阵按行相加。

对向量wi归一化。

由A-，A+计算k，m的值。

求取权重向量。

用中心区间的形式表示上述区间的矢量。

3 绩效指标评价的建立

3.1 项目政策分析

①法律法规要求。《中华人民共和国传染病防治法》第七条规定各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作；第十八条规定各级疾病预防控制机构在传染病预防控制中履行收集、分析和报告传染病监测信息的职责。中国疾病预防控制信息系统是传染病监测报告的重要支撑和保障。②国家政策要求。2016 年印发的《国务院办公厅关于促进和规范健康医疗大数据应用发展的指导意见》指出“加强公共卫生业务信息系统建设，完善国家免疫规划、网络直报、网络化急救、职业病防控、口岸公共卫生风险预警决策等信息系统以及移动应急业务平台应用功能，推进医疗机构、公共卫生机构和口岸检验检疫机构的信息共享和业务协同，全面提升公共卫生监测评估和决策管理能力”。③行业发展规划要求。2022 年印发的《“十四五”全民健康信息化规划》提出“集成卫生资源、医疗服务、公共卫生、健康状况、医改监测、食品安全与营养健康等专题指标数据”“加强公共卫生信息系统与各级全民健康信息平台及各级医院、基层医疗卫生机构等业务信息系统的高效对接与数据共享”。④单位职责要求。承担疾控信息系统建设、管理及大数据应用服务技术支持是中国疾控中心职责之一。

3.2 项目总体目标分析

疾控信息系统运行维护项目的总体目标是：保障疾控信息系统稳定运行，支撑全国各级医疗卫生机构开展的以法定传染病报告为代表的各类公共卫生监测，及时发现疾病暴发和新发、再发传染病，获取免疫规划、生命登记等基础的公共卫生监测数据，为疾病防控、保护人民健康起到直接的保障作用。①保障系统全年7×24 h 不间断服务，对系统运行情况、硬件设备、数据库状况、网络连接状态进行监控和记录，及时发现和解决问题。②制订切实可行的应急响应方案，提供应急响应技术支持，对出现的故障紧急处置及时恢复。③保障系统信息录入、采集的准确性，对统计数据的分析及时准确，制订高效可行的算法和流程对数据进行校验和纠错。④达到信息安全三级等保要求。⑤提供用户满意的信息服务。

3.3 项目绩效指标分解

应用平衡计分卡从内部业务过程、学习与成长、客户财务4 个方面综合分析疾控信息系统运行维护项目，设计项目绩效目标，见图1。

图1 平衡计分卡4 个维度分析

①内部业务过程方面。内部业务过程维度的绩效指标重点考察工作量、项目实施质量、内部管理流程等，在数量指标方面选择维护的软（硬）件数量、完成的信息系统变更数量等指标；在项目实施质量方面选择系统运行稳定率、系统宕机应急恢复时间、设备故障率等指标；内部管理流程方面重点考虑采购的合规性和及时性等，包括采购规范性，以及项目采购意向公开、技术需求论证、招投标、合同签订、支付合同款项等关键里程碑事件的及时性。

②学习与成长方面。疾病预防控制信息系统存储和管理大量个人隐私信息，面临严峻的网络安全挑战，近年来相继发布的《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规也对信息系统网络安全和个人隐私信息保护提出了更高要求。系统绩效评价必须考虑优化完善信息系统功能、提升网络安全防护水平、改善人员的专业技术能力等方面的要求。因此，学习与成长方面的绩效指标重点关注技术升级和业务保障能力提升、网络与安全设施利用水平等。

③客户方面。就信息系统而言，客户一般可理解为系统用户。中国疾病预防控制信息系统授权用户为全国各级各类医疗卫生机构的专业技术人员，这些用户是落实《中华人民共和国传染病防治法》，保障数据及时上报与审核的关键人员。系统用户使用反馈对信息系统运行维护工作起到了监督作用，也促使信息系统不断优化完善。在绩效指标设置时，主要考虑用户满意度、法定传染病及时报告率。

④财务方面。财务指标是内部业务过程、学习与成长、客户3 方面指标落实与否的重要体现，成果反馈相对滞后，能够反映各项业务优化后的最终结果[12]。财务指标重点考虑经费执行率、项目预算总额控制数等。

除项目共性指标经费执行率外，按照国家卫生健康委预算指标库对应分类，形成的信息系统运行维护项目绩效评价个性指标，见表1。

表1 信息系统运行维护项目绩效评价个性指标

4 指标权重的确定

构建的信息系统运行维护项目绩效评价递阶层次结构，见图2。

图2 信息系统运行维护项目绩效评价递阶层次结构

根据专家判断，建立的区间判断矩阵见表2、表3、表4。

表2 S-B 区间判断矩阵

表3 B2-C 区间判断矩阵

表4 C3-D 区间判断矩阵

经检验，S-B 区间判断矩阵、B2-C 区间判断矩阵、C3-D 区间判断矩阵均满足式①，具有一致性。由此计算得到信息系统运行维护项目绩效评价准则层、子准则层及指标层各指标的权重，见表5。并据此开展信息系统运行维护项目支出绩效自评工作。

表5 信息系统运行维护项目绩效评价个性指标权重

5 设计效果评价

疾控信息系统运行维护项目的绩效评价指标设计基于平衡计分卡的4 个维度分析，绩效评价指标可评估、易获得。指标权重依据区间层次分析法确定，能够有效反映各指标的重要程度，对构建信息系统运行维护类项目的绩效指标具有一定的参考价值。①优化指标设置。绩效评价指标设置基于政策要求分析，服务于单位发展需要，合理且有效。②优化指标分值。结合项目实际适当调整了上级单位预设的成本、产出、效益、满意度4类一级指标分值，并逐层细化分解，突出了项目重点目标和核心指标。在2022 年上级单位组织的预算评审中，疾控信息系统运行维护项目支出绩效目标综合评定等级为优秀（95 分），支出绩效导向评审结果为“绩效目标明确，符合业务发展水平，与年度工作目标一致”，在指标设置的完整性、相关性、适当性、可行性方面均获得评审专家一致认可。

6 结语

科学合理地开展绩效评价有助于实现短期工作重点与长远战略目标相结合，促进预算管理与效益发展相融合，提升项目实施的社会效益和经济效益。开展财政项目预算支出绩效评价的目的是以预算管理、绩效评价为抓手，推进业务工作持续向好向上发展[13]。需要以发展视角统筹规划，把绩效评价看作是在工作中找差距，不断分析工作实际与战略目标的契合度，才能提升服务水平，突出考核意义[14-15]。①完善绩效评价管理的工作机制。将支出预算绩效评价理念和方法融入全业务过程，做好绩效指标申报阶段“前评价”、实施阶段“中监控”、验收阶段“后反馈”的全流程管理。②强化绩效评价结果的有效运用。要将绩效结果作为上级单位拨付下一年经费预算的重要参考依据，对于评价优秀的单位或项目应加大或保持原有资金支持，将绩效评价工作落到实处[16-17]。