全国生态保护红线面积划定

唐燕勤，梁晓鸣

（1.广西大学 法学院，广西 南宁 530004；2.广西农业职业技术大学 经济管理学院，广西 南宁 530009）

大熊猫国家公园横跨川陕甘三省，面积达到2.7万平方千米/pixabay

2023年8月15 日，中国国土勘测规划院编撰的《中国生态保护红线蓝皮书（2023）》（以下简称《蓝皮书》）发布，《蓝皮书》以翔实的数据及案例展示了我国生态保护红线从构想提出到落地实施的全过程，并就未来管控措施及实施机制提出了相应的对策建议。2011年10月，国务院在《关于加强环境保护重点工作的意见》（以下简称《意见》）中首次提出“划定生态红线”这一表述，到2023年7月生态保护红线划定的完成，这十多年的时间既是生态保护红线制度探索及完善的过程，也是我国生态文明建设不断走向深化的过程。可以说，生态保护红线范围的划定及制度的建立是我国生态文明建设的重大成果，也是全球生态环境保护中国智慧的集中体现。

生态保护红线划定历程

在快速城镇化、工业化推动下，我国资源环境约束的压力在逐步增大。近年来，虽然我国生态环境保护的力度逐步加大，生态环境保护及修复机制在不断完善，但环境污染、生态系统退化等问题依然突出，资源环境约束及生态恶化的趋势尚未得到彻底扭转。同时，已经建设的各类自然保护区、国家公园、自然保护地等存在空间上的交叉重叠，布局也不尽合理，降低了生态保护及修复的效率，也削弱了生态保护的整体性，同保障区域生态安全和促进区域经济社会可持续发展的要求不相适应。正是在这样的背景下，我国提出了“生态保护红线”这一设想。

实际上，早在2000年前后，浙江、福建的一些地区就开始摸索生态保护红线的划定工作。2011年，国务院出台的《意见》中首次提出，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。2014年，原环境保护部发布的《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》中首次明确了“生态保护红线”划定的原则、要求及技术规范，并将湖北、江西、广西和内蒙古四省份作为试点地区。2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中明确提出将生态保护红线制度作为生态文明体系建设的核心制度，同年这一制度也被正式写入了《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国国家安全法》之中，成为我国生态文明建设的基本制度之一。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中细化了生态保护红线划定的要求及技术规范，并提出在全国范围内全面启动生态保护红线划定工作。到2018年年末，京津冀3省份、长江经济带11省份及宁夏共15省份完成了生态保护红线划定。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中明确了生态保护红线与耕地和永久基本农田、城镇开发边界具有同等地位，是国土空间规划的三条基本控制线，也是维护我国生态安全的基本底线。

然而，这三条基本控制线存在范围交叉、边界不明、范围不确定的问题，因此如何解决这些问题，在生态保护红线划定中就必须要做好统筹规划。基于此，从2019年开始，自然资源部牵头相关部门对京津冀3省份、长江经济带11省份及宁夏共15个已经划定生态保护红线的省份进行评估，厘清问题并总结相关做法和经验。同时，要求其他16个省份要尽快出台生态保护红线划定时间表，及时完成划定工作。2022年7月，结合《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》（以下简称《纲要》）编制，自然资源部会同生态环境部、国家林业和草原局等部门，与地方各级政府上下联动，以第三次全国国土调查成果为底图底数，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，先后制定多项规则妥善处理各类空间矛盾冲突，全面推进全国陆海生态保护红线划定，实现一条红线管控重要生态空间。到9月，各省份划定后的生态保护红线范围基本形成了上图入库工作，并将其作为各地用地用海的审批依据。2023年7月，自然资源部宣布我国生态保护红线划定工作正式完成。

生态保护红线作为国土空间规划的基本控制线，是将自然生态服务功能、环境质量安全及自然资源合理利用等结合起来，通过明确严格的保护边界及管理要求，以维护我国生态安全及促进经济社会可持续发展的基本制度。按照《蓝皮书》发布的数据，划定后的生态保护红线总面积达到了319万平方千米，其中陆域面积约为304万平方千米，海域面积约为15万平方千米。划定后的生态保护红线主要由三部分组成：一是原有的各类资源保护区、保护地经过整合后全部纳入，面积约为180万平方千米，是生态保护红线的核心区域；二是具有水源涵养、维护生物多样性等功能的区域，以及水土流失严重、荒漠化等生态脆弱区域，面积约为90万平方千米；三是其他的具有潜在重要生态价值的区域，面积将近50万平方千米。由此而言，我国生态保护红线涉及的区域类型多样，既有各类生态安全屏障区域，也有维护生物多样性和重要潜在生态功能的区域，涵盖了森林、草地、湿地、红树林、珊瑚礁等各类自然生态系统。

生态保护红线划定方法

我国生态保护红线从概念提出到完全划定，历时十多年时间。由此表明，保护与开发的关系处理，以及各种利益的厘清等过程较为复杂，特别是要厘清与城镇开发边界、耕地和永久农田保护这两条控制线的交叉重叠问题，更凸显了划定过程的难度。因此，在划定过程中，统筹性、灵活性、适应性、优先性是其基本方法。

首先，在统筹性原则下厘清三条基本控制线的边界。按照《纲要》编制的要求，统筹划定三条基本控制线的边界，将城镇空间、农业空间及生态空间和与之对应的三条基本控制线纳入地方各级国土空间规划之中。同时，借助于生态保护红线划定，大力推进各类自然保护区、保护地的优化与整合，除了部分风景名胜区的核心区域外，整合后的自然保护区、保护地全部纳入生态保护红线范围。

其次，坚持生态保护与耕地保护的双重优先原则。一方面，划定生态保护红线的目的就是突出生态保护优先，立足不同区域的生态功能及自然地理格局，将具有重要生态价值和生态功能以及生态脆弱区域全部纳入，体现了应划尽划的要求；另一方面，耕地事关粮食安全和社会稳定，在生态红线划定中，再次明确耕地及永久农田保护边界，牢牢守住18亿亩耕地红线，确保耕地面积不减少、不降质。

再次，按照各地情况突出划定的灵活性。生态保护红线划定是为了更好地理顺保护与发展的关系，并不是不要发展。因此，本着实事求是的原则，坚持问题导向，妥善处理划定中的各种矛盾，减少不必要的利益冲突，为各地的经济社会发展预留足够的空间。在划定过程中，国家并未设立统一的指标及比例，也没有层层分解任务，而是要求各地根据自身的资源禀赋、生态系统特征及自然地理格局来进行灵活划定。例如，在陆地生态保护红线划定中，西藏、内蒙古等省份划定的红线面积超过其总面积的50%，而江苏、上海等地划定的红线面积还不到其总面积的10%。

最后，坚持划定与调整的结合。在生态保护红线划定过程中，为了便于管理，从2019年开始，自然资源部、生态环境部等部门先后印发了多个规范性政策文件，建立了近百条划定规则及要求，细化各类新情况及利益冲突的解决办法。例如，对于永久基本农田保护在坚守耕地红线的情况下做出适当调整，在自然保护地核心区域的永久基本农田，不再按照永久基本农田管理，可以作为一般耕地留在核心区域内，未来可基于生态保护要求逐步转化为生态用地；自然保护地非核心区域内的连片农田和可以长期利用的耕地，按照耕地保护优先的要求移出生态保护红线，而一些零星的、面积小的耕地可留在其中，很好地调节了耕地保护与生态保护红线划定的矛盾及冲突。

生态保护红线的实践案例

从2011年首次提出“生态保护红线”这一概念，到2023年的全国完成生态保护红线划定，在过去的十余年时间内，生态保护红线从概念落实到理念、行动及制度，充分体现了我国推进生态文明建设及生物多样性保护的雄心和决心。大熊猫国家公园横跨四川、陕西、甘肃3省，面积达到2.7万平方千米。在这一区域中，除了大熊猫，还有8 000多种野生动植物，生物多样性极为丰富。四川省荥经县发展村位于大熊猫国家公园的南边入口，从原来的靠山吃山到如今走上生态化、可持续化发展之路，在划定生态保护红线过程中所取得的成功经验值得总结与借鉴。

过去，发展村的村民过的是靠山吃山的日子，采伐树木、挖竹笋、挖矿等是其生活的主要来源。2012年，在当地政府的鼓励和支持下，不少村民开起了民宿，身份也从采伐人变成了守林人。但是，在大熊猫国家公园还没有成立的那几年里，相关配套设施还不够健全，村民的民宿经营举步维艰。在这种情况下，对于村民和当地政府而言，是继续发展民宿产业还是回到以前靠山吃山的日子，均是一个巨大的挑战。当时，小水电、矿业、木材是荥经县的支柱产业，使得该县经济实力在四川省县级行政区排名中位居前列。然而，这一不可持续的经济发展格局因生态保护红线的划定而受到冲击。

四川是全国较早划定生态保护红线的省份，荥经县也是最早受到该制度影响的县级行政区。此次生态保护红线划定将荥经县48%的土地面积划入，12家小水电、103家煤矿、花岗岩矿、32家小木材厂都被划入了红线之内，并要在未来几年内全部退出生态保护红线。无论县政府如何争取，生态保护红线就是一条绝对底线，不因经济发展而让步。荥经全县经济也因此陷入了困境，GDP排名由曾经在雅安市第一迅速滑落到第八。

习近平总书记提出，“绿水青山就是金山银山”。推进生态保护成了荥经县谋求可持续发展的唯一路径。2017—2021年，因工业的退出，该县生态环境大为好转，5年内空气优良天数达标率也迅速上升到98.1%。随着大熊猫国家公园的建立，荥经县开始着力推进经济社会转型发展，大力开发生态旅游业。其中，发展村成了发展生态旅游业重点打造的对象，发展村村民因民宿经营难以为继的问题也得到了解决。如今，该村的民宿一到节假日就供不应求，即便是淡季也时常有回头客光顾。

在生态优先的理念下，荥经县的野生大熊猫栖息地环境越来越好，生存空间也越来越大，同时该县的经济转型也取得了巨大成功，找到了一条适合自身发展的绿色可持续之路。在发展中保护、在保护中寻求发展，我国已经走出了一条特色鲜明的生物多样性发展道路。生态保护红线就是这一道路最有效的制度支撑，虽然这条道路有崎岖、有坎坷，但只要我们秉承生态优先的理念，发展的成效是可见的：我国的森林资源增长面积长期位居世界首位、生物遗传资源收集及保藏量位居世界前列。善待自然，推进人与自然和谐共生，才是永恒的发展之路。

生态保护红线的重大意义

改革开放40多年来，我国城镇化、工业化快速发展，取得了巨大成就，但资源约束日渐紧张、环境污染严重、生态系统退化等问题也随之而来。为了保障经济社会可持续发展，通过建立生态保护红线制度，划定其具体范围，对于维护国家生态安全、改善环境质量、提升国家可持续发展能力具有重大意义。

建立生态保护红线制度是维护国家生态安全的内在要求。我国人多地少，绝大部分人口集中在中东部地区，而西部特别是西北地区生态环境又较为脆弱，人口分布与经济社会发展处于不平衡状态。在这种情况下，对自然利用的强度、幅度均在扩大，部分地区的自然生态系统受到破坏的情况较为严重，导致其生态服务功能严重下降。如甘南水源涵养的重要生态功能区、黑河固沙防风重要生态功能区的生态服务能力均出现了不同程度的下降。对于有着重要生态功能的区域，如果不划定红线，其生态服务能力有可能会丧失。因此，通过划定生态保护红线，可以明确不同红线区域的生态功能定位，推进保护与开发的平衡，从根本上提升其生态服务能力，更好地维护国家生态安全。

建立生态红线保护制度是改善环境质量的核心举措。随着经济社会发展及人们生活水平的提升，民众对于环境质量的要求及期待也在提升。近年来，以PM2.5为特征的区域性、复合型大气污染成为环境污染的主要问题。2013年以来，我国中东部地区出现长时间、大范围的雾霾天气，对6亿多人的生活造成了严重影响。水质量环境也不容乐观。长江、黄河、西南诸河等流域的国控断面中，劣Ⅴ类水质的比例突破了10%。土壤污染特别是重金属污染问题较为凸显，严重危及食品安全。通过划定生态保护红线，将环境污染控制、质量改善及重大环境风险防范结合起来，确保生态环境的质量不降低，并通过生态化、绿色化发展逐步改善和修复，不断提升生态环境质量。

建立生态保护红线制度是增强经济社会可持续发展能力的重要支撑。我国人口众多，众多领域的人均资源低于世界平均水平，如人均耕地资源、森林资源及草地资源仅为世界平均水平的39%、23%和46%，大多数的矿产资源人均占有量不及世界平均水平的50%。研究显示，我国现有的土地资源合理承载力只能容纳12亿人，现在已经超过2亿人，600多个县域突破了联合国粮农组织确定的人均0.8亩耕地的警戒线。在这种情况下，通过划定生态保护红线，发挥生态保护红线的引导作用，推进人口分布、产业发展与资源环境承载力的相适应，对于完善我国经济社会可持续发展机制具有重大价值。

自党的十八大以来，我国生态环境保护制度日渐完善，相关做法、经验得到了国际社会的高度认可。其中，通过划定生态红线来应对气候变化和维持生物多样性的实践模式，入选了联合国着力推荐的可持续发展案例体系，也证明了我国生态保护红线制度在应对气候变化、促进生物多样性保护等方面取得了切实的成效。生态保护红线这一制度不仅是我国生态文明建设的理念、模式及范式创新，也是我国对全球生态环境保护所作出的贡献。

生态保护红线的执行与落实

生态保护红线的面积已经划定，制度建设经过十多年左右的发展也基本成形，未来要推进这一制度的执行与严格落实，就必须要进一步细化相关措施，建立稳定的实施机制。

一是要探索建立生态系统适应性管控措施。三条基本控制线不交叉、不重叠、不冲突是基本原则，但是针对某些特殊的情况，可以建立更加细化的管控措施，推进更加灵活的生态适应性机制建设。例如，对于云贵等地的梯田湿地，因其具有传承农耕文化及生态保护的双重功能，对于这类区域就可以采取双重管理机制。对于已经被移出生态保护红线范围的农田、商品林、建设项目等，应加大生态型管控力度，减少因耕作、生产、建设对生态保护红线区域的干扰。例如，对于毗邻生态保护红线的永久基本农田，可以鼓励农民采取轮耕、生态化种植方式，推进农用化学品的减量化使用。

二是完善定期监测及保护成效评估机制。自然资源部、生态环境部及国家林草局等部门应依照生态保护红线管理的原则及要求，制定和细化监测机制的技术规范及操作规程，按照生态保护红线的布局、功能、质量及潜在风险来完善监测体系及指标，实时监测生态保护红线范围内各区域生态功能的变化情况。同时，要进一步健全生态保护红线评估体系，完善评估标准及程序，及时向社会大众公布评估结果，并按照评估结果来建立相应的奖惩机制并完善修复标准和规范。

三是建立并健全长效管控机制。生态保护红线制度是生态保护的基本制度，需要在法治化、规范化等方面发力，理顺各类法律规范的冲突，完善生态补偿方式，健全公众参与体系。首先，推进法律法规的修订及新法的出台。修订《国家公园法》《中华人民共和国自然保护区条例》《风景名胜区条例》等法律法规，确保这些法律法规中的内容与生态保护红线的要求一致，减少不同法律法规之间的抵牾与冲突。其次，建立生态保护红线评估结果与中央财政转移支付挂钩制度，完善生态保护红线横向补偿机制。一方面，自然资源部等部门要加大各地生态保护红线评估力度，及时出台评估结果，按照评估结果来确定中央对重点生态功能区的财政转移支付金额，对于保护难度大、生态红线划定面积大、保护成效显著的地方可加大转移支付力度，提升其保护的积极性；另一方面，逐步探索建立生态保护红线保护方与受益方的利益联结机制，建立受益方向保护方横向补偿机制，以加大保护方的保护积极性。最后，完善公众参与机制。生态保护红线制度实施的最终成效，不仅需要法律法规及保护措施的支持，更需要广大群众的积极参与和配合。地方各级政府应按照国土空间规划要求，鼓励红线内及周边的村庄、集镇明确各自的产业布局及生态功能，采取差异化、多样化、生态化的发展模式，不断完善各类生态补偿机制，提升广大民众的参与积极性。