广西退耕还林工程建设成效及建议

付孜 关健超

摘 要 广西壮族自治区于2001年试点实施退耕还林工程，经过二十多年的建设，累计完成退耕还林建设任务99.9万hm2。工程实施后，在固土、涵养水源、固碳、释氧和吸污等方面起到积极作用，取得突出的生态效益；形成的第一、二、三产经济效益價值量超过300亿元，占全国退耕还林形成的经济效益总价值量的十分之一以上；对本地区人们吸纳就业、转移劳动力、提升技能、提高生活水平等方面起到了良好的积极作用。从“强化组织领导，坚持高位推动；强化组织协调，坚持部门联动；重视建章立制，坚持管理推动；着力产业发展，坚持综合治理；强化宣传培训，坚持多措并举”几个方面总结介绍了主要经验和做法。针对存在的问题，提出对策建议：切实加强组织领导，完善退耕还林政策，大力发展林业相关产业，强化技术培训和宣传推广。

关键词 退耕还林；建设成效；对策；广西壮族自治区

中图分类号：S721 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.13.017

科学、合理实施退耕还林具有改善区域日益恶劣的生态环境、保护当地农业经济稳定发展的作用[1]。20世纪末，党中央、国务院立足经济社会可持续发展大局，作出了实施退耕还林工程的重大战略举措，作为我国的一项重要生态工程，退耕还林有利于生态保护，对提升森林碳汇功能、实现碳中和目标具有重要意义[2]，对农户非农就业决策和非农就业收入的局部平均处理效应均显著为正[3]，同时对农户家庭收入带来了积极作用[4]。广西于2001年试点实施，经过二十多年的建设，累计完成退耕还林建设任务99.9万hm2，按工程类型来分，其中退耕地还林26.1万hm2、荒山荒地人工造林63.4万hm2、封山育林10.3万hm2；按林种来分，其中生态林79.5万hm2，经济林13.1万hm2，灌木林7.2万hm2。广西退耕还林取得了巨大的生态、经济和社会效益，森林覆盖率显著提高，水土流失量大幅减少，石漠化得到有效遏制，林业产业发展显著，是有效实现乡村振兴和环境建设“双赢”目标的重要保障[5-6]。

1  工程建设成效

1.1  生态效益突出

二十年多来，通过对水土流失严重、粮食产量低而不稳的坡耕地实施退耕还林，并配套实施荒山荒地人工造林，工程区内生态修复明显加快，短时期内植被大幅度增加，区域内森林生态系统充分发挥了“绿色水库”“绿色碳库”“森林氧库”和“绿色基因库”等生态功能。工程实施后，在固土、涵养水源、固碳、释氧和吸污等方面起到积极作用，据测算，退耕还林工程固土物质量达到2 741.17万t·a-1，涵养水源物质量达到16.47亿m3·a-1，固碳物质量达到134.14万t·a-1，释氧物质量达到330.25万t·a-1，吸收大气污染物物质量达到11.32万t[7]。

1.2  经济效益明显

工程对退耕农户家庭收入影响较为明显，自工程实施以来，国家累计向广西拨付财政补助资金114.1亿元，涉及广西102万退耕农户、510万农民，人均获得国家政策补助收入超2 000元。退耕还林工程不仅让退耕农户直接获得财政补助，而且种植了油茶、核桃、板栗等名特优生态经济兼用林，培育了任豆、竹子、桉树等速生丰产用材林，形成了一批原料林基地，有效推动了地方经济发展，拓宽了农民就业渠道。根据国家林草局有关监测数据显示，广西在退耕还林形成木材采运量（1 530.35万m3）、木材加工量（1 852.5万m3）、林产化学产品制造量（12.65万t）及林下养殖数量指标居全国第一[7]。广西退耕还林形成的第一、二、三产经济效益价值量达到303.6亿元，居全国首位，占全国退耕还林形成的经济效益总价值量的11.88%[7]。

1.3  社会效益显现

退耕还林工程涉及面广、国家补助时间长，使广大农民群众得到了潜移默化的生态文化教育，生态文明意识明显增强，改变了山区群众毁林开垦、陡坡耕作的传统陋习，植树造林、爱护森林、保护生态环境成为新理念、新风尚，加强生态文明建设成为了全社会的共识，为推动形成“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的社会主义新农村格局产生了重要作用。据统计，退耕还林工程共吸纳就业35.52万人，转移劳动力308.33万人，累计培训286.16万人次，接待生态旅游0.3亿人次，覆盖贫困人口39.49万人，形成新型林业经营主体0.42万个[7]；工程对本地区人们吸纳就业、转移劳动力、提升技能、提高生活水平等方面起到了良好的积极作用。

2  主要经验和做法

退耕还林是一项涉及面广、政策性强、建设期长、管理细致的社会系统工程，要确保“退得下，还得上，稳得住，不反弹，能致富”，关键要使退耕地还林后有经济收入，从根本上解决退耕农民的长远生计问题，否则长期依赖国家补助不是长久之计。因此，从工程启动开始，广西就坚持用生态经济的观点来指导工程建设，特别是将退耕还林与发展林业产业、农业结构调整、基本农田建设等相结合，努力实现生态改善、经济发展、农民增收“三赢”目标，促进生态与经济、人与自然协调发展。

2.1  强化组织领导，坚持高位推动

广西实行自治区人民政府负总责和地方各级人民政府目标责任制。2001年，自治区人民政府成立由分管副主席为组长的自治区退耕还林工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在自治区林业局。建立由林业牵头，发改、财政、林业、农业、水利、粮食等部门相互配合、分工负责的工作机制，通过不定期召开联席会议方式，组织、协调推进工作。各县成立由县政府统一领导、跨部门的项目建设领导小组，由县林业局牵头负责，发改、财政、农业、水利、粮食等部门配合，办公室设在县林业局，具体负责实施退耕还林工作。2014年新一轮退耕还林工程启动后，广西建立了由自治区人民政府分管领导担任召集人的新一轮退耕还林工作联席会议制度，自治区人民政府先后于2015年5月、11月和2016年5月三次召开全区电视电话会议推进新一轮退耕还林工作，自治区副主席出席会议并作重要讲话。坚持高位推动，层层落实责任，为退耕还林的实施提供了有力的组织保障。

2.2  强化组织协调，坚持部门联动

退耕还林工程是一项复杂的、综合性系统工程，为确保工程质量和投资效益，自治区和各县形成政府主要领导负总责、各部门协同推进的工作机制。各部门在领导小组的统一领导下，各司其職，各尽其责，密切配合，合力推进项目建设。发展改革部门负责规划的审核、基建年度计划的编制和综合平衡；财政部门负责中央和自治区财政补助资金的安排和监督管理；粮食部门负责粮食供应工作的组织实施；林业部门负责规划、计划、实施方案的编制，以及技术指导、组织协调、监督检查和验收工作；水利部门负责退耕还林地区水土保持等相关工作的技术指导和监督检查。审计部门负责对退耕还林资金使用进行审计监督。

2.3  重视建章立制，坚持管理推动

前一轮退耕还林时期，自治区先后出台了《广西壮族自治区人民政府关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》等13项配套政策措施或管理办法，建立起完善的配套政策制度、严格的县级实施方案和作业设计分级审查审批制度、种苗生产供应管理制度、严格的造林质量和管护责任制度、统一规范的政策兑现制度、严密的资金管理报账制度、检查验收和工程监理的招投标制度、规范的档案管理制度、违纪违规处罚及社会监督制度等10项管理制度。新一轮退耕还林时期，为解决广西退耕还林任务难以落实到地块的问题，自治区政府召开会议专题研究，并形成了《研究全区新一轮退耕还林工作的纪要》，明确将广西新一轮退耕还林实施范围扩大到7种地类，然后又下发了《自治区林业厅等8部门关于加快推进退耕还林工作的紧急通知》《自治区林业厅等3部门关于加快新一轮退耕还林各项工作进度的紧急通知》等9个文件，明确和细化各种地类纳入退耕还林的程序和操作方法，并督促各地加快实施进度，抓紧兑现补助资金。广西从政策落实、技术规范、检查验收、资金管理等方面，制定和出台一系列意见和办法，形成一套完整的政策体系，保证了退耕还林工程顺利有序推进。

2.4  着力产业发展，坚持综合治理

在实施退耕还林工程时，各地充分发挥这些优势，在保证生态效益的前提下，从国家标准认可的生态林或生态经济兼用林树种中，筛选出适宜的树种，大力发展，扩大规模，形成具有区域优势的生态经济型林业产业。如以桉树、松树、任豆、竹子等为主的速丰林产业，以八角、板栗、核桃等为主的经济林产业。广西的木材加工、林浆纸、林化、木本粮油等产业基础较好、潜力巨大。许多县以退耕还林工程为契机，依托或扩大资源优势，扩建或新建林产工业企业。林产工业的蓬勃发展，为退耕还林生产出的原料产品提供了更为广阔的加工市场，为退耕还林提供强有力的后续产业支撑，为退耕农民增收致富、解决长远生计问题提供了可能。各地通过在退耕还林地间种牧草、构树、桑树等饲料树（草）种，金银花、扶芳藤、两面针等中草药，以及剑麻等林下植物，发展畜牧业、中草药和编织业。如凌云县通过退耕还林进行林下种牧草，促进本县牛羊养殖业的发展；隆林等县在立地条件比较好的退耕地内发展林下种植金银花等中草药，发展壮大中草药产业；平果等县在退耕还林地间种剑麻，发展编织业；横县通过退耕还林种植茉莉花，扩大花茶生产能力。通过这些措施，促进了当地畜牧业、中草药等产业的快速发展，增加农民的短期收入。

2.5  强化宣传培训，坚持多措并举

为了调动广大农民群众退耕还林积极性，把政策宣传作为工程建设的重要内容。层层召开动员会，贯彻落实政策，消除农民思想顾虑。分级举办培训班，重点培训县级领导和工程管理技术骨干。利用电视、广播、报纸、板报等多种形式，多层次开展宣传，营造良好舆论氛围，提高广大农户对退耕还林意义的认识和政策的理解，极大地调动了社会参与退耕还林工程和管护退耕还林成果的积极性。

3  存在的主要问题

3.1  可退耕空间不足

由于广西山体小，坡耕地零星破碎，经过前一轮退耕还林及近几年的自发造林后，连片耕作的坡耕地已经非常少，即使符合退耕条件的地块也非常零星分散，可退耕空间不足。加之精壮劳动力外出务工多，留守老弱人员实施退耕还林的积极性不高。

3.2  成果巩固压力大

退耕还林在补助期满后，退耕农户无后续收入，无法抵补护林费用，导致退耕农户对退耕还林的林木抚育和管护积极性较低。另外，部分退耕农户为增加土地经济收益，在退耕地块上套种农作物，导致出现造林失败、复耕等问题，对巩固广西退耕还林成果造成巨大压力。

3.3  补助资金兑付难

广西退耕还林面积小、碎片化程度高，且补助标准低，如森林抚育补助（上一轮到期退耕还生态林）、森林生态效益补偿补助（上一轮到期退耕还生态林）的标准仅为每公顷300元、248元，每户的补助资金量少，验收要求又严，导致部分退耕农户嫌麻烦不愿申领补助。

3.4  基层队伍力量弱

林业基层工作队伍的人员和技术力量严重不足，且大部分乡镇林业工作站归属乡镇管理，林业站工作人员又分散精力去承担乡镇的很多其他工作，特别是在机构改革后，基层从事退耕还林工作人员变动大，人员数量不断减少，无法形成稳定的工作队伍。

3.5  配套工作经费少

由于新一轮退耕还林的特点是地块小、碎片化程度高，这对工程自检验收、落地上图等工作造成较大困难，另外由于广西大部分工程县属于原国家级贫困县，县级财政难以筹够退耕还林所需的工作经费，致使新一轮退耕还林各项工作推进较为缓慢。

3.6  林木后期抚育管护差

少数地方存在重造轻管的现象，抚育管护工作不到位，导致造林保存率偏低。

4  对策建议

4.1  切实加强组织领导

将退耕还林工程作为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要工程，督促各地逐级签订退耕还林责任书，并将退耕还林保存率等指标纳入市级林长考核评价体系，层层分解落实责任，强化责任追究，做好工程相关检查监督和考核工作。

4.2  完善退耕还林政策

1）进一步提高新一轮退耕还林补助标准。虽然《自然资源部 国家林草局 国家发展改革委 财政部 农业农村部关于进一步完善政策措施巩固退耕还林还草成果的通知》（自然资发〔2022〕191号）明确将新一轮退耕还林现金补助年限延长5年，补助标准为7 500元·hm-2（即按每年1 500元·hm-2发放），但还是未能与前一轮退耕还生态林补助标准持平，建议补助标准由7 500元·hm-2提高至19 500元·hm-2。2）每年按照150元·hm-2的标准安排新一轮退耕还林工作经费，以保障基层林业部门能够顺利开展退耕还林相关工作。3）提高森林抚育补助（上一轮到期退耕还生态林）和森林生态效益补偿补助（上一轮到期退耕还生态林）标准，并完善相关验收办法，便于基层林业工作人员开展工作。

4.3  大力发展林业相关产业

充分利用当地自然条件和林地资源，引导和扶持退耕农户因地制宜地发展林禽、林牧、林药、林菌、林草等林下经济，提高林地产出率，促进农民增收。充分挖掘广西生态旅游资源，发展民族地区特色的旅游产业。通过大力培育旅游产业，特别是森林公园建设，推动以种植为主的传统型农业经济向复合型经济转型升级，能有效增加当地退耕农户收入。在详细调查摸底基础上，对已退耕地块开展补植补造补播、森林抚育、灌木平茬、低质低效林改造和品种改良等。在充分尊重群众意愿、兼顾生态效益的基础上，根据退耕地资源禀赋强化科学经营，积极发展绿色富民产业。

4.4  强化技术培训和宣传推广

进一步加强对各地退耕还林工程管理和技术人员的系统培训，继续为退耕农户提供技能培训和服务，提高退耕农户的生产技能，加强对退耕地造林保存面积的经营管护，提高造林成效。继续通过各种媒体，全方位、多角度宣传退耕还林政策，积极引导广大农户和社会各界关注、了解和参与退耕还林，强化宣传和推广成功的技术模式，科学开展森林经营活动，大力发展后续产业，不断提高退耕还林工程综合成效。

参考文献：

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[7]  国家林业和草原局.2020退耕还林综合效益监测国家报告[M].北京：中国林业出版社，2022.